我国民事撤诉制度缺陷问题探析

王秀萍

（宁夏警官职业学院 应用法律系，宁夏 银川 750021）

一、撤诉制度概述

依照我国民事诉讼法学界普遍认可的观点，撤诉是指法院受理案件后作出裁判前，原告主动要求撤回自己的起诉，或者人民法院对出现法定情形时将原告起诉的案件撤销不予审理的行为。

撤诉依照不同的标准可以有几种不同的分类：以撤诉是否由当事人主动提出为标准，可以分为当事人申请撤诉和按撤诉处理；以诉的性质为标准，可以分为撤回起诉与撤回反诉；以所处的程序为标准，可以分为撤回起诉与撤回上诉。

根据我国现行法律的规定，撤诉会产生如下法律后果：一是诉讼程序终结，当然如果原告起诉后被告又反诉的，则反诉不受影响，应当对反诉继续进行审理；二是诉讼费由原告负担，但根据《诉讼费用交纳办法》应减半收取；三是原告可以同一诉讼请求再次提起诉讼，因为撤诉后原有的诉讼法律关系已解除，视为原告未起诉，对此人民法院应该受理；四是当事人的诉讼时效中断，此时诉讼时效重新进行计算。

二、我国民事撤诉制度的问题

笔者研读分析现行民事撤诉制度之后，发现我国民事撤诉制度在实践运用中还存在如下缺陷和不足：

（一）撤诉制度的立法缺陷

统览《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称“《解释》”），虽有少数条文涉及撤诉，但并未形成系统的程序规则，并存在一些漏洞。

1.申请撤诉的时间规定模糊且不统一

《民事诉讼法》第145条规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”原告行使撤诉权的起点应该是在起诉之后，这是毋庸置疑的，但对于行使撤诉权的终点，如何把握？法条当中的“宣判前”是指一审宣判前还是二审宣判前？对此，《民事诉讼法》并没有做出明确的规定。而且，在判决宣告后至生效前这段空白时间，当事人为何没有自由处分自己权利的自由？

《解释》第339条规定：“当事人在第二审程序中达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的请求，对双方达成的和解协议进行审查并制作调解书送达当事人；因和解而申请撤诉，经审查符合撤诉条件的，人民法院应予准许。”这一条款无疑肯定了当事人行使撤诉权的时间可以延伸至二审。但二审中申请撤诉时，是仅仅撤回上诉还是也可以撤回起诉？如果原审原告在二审中可以撤回起诉，那必定会与《民事诉讼法》第145条“宣判前”的规定相矛盾，因为一审中早已将判决宣告过了，那么原审原告又怎么能在一审宣判后再去撤回起诉呢？

2.对申请撤诉的条件规定不明确

当事人申请撤诉经法院准许后，就能终结诉讼程序，因此应对撤诉的成立和有效的法定条件进行严格限制。我国现有法律规定仅对申请撤诉的时间做了模糊的规定，对撤诉的主体、撤诉的对象、撤诉的方式等条件并没有明确具体的规定，这就造成司法实践操作中的随意性。如有些法官为了追求所谓的“调撤率”或结案率而去动员当事人撤诉、诱骗撤诉甚至是强迫撤诉等，对法院的权威造成了负面影响。

3.对原告撤诉后再次起诉的次数没有进行限制

《民事诉讼法》第124条规定：“（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外。”《解释》第214条规定：“原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理。”《解释》第247条规定：“当事人重复起诉的，裁定不予受理。”从这三条规定来看，我国法律仅对重复起诉做出限制，但并未禁止原告在撤诉后又以相同的诉讼请求再次提起诉讼，也没有对原告撤诉及再次起诉的次数做出明确限制。这不仅使得被告在撤诉前为应诉甚至是胜诉所做的准备和付出全部白费，而且在原告再次起诉时被告仍然会陷于被动应诉、被动支出诉讼费用的状态，这将严重损害被告的合法权益。同时，原告不受限制的申请撤诉、再起诉，法院又必须按照法律规定受理，这会使得诉讼程序的严肃性和权威性大打折扣，更是对司法资源的极大浪费［1］。

4.撤诉后诉讼费用征收不科学

虽然我国自2007年4月1日起施行了《诉讼费用交纳办法》，但其中对于撤诉后应如何具体收取费用却没有做出较为细化的规定，只是笼统地规定“当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费”。也就是说，不管案件是否审理完结，只要当事人申请撤诉，一律实行诉讼费用减半收取。对于原告来讲，撤诉的代价较小，易导致其撤诉时比较随性，造成司法资源的浪费和被告支出的无用。另外，对于按撤诉处理的案件，原告已经预交的案件受理费是否应当退还，以及按照什么比例退还，法律中都没有明确的规定，这就导致法院在适用中无所适从。

