突发公共卫生事件行政侵权责任研究

（中共滨州市委党校，山东 滨州 256600）

持续数月的新冠肺炎疫情全国防控，显示了国家在人力动员、资源调配、技术研发方面的强大实力，昭示了国家治理能力现代化进程的迅速提升。当前，国内新冠肺炎疫情已得到基本控制，疫情形势明显缓解。伴随后新冠肺炎时代的来临，由疫情诱发而在非常态中被忽视或压抑的公私利益冲突将逐渐释放并续发，成为一段时间内各级政府必须正视并妥善解决的新课题。如若处理不妥，对政府公信力及社会稳定势必产生负面影响。分析各级政府采取的公共卫生规制措施，这场突发公共卫生事件在未来呈现的公私利益矛盾，很大程度集中在强制措施对公众权益的影响方面，如被感染群众以政府强制措施不力为由提出的行政赔偿，被强制隔离群众认为隔离措施不当提出的行政赔偿，其他公民认为管制措施不当导致损害提出行政赔偿，停业商家提出行政补偿要求，征用场所、征调人员、志愿者被感染提出的行政补偿，……等等。

当前，公私权利的冲突在突发公共卫生事件中表现相当突出。究其原因，是由其事态紧急且事关公众切身利益，政府首要任务在于尽快消除危机，恢复正常的公共秩序。此时公共利益凸显，行政权扩张并对个人权益加以克减，以保证行政措施更加有效实施。因此公共卫生规制中，权益的“取舍”和平衡尺度往往最为棘手，行政权的行使就存在损害个人权益的可能。

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要“坚持运用法治思维和法治方式开展传染病防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”[1]。在新冠肺炎防治这场法治实践中，如何规范政府的各种规制措施，如何疏导化解公私权益纠纷，维护社会稳定，防止公共卫生危机转向人道主义危机，成为各级政府无法回避的重要现实问题。

一、行政侵权责任形态：行政赔偿与行政补偿

（一）基础理论

在公私权关系上，常态法治追求两者相对平衡，突发公共卫生事件由于突发性及特殊性，其法治应对则集中于公私权的重新组合与特殊调整。在重新整合公私利益过程中，违法或过失行政行为侵权会导致行政赔偿，合法或无过错行政行为则有可能引发行政补偿。

从产生时间看，行政补偿晚于行政赔偿。行政机关在突发事件中对其职务侵权行为承担过失或违法的赔偿责任，这也是当前各国普遍认可的前提。英美法系整体较大陆法系国家宽松，其要求政府承担责任的前提须为过失、渎职或不履行法律义务，如英国的《王权诉讼法》和美国的《联邦侵权赔偿法》均以公务员的过失行为作为国家承担赔偿责任的要件，即行政行为未尽必要注意义务而造成损害，政府要承担赔偿责任。大陆法系国家则主张违法归责原则，只要公权力行使违反法律规定，国家即须承担赔偿责任。在法国，“公务过错”也是国家赔偿的主要归责原则，其中不执行公务是公务过错的形式之一[2]。若政府在突发公共卫生事件中疏于防范，受此损害的公民则有权要求赔偿。

行政补偿旨在对合法或无过错行政行为侵权所致特别牺牲的弥补。大陆法系国家以“公用征收”概念为中心、以“特别牺牲”理论为基础，发展和建构了行政补偿概念体系[3]。除传统征收补偿外，行政补偿还应包括因政府采取的社会经济措施造成个别或部分人特定损失的补偿、因国家合法采取的强制性行为造成他人侵害的补偿、对公务合作者的补偿以及对国家无过错危险事故造成损害的补偿[4]。突发公共卫生事件中，行政补偿以禽流感防治的捕杀补偿最为典型。2015 年修订的《中华人民共和国动物防疫法》第66 条规定：在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。

