深化地方政府机构改革的思考与建议

□ 毕瑞峰

深化政府机构改革作为全面深化改革的重要部分，直接关系到国家治理体系和治理能力的持续提升。改革开放以来，每隔五年左右，就要进行一轮政府机构改革。政府机构改革具有长期性和渐进性的特点，不可能毕其功于一役。根据党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在全面深化改革阶段，坚持和完善中国特色社会主义行政体制的过程中，要优化政府职责体系，优化政府组织结构，政府机构改革势必要持续深入开展下去。

按照党的十九届三中全会的部署，本轮党和国家机构改革经过一年多的时间，基本完成。2019年7月5日，深化党和国家机构改革总结大会在北京召开。随后，广东、四川、浙江等多个省份的机构改革总结大会也先后召开。政府机构改革是这次党和国家机构改革的重要任务，其优化重组的力度空前，自然资源局、生态环境局、市场监督局等多个新的政府机构应运而生。然而，调整和组建新的政府机构只是机构改革的开端，政府机构改革还需要在实际运作过程中不断调整完善。正如习近平总书记在深化党和国家机构改革总结大会上所强调的，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。当前，虽然地方政府机构已经调整到位，但是由于这次政府机构改革中的机构、职能和人员调整都比较大，要想完全运作到位，还有一个过程，需要在实际工作中不断深化。

一、进一步梳理和优化机构职能

任何一次政府机构改革，表面上是政府机构的调整，实质上却是政府部门职能的优化与重组，“当前机构改革虽然不是以精简控制机构、人员规模为目标的，但改革的背后依然面临着职能转变和优化配置问题。”[1]由于政府职能是随着经济社会的发展，不断调整变化的，有些政府职能在此时非常重要，而到彼时却不需要履行。比如，随着近年来“放管服”改革的深入，原来是很多政府部门的重要职能之一的行政审批职能，逐渐精简出去。政府职能的这些变化，必然会带来政府机构的重组与优化。从另一方面来看，一种政府机构组成模式，在一段时间内可行，但是随着政府职能的变化，又可能出现问题，需要进行改革，因此，没有一种长期适用的政府机构组成模式。同时，由于政府职能之间存在各种联系，不可能绝对分开，在机构改革过程中，没有“最优”方案，只有“更优”方案，在机构改革过程中，必然涉及到部门之间职能的合理划分问题。

本轮机构改革强调“优化协同高效”的改革原则，一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，将原来分散在多个部门的职能进行了整合。比如，新成立的市场监督局，将原来分散在工商、质监、食药监等部门的市场监管职能进行了“打包”处理，自然资源局将原来分散在国土、城乡规划、林业以及海洋渔业部分职能进行了整合，由原来的多个政府部门组建成现在的自然资源局。由于本次政府机构改革政府部门之间的职能重组与调整力度较大，虽然原则上一类事情由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，但是在实际工作中，很多政府职能之间往往存在着千丝万缕的联系，很难绝对地将它们区分开来。“职能配置是‘三定’规定的核心，甚至说是灵魂。个别‘三定’作用发挥不佳，很大的原因就是没有把部门的职能配置好，往往是一级抄一级，千篇一律。”[2]

综上所述，在本轮机构改革过程中，如何科学划分这些政府职能，合理界定政府部门之间事权边界，将是一个不断深入的过程。以地市的校外培训机构打假执法职能为例，根据目前教育局与市场监督局的职能划分，没有资质的校外培训机构的打假执法由市场监督局负责，而有资质的校外培训机构的监督管理仍由教育局负责。要做好对所有校外培训机构的监督管理，就需要市场监督部门与教育部门进一步厘清彼此的职能边界。再比如，原来林业部门的森林防火职能，在本次机构改革过程中，随着“山水林田湖草”一起归到自然资源局，原来林业部门的护林员队伍也归由自然资源局管理，防火设施建设也由自然资源局负责，但是“救火”的职能却划转到应急管理局，客观上造成防火、救火职能的分离，但是实际工作中，防火和救火职能很难分开——什么程度的“火”由自然资源局负责，什么程度的“火”又由应急管理局负责，很难准确划分。还有，原来在国土部门的地质灾害防治职能，在本轮机构改革过程中，其地质灾害的救援职能调整到应急管理局，而地质灾害的防治功能仍然留在自然资源局。新的政府部门组建完成，只是本轮政府机构改革的开端，后续还需要对这些部门的职能进行优化调整。要在本轮政府机构运作一段时间之后，对这些机构的运作情况进行评估，及时调整部门之间的职能交叉。