（二）法院在撤诉中的角色定位有失中立

1.法院对原告申请撤诉的过度干预

我国法律规定“是否准许撤诉由人民法院裁定”，并规定撤诉“不得损害国家、集体和他人合法权益”。因此，我国当事人只享有撤诉申请权，而撤诉决定权在法院手中，这与法院在诉讼中应处于中立地位不符。同时，只要原告在法定时间内出于自愿提出撤诉申请，并且没有损害国家、集体和他人合法权益的情况，法院应当准许其撤诉，否则会违反民事诉讼中的处分原则。

2.法院对于原告的某些行为按撤诉处理过于简单化

我国《民事诉讼法》第143条规定：“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。”对于这里的“正当理由”，法律中并没有做出明确细化的解释，这就导致实践中个别法院出现了有些当事人仅仅因为迟到十几分钟或法院一时联系不上等情形就“被撤诉”的现象。法院按撤诉处理中的简单化处理行为，使得按撤诉处理程序的公正性受到当事人的质疑，并且会违背撤诉自愿的立法本意，无形中可能会造成撤诉率虚高。

（三）撤诉制度中对当事人双方的利益保护有失偏颇

从我国《民事诉讼法》145条规定“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”来看，撤诉采用的是原告独立掌控撤诉申请权和法院单向地行使裁量权的运作模式，撤诉仅在原告和法院之间进行，被告并没有程序参与的机会和利益表达的余地。虽然《解释》第238条第二款明确规定“法庭辩论终结后原告申请撤诉，被告不同意的，人民法院可以不予准许”，但在法庭辩论终结前，被告仍没有发言或否决的权利，被告为应诉所付出的成本完全被忽视，甚至在原告反复撤诉并再次起诉后，被告也只能被动应诉并面临重复支付诉讼成本的危险境地。同时，民事诉讼法中对于原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，规定了“可以按撤诉处理”，但被告同样的行为却是“可以缺席判决”。同等行为却不同等对待，违背了民事诉讼中的“平等原则”［2］。

三、完善我国民事撤诉制度的建议

随着我国社会主义法治体系的不断健全，撤诉制度的不完善性日益显露，严重阻碍了其应有功能的长效发挥。虽然《解释》对其做出了一定的梳理，但仍然有一些问题尚未解决，这就需要转变理念，借鉴其他国家和地区的先进立法经验，对我国的民事撤诉制度加以完善。

（一）对民事诉讼撤诉制度的立法完善

1.规范申请撤诉的时间限制

笔者认为，应将原告提出撤诉的时间限定在判决生效前，这样不仅在充分尊重当事人处分权的基础上解决了申请撤诉的时间规定模糊的现状，而且明确了在二审中当事人也可以撤回起诉。同时，应当考虑将被告同意制度纳入其中。具体来说，就是在案件受理后至被告应诉答辩前，当事人可以自由申请撤诉，法院均予准许。但为了避免原告规避败诉风险及对司法资源的浪费，在被告应诉答辩后，尤其是法庭辩论结束之后原告才提出撤诉申请的，应经被告同意后再由法院裁定，所以可以将被告应诉答辩作为被告同意的分界点。

2.明确申请撤诉的条件

在我国的司法实践中，只要原告申请撤诉有正当理由，法院就会同意。因此，应当明确原告的撤诉行为应符合的法定条件，为法院决定是否准许其撤诉时提供可行依据。笔者认为，当事人主动申请撤诉应当符合下列要件：

（1）申请撤诉的主体，应与起诉的主体保持一致，包括本案原告、提起反诉的被告及有独立请求权的第三人。（2）申请撤诉的意思表示，必须出于撤诉者的真实意愿，法官不能基于对所谓“调撤率”的追求而影响当事人做出是否撤诉的判断，更不能想方设法动员、诱导或者强迫当事人撤诉。（3）申请撤诉的对象，应当明确一审中当事人可以在判决生效前撤回起诉，二审中上诉人可以撤回上诉，原审原告则可以撤回起诉。（4）申请撤诉的时间，出于尊重和保障当事人充分行使其处分权的考虑，应将其明确规定为案件立案受理后判决生效前。（5）申请撤诉的形式，应当以书面形式提出，方便法院审查及留档备案。当然，如果是在法庭的开庭审理阶段，也可以口头提出，由书记员制作专门的撤诉笔录并由撤诉申请人签字或盖章。（6）被告应诉答辩后的撤诉须经被告同意。