行政赔偿在突发公共卫生事件中主要表现有：未履行或延迟履行法定义务导致损害扩大的职务过失行为；滥用行政紧急权或实施非法行政措施的职务违法行为，如部分地区防疫工作的强制封门、挖沟断路、散布患者隐私等。除上述法律行为之外，行政机关违反注意义务而导致损害扩大的诸多事实行为也可能引发行政赔偿，如新冠肺炎发生后对死者的遗体处置，若因过错导致其他公民合法权益受损，应当给予行政赔偿。

突发公共卫生事件中的行政补偿主要有：不动产征用补偿，如征用宾馆做隔离使用，征用医院集中收治新冠肺炎患者；对财产权限制补偿，如下令关闭经营场所、调用相关人的车辆、物资等财产；因行政机关事实行为导致的补偿，如城市应急工程对附近居民生活的重大影响，征用宾馆用于隔离或医学观察结束后对入住率的预期影响；对个人无因管理行为的补偿，如志愿者帮助政府实施救助救援而使个人利益受损，应获得行政补偿。

（二）法治现状

《国家赔偿法》是突发公共卫生事件行政赔偿的主要依据，但赔偿条件、范围、标准设置显然不适合现实需要。专项立法诸如《突发事件应对法》第63 条、《突发公共卫生事件应急条例》第45～49 条、《传染病防治法》第65～67 条、《重大动物疫情应急条例》第43～45 条仅对行政行为违法本身加以规制，对其引致私权利受损，则无行政赔偿的相关规定，行政补偿集中体现为各专项立法。修改后的《土地管理法》第2 条第4 款增加规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；《传染病防治法》第45 条第2 款规定：临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿，能返还的，应当及时返还；《重大动物疫情应急条例》第34 条第2 款规定：单位和个人的物资、运输工具以及相关设施、设备被征集使用的，有关人民政府应当及时归还并给予合理补偿。《突发公共事件应对法》第12 条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。以上法律仅为原则规定，但因规则缺失，导致操作性条款不足。更有甚者，《突发公共卫生事件应急条例》第33 条仅规定了突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备，对私人财产的补偿只字未提，实属不该。

此外，医疗机构的征用补偿、人身损害补偿、无因管理行为损害补偿等，现有行政补偿规定也较为欠缺。

二、行政侵权责任确立前提：比例原则

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：要强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。诚然，新冠肺炎疫情应对结束之后，国家必然将灾害防治的经验策略运用于法律修改，然而无论制定公共卫生领域的母法，还是修订专项卫生法律，亦或是地方立法，都必须明确立法原则。突发公共卫生事件相关立法在公私权价值权衡中，需要依“比例原则”构建合理的公私权边界。

（一）基本内涵

比例原则作为行政法支柱，由德国学者为规范警察权力而创，明白提及“警察之权力惟在‘必要时’可以实行之”[5]。比例原则被引入行政法是基于保护个人利益的目的，以期通过限制公权力滥用而达致公私权平衡。

比例原则具体操作体现为符合适当性、必要性及法益相称性三方面要求。

适当性要求目的与手段契合，每项措施均能实现预期行政目的；必要性用以不同措施的取舍，要求选取可达致行政目的诸措施中最少侵害相对人权益的手段；法益相称性立足公私权利益衡量，要求损害不能超过行政目的所保护的公益，实现损益相称。相比较而言，前两者注重目的与手段，法益相称性则关注目的与损害是否失衡。

（二）适用要求

概言之，需要依据突发公共卫生事件的类型、等级、周期（预警期、爆发期、缓解期等）研判行政目的、公共利益的维护范围及程度、对公民权益的损害程度，以匹配相应的行政紧急权。

如疫情处置中的人身权克减，需要权衡措施所致损害是否超过防治需要，避免挖沟断路、封门等过度执法；限制公民财产权，如征用场地、关闭经营场所等，需要将财产损失与预期收益加以判断权衡，不得过激。

《突发事件应对法》第11 条明确了比例原则，要求“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。这一规定作为指导新冠肺炎等突发公共卫生事件应对仍旧过于简单，建议结合突发事件法律的分级、分类、分期在相关法律如《重大动物疫情应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》中加以细化，规范限制人身自由及财产权的措施，以有效指导疫情防控。地方政府也需要结合本地公共卫生事件应对经验，全面、彻底将比例原则体现于本级立法中。