二、及时提高部门内部运作效能

从政府部门内部来看，完成新的政府部门组建工作，只是完成机构改革的部分内容，要想充分发挥本轮政府机构改革的整体功效，还需要在现有部门重组“物理变化”的基础上，不断提高政府部门内部的运作效能，实现“优化协同高效”的改革目标。然而，从调研情况来看，虽然一些地方政府新组建政府机构已经完成，但是这些新组建的政府机构内部运作机制还没有完全顺畅，本轮机构改革的“化学变化”还没有完全发挥出来。“政府机构改革不仅涉及政府职能的重新配置和组织结构的再设计，更重要的是政府运行机制的优化。”[3]因此，在优化部门的职能的同时，也需要对政府部门内部特别是新组建的政府部门内部的运作情况进行梳理，及时提高内部运作效能。

首先，要合理设置内部机构。由于本轮机构改革的时间过于紧急，只能先组建部门，实现“物理集中”，再去考虑内部科室的设置，因此，这些新组建的政府部门在内部科室的设置上还存在很多需要完善的地方。不少新组建部门在内部机构设置上，只是做简单的“加减法”，将原来分散在不同政府部门的机构和人员简单地归并到一起，有的甚至是成建制地并入新组建的部门，并没有从整体上作更多的考虑。同时，由于本轮机构改革的整合力度较大，没有可供借鉴的有效经验，新组建部门内部机构如何设置，只能在“摸索”中前行，致使一些部门在内部机构设置上“五花八门”。以市场监督局为例，“各地机构设置不同，基层执法机构复杂多样，机构数量、机构名称、执法证件和制服都不统一。”[4]在执法科室的设置上，目前有些城市的市场监督局设置五个执法科，即执法一、二、三、四和五科，每个执法科室的职能都一样，都是“具体承担市场监管、知识产权、物价、商务、粮食流通、教育、体育等领域相关违法案件的查办工作。协助和参与上级部门组织的跨部门、跨地区案件的查处”等。这种简单的以数字标识的名称，非常不利于行政相对人准确把握该内部机构的职能。这种内部科室设置模式，必然导致一些新组建部门内部科室“林立”。调查中发现，某城市的市场监督局下设36 个科室。部门内部机构如此众多，必然导致部门内部的沟通协调成本较高。因此，在前一阶段机构改革的基础上，下一步要着重优化完善新组建部门内部科室设置。鉴于目前多数部门的“三定”已经公布的实际情况，应进行适当优化调整。

其次，要统筹使用部门内的人员编制。由于本次机构改革总体上没有增加人员和编制，只是部门间人员编制的调整，很多部门普遍反映人员编制较紧。因此，需要在内部职能整合的基础上，统筹使用人员编制，才能充分发挥本轮机构改革“运行更加高效”的改革成效。换句话说，本轮机构改革如果只是简单地“物理”整合在一起，不进行部门内部的职能重构，新组建部门的人员编制肯定“趋紧”，因为这些新组建的部门需要履行的职能更多，而人员编制没有得到同步增长。比如，市场监督局涉及到的法律法规就有730 多部，仅依靠机构改革前工商部门政策法律科的力量肯定不够。在这种情况下，必须依靠部门内部的职能重构、人员重构和编制重构，才能发挥本轮机构改革的整合作用。

三、充分发挥信息技术的支撑作用

现代社会是信息社会，必须高度重视信息技术在政府管理中的支撑作用。政府部门信息管理平台，既可以对已经优化的政府业务流程予以固化，也可以促进政府业务流和内部管理效率的提升。政府机构改革之后，如果不尽快对既有的部门信息管理平台进行更新，原来的政府部门信息管理平台就会制约新组建部门的业务开展。党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》中指出，要打破“信息孤岛”，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用。因此，机构改革之后，必须迅速搭建新的部门信息管理平台。总的来说，本轮机构改革之后，需要完成两个方面的信息管理平台建设。

首先，要建设部门业务管理平台。本轮机构改革之后，对原有政府部门的职能进行了调整，改变了这些部门的业务流程，这就需要对新的业务流程进行梳理，并在此基础上，搭建新的部门业务管理平台。比如，按照本轮机构改革“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”组建的自然资源局，将原来国土、规划、林业部门所有职能以及海洋渔业部门、发改部门、水务部门的部分职能整合起来，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。这些部门原来都有各自的业务管理平台，组建成新的自然资源局之后，要发挥本轮机构改革“优化协同高效”的改革目标，就需要对这些业务进行重新梳理，重新确定业务流程，重新搭建部门业务信息管理平台。目前某市自然资源局已经提出“6 个一”的信息管理平台建设目标，即一套数、一张图、一本证、一本帐、一起管和一体修；退役军人事务管理局通过建立信息管理平台，动态掌握全市数万名退役军人的基本情况，还通过该信息管理平台实现“光荣牌”的动态管理；应急管理局也提出要共享水务、气象、海事等多个部门的应急管理数据，加快建设智能化指挥信息系统，等等。