3.限制当事人撤诉后再次起诉的次数

为了促使原告善意正当地行使撤诉权，防止诉权的滥用及司法资源的浪费，及时解决纠纷，保障当事人的合法权益，应对撤诉后的再诉次数作必要限制。对此，可以借鉴其他国家法律中的做法，当事人自愿申请撤诉以两次为限，第二次撤诉后，就不能再以同一诉讼请求起诉。

4.科学界定撤诉后诉讼费用的负担

为了避免当事人滥用诉权，平衡当事人权益保护与司法资源消耗之间的关系，撤诉后的诉讼费用负担问题可以分阶段来收取。在案件受理阶段提出撤诉申请的，由于法院尚未进行实质审理，投入的司法资源也较少，可以只收取三分之一；在案件进入开庭审理阶段后，由于法院已经消耗了大部分司法资源，此时可以减半收取；已经宣判但尚未生效的案件，当事人又提出撤诉申请的，考虑到已经损耗的司法资源，不再退还已收取的案件受理费。另外，对于按撤诉处理的案件，由于当事人没有积极行使诉权，也应该不得减少案件受理费的收取。

（二）弱化法院职权，保护被告利益

1.赋予被告撤诉同意权，取消法院的实质审查

在案件受理后至被告应诉答辩前，当事人可以自由申请撤诉，但在被告应诉后尤其是法庭辩论结束后提出撤诉申请的，应经被告同意，从而赋予被告选择的机会。若被告选择拒绝原告撤诉，也应通过法院继续审理并作出判决的方式确定民事纠纷的解决结果，维护诉讼程序的安定，节省诉讼成本和司法资源。同时，应取消法院的实质审查和否决权，只进行形式上的审查。当原告的撤诉行为符合法定要件时，法院就应当准许其撤诉。

2.规范按撤诉处理的适用

首先，应当明确一旦法院按撤诉处理后，当事人就不得以同一诉讼请求再次起诉，以此来督促当事人积极行使诉讼权利，慎重对待不到庭行为。

其次，应修改“原告未按期缴纳案件受理费的按撤诉处理”的法律规定，因为原告未按期预交诉讼费用，是没有履行其法定诉讼义务，此时应裁定驳回起诉。

再次，取消撤诉制度中原告缺席行为可按撤诉处理，但被告缺席一律按缺席判决的不同等对待的规定。未来立法可以将其修改为“原告无正当理由未到庭或中途退庭的，如果被告到庭应诉的，人民法院可以做出缺席判决。原被告双方均未到庭或中途退庭的，超过法定期限且没有提出申请的，人民法院应按撤诉处理”。

3.增加法官的告知义务

在诉讼中，不管是原告提出撤诉还是被告同意撤诉，都应当是基于对自身利益衡量后的考量。但现实中，很多当事人自身文化水平及法律知识欠缺，又没有聘请代理人，对撤诉的法律后果更是没有什么概念。因此，基于对当事人合法利益的平等保护，笔者建议法院在原告行使撤诉权、被告行使同意权时都进行必要的解释说明。在原告撤诉时，必须告知其两次撤诉后就不能以同一诉讼请求再次起诉；被告同意原告撤诉时，应告知原告还可以同一诉讼请求再次起诉。另外，在审理前，法官就应告知双方当事人缺席行为可能会造成按撤诉处理而不得再次起诉的后果。

4.确立法院不准许撤诉的法定情形

在弱化法院职权，赋予当事人撤诉申请的决定权，变法院的实质审查为形式审查的基础上，还应明确法院不准许撤诉的法定情形，应包括：（1）不符合申请撤诉条件的，如被告撤诉不是出于自愿，或者被告未在法定期间内提出撤诉申请；（2）法定诉讼代理人的撤诉申请可能会损害被代理人的合法权利的；（3）撤诉将损害国家、集体利益的，由于涉及国家和集体利益，法院应进行特殊照顾，仍应对原告的撤诉进行审查，发现其撤诉将损害国家、集体利益时，出面进行干预；（4）已被法院认定为虚假诉讼的。根据《民事诉讼法》规定，“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式损害他人合法权益的”，一旦被法院认定为虚假诉讼，就应当承担被追究法律责任的后果。此时，如果有当事人试图通过撤诉来避免法院追究其恶意虚假诉讼，逃避法律责任，法院不能也不应准许其撤诉。