三、突发公共卫生事件中行政侵权责任完善

（一）拓宽适用情形

对突发公共卫生事件中职务过失或职务违法行为所致损害是否进行行政赔偿，现有法律尚无规定。为约束行政机关的应急处置行为，建议将此在专项立法中加以明确，以充分保护相对人利益。

针对前文所述行政补偿的立法空白，建议增加医疗机构的征用补偿、相对人人身损害补偿、无因管理如志愿者协助行为所致损害补偿等规定，确保非常态下的公私利益平衡。

（二）细化责任承担

突发公共卫生事件中行政赔偿与行政补偿无疑由国家承担，而督促国家赔偿或补偿的履行，应当明确其义务承担者。

行政赔偿义务主体由《国家赔偿法》确定为“造成损害的做出违法行为的行政部门”。就行政补偿而言，财产临时征用补偿义务人应为县级以上人民政府；对人身损害补偿这一立法空白，建议将补偿义务人确定为各级卫生行政部门。对于卫生行政部门会同公安机关实施的强制措施，考虑到公安机关处于协助地位，补偿义务仍确定由卫生行政部门承担为宜。对无因管理行为所受损害，亦亟需立法时对补偿义务机关加以明确。

（三）完善损害赔付

《国家赔偿法》对人身损害赔偿计算标准采用“国家上年度职工日平均工资”，就此次席卷全国的疫情而言，对行政受害人实行一刀切显然与各地经济发展实际不相适应。理想中的赔偿应该综合考虑国家、地区经济状况，并结合双方过错、损害后果等实际确定浮动系数。因此，采用“受害人所在省（自治区、直辖市）上年度职工日平均工资”标准更为适宜，具体计算方法为省（自治区、直辖市）上年度GDP/人口数/365 天。建议在此基准数额基础上设置1～5倍浮动系数，以适应行政机关的不同过错程度、具体损害状况等。

损害赔付建议采取“直接损失+间接损失”标准。《国家赔偿法》仅赔付直接损失，此标准显然不足以弥补租金、利息、经营场所预期收益及因强制措施导致的财产贬值。建议对接民法间接损失的相关规定，将因行政机关紧急处置所致财产的直接损失和预期可得利益等间接损失，均确定由违法主体承担。

（四）设置行政补偿特殊程序

现有立法极少涉及行政补偿的程序规定，对突发公共卫生事件行政补偿程序更尚付阙如。与常态行政补偿相比，非常态的行政补偿程序更加追求其效率价值，以满足国家紧急处置的需要。

借鉴国外经验，突发公共卫生事件行政补偿应凸显其事后性及简易性。目前行政征收程序均为事前补偿，而突发事件性质决定了事前补偿并不容易达成。建议将此类行政补偿程序后置。简言之，政府自事件发生后，即可启用特殊程序，先予征收、征用，尔后再为具体补偿。程序设计应注意细化时限规定，简化冗余，同时注重对公民权益的程序保障。行政决定作出后，需要先给予相对人临时补偿金，补偿金数额以公有财产管理机构估价为准，之后再行设置合理期间，完成行政补偿的协商等程序流程。

补偿方案的确定离不开双方协商，补偿方式、数额等协商结果都需要建立在相对人意见充分表达之上。具体协商方式可采用协商会议等形式，最终达成的行政补偿协议公告后生效。补偿实施过程中，相对人可就双方分歧申请听证，并可于行政补偿任一阶段提起诉讼，请求司法救济。

上程序设计，既可限制非常态下行政权的过分扩张，又能促进相对人积极维权，从而推动行政程序由政府管制向协商模式转变。

新冠肺炎的危机终将过去，政府治理终会恢复常态。期待政府将此次疫情的压力化为完善突发公共卫生事件应对法治的动力，并持之以恒地改进常态法治，实现治理能力和治理体系的法治现代化。