其次，要建设部门内部管理平台。本轮机构改革之后，由于政府部门职能调整，以及机构和人员重组，导致不少部门原来的内部管理平台不能发挥作用，需要更新或重建。特别是一些新组建的政府部门，由于内部科室较多，如果没有内部管理平台，必然导致部门内部行政管理工作的低效。在这次新组建的政府部门中，不少是超级大部门，如某市的市场监督局内设36 个科室，自然资源局内设26 个科室，如没有内部管理平台，依靠传统的人工进行公文的流转，几十个科室流转下来会浪费大量的时间，内部行政效率必然低下。因此，本轮机构改革之后，必须尽快建立起部门内部的信息管理平台。

四、协调推进各类配套改革

新的政府部门挂牌运行，并不意味着机构改革的完成，机构改革要想发挥整体功效，还必须做好相关配套改革工作。机构改革说到底无非是政府机构的设置问题、人员调整安排问题以及职能的优化问题。虽然按照党和国家机构改革有关要求，地方机构改革已经完成，所有新组建的政府机构已经“挂牌”运作，但是从实际运作情况来看，仍然存在一些配套改革需要协调推进。

首先，要充分发挥党建引领作用。本轮机构改革最大的特点就是将党和国家的机构改革协同推进。相比较以往的机构改革，本次机构改革更为全面，不仅涉及到政府机构改革，还涉及到党和群团组织、人大、政协等机构的改革，特别是将党的机构改革和全面加强党的领导作为此轮机构改革的首要任务和主线，贯穿于各类机构改革的过程之中。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确指出，“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。因此，本轮机构改革过程中，不少部门都将党建与机构改革密切结合起来，收到较好的效果。调研中发现，某地的市场监督局，由原来的工商、质监和食药监等部门重组而成，人员众多，身份不同，在内部“三定”方案以及科室负责人选没有确定下来之前，率先把党支部建立起来，通过发挥党支部的作用，以党建带动业务，保持机构改革过程中的“思想不乱”。从这些经验来看，在机构改革过程中，应该充分发挥党建的引领和凝聚作用。当前，本轮地方政府机构改革虽然在部门组建上已经完成，但是在部门内部运作，人员分流与安排，部门领导超职数配备的解决，中层及下属单位负责人的任用等方面还在进行之中，加强这些部门的党建工作，必将有利于尽快统一思想，实现人员融合、业务融合，形成工作合力。

其次，要统筹做好人员安排。虽然本轮机构改革并没有涉及到人员的精简问题，但是由于这次机构改革的整合力度较大以及提出推进事业单位改革等安排仍然有一定的压力。在行政单位方面，主要是新组建的政府部门超职数配备领导问题。从调研情况来看，有些城市新组建部门超职数配备领导比较严重，比如，某城市的市场监督局、自然资源局均有14 个班子成员。这些部门正常的领导配置也是“一正四副一总工”，目前超配比较严重。虽然机构改革期间允许一定时间内领导超配，但是从工作的规范性上来讲，应该统筹解决这些单位的领导超配问题，使这些新组建的政府部门尽快消除机构改革的影响，早日步入正常工作轨道。在事业单位改革方面，由于本轮机构改革明确提出“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单位”，原来由事业单位承担的行政职能要回归行政部门承担，按照这一改革要求，许多城市对承接行政职能的事业单位进行了调整。虽然这些单位承担的行政职能回归体制内不是问题，但是这些单位的人员回归体制内存在一定的困难。因为这些单位人员原来的身份是参公事业人员身份，按照现在的要求，行政部门必须是公务员身份，这些人员要回归体制内，就必须有足够的公务员空编吸纳他们，但是现在没有那么多公务员空编。这就导致原来事业单位承担的职能回归了，人员没有回归，给承接这些职能的政府部门带来工作压力。同时，由于有部分参公人员没有回归到体制内，伴随着事业单位改革的推进，这部分参公人员未来可能会丧失参公身份，也给后续的改革带来隐患。因此，应该在全面掌握情况的基础上，统筹地方编制，尽快解决此类人员的安排问题，确保机构改革期间“人员不乱”，确保“组织、编制、人事部门一盘棋，统一政策口径与方法步骤，指导部门全面摸清涉改处室与人员情况，及时掌握动态，深入细致开展思想政治工作，确保转隶工作平稳有序。”[2]

最后，要处理好上下级对口关系。上下级政府部门之间的对口关系，有利于上级部门指导下级部门工作，并保持政令上传下达，保持工作的延续性。虽然本次机构改革明确指出，“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构”，但是在实际工作过程中，由于本轮政府机构改革的调整力度较大，不少政府部门原来的上下级对口关系有所调整和改变，特别是在一些具体的政府职能配置上，由于每个地方的实际情况不一样，就会出现同样的职能在一个地方属于某个政府部门，而在另一个地方又属于另一个政府部门的情况。这就需要在机构改革完成之后，上下级政府部门之间应该对需要履行的职能进行梳理，明确上下级对口关系，便利后续工作的开展。