新时代乡村振兴战略背景下乡村治理研究

金 锋，崔小伟

（天水师范学院 乡村振兴研究院，甘肃 天水 74100）

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，部署实施乡村振兴战略。[1]实施乡村振兴战略，促进乡村高质量全面发展是当前和今后一段时期内国家的重要任务。在乡村振兴战略实施中，乡村治理问题是一个突出短板，研究乡村治理对于助推乡村振兴具有极其重要的理论价值和实践价值。本文以治理现代化为分析视角，在揭示乡村治理的理论基础上，透视我国传统乡村治理的困境，探索新时代乡村治理现代化的有效路径。

一、新时代乡村治理的理论遵循

先进的实践必然要求先进理论的指导。当代中国社会的发展是在坚持马克思主义的前提下，吸收西方社会治理理论，结合中国的特有国情不断推进中国特色社会主义现代化的伟大征程。因此，优化新时代乡村振兴战略中乡村治理，要以习近平总书记关于乡村社会治理的重要论述为根本遵循，以马克思主义中国化理论成果中的基层治理思想为重要遵循，借鉴西方治理理论，解决新时代乡村振兴战略中乡村治理遇到的新问题、新挑战。

（一）根本遵循：习近平总书记关于乡村社会治理的重要论述

习近平总书记关于乡村社会治理的重要论述始终坚持以村民为中心，强调推进城乡共同发展，尤其重视建立健全农村社会治理体系，不断提升农村社会治理能力，创新农村社会治理路径，“打造共建共治共享的社会治理格局”。[1]

习近平总书记关于乡村社会治理的重要论述是一个多元化的科学体系，同时又是一个在乡村振兴战略实践中不断发展完善的开放体系。第一，强调坚持以党建为统领的多元共治。习近平总书记关于乡村振兴重要论述强调要坚持党对农村社会的全面领导，要走党建统领下的多元共治之路，“要建立和完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充的农村组织体系，使各类组织各有其位、各司其职。”[2]685新时代农村社会治理是党委领导下的包含乡镇政府、村委会、社会组织以及农民在内的相互合作、共同治理的过程。多元主体之间是相互依存、取长补短、相互约束、权责明确，是不断完善乡村社会治理的薄弱环节又有助于改变乡村社会治理主体权力关系的合作共治。第二，实现行政管理与群众自治的良性互动。厘清乡镇政府与基层群众自治组织之间的权责界限，建立明晰的工作清单，是乡村有效治理的基础。乡镇政府作为国家大政方针政策落实到农村的具体执行者，是农村有效治理的有力推动者。农村社会治理中乡镇政府主导作用主要体现在整合和利用农村资源、协调农村不同治理主体之间的权责关系、支持村民自治，指导村委会工作、为农村社会治理创造和谐环境、为多元社会治理主体合作提供服务。基层群众性自治组织是群众自我管理、自我服务、自我教育的社会组织，“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[3]第三，提升乡村社会治理能力。村民是乡村社会治理最重要的主体，村民积极参与到乡村社会治理过程中，行使自身的权利才能最有力地表达自身的利益诉求，维护自身利益。同时，村民参与社会治理是我国基层民主政治发展的鲜明特色，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。习近平总书记曾经强调：“要扩大农村基层民主、保证农民直接行使民主权利，重点健全农村基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。”[4]第四，坚持“三位一体”的乡村社会治理体系。习近平总书记指出：“乡村振兴离不开和谐稳定的社会环境。要加强和创新乡村治理，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。”[5]“三位一体”的乡村治理体系不仅能够推动国家治理体系和治理能力的现代化，同时也能为贯彻落实乡村振兴战略助力。“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。”[6]习近平总书记关于乡村社会治理的重要论述为乡村社会治理提供了理论遵循。

（二）重要遵循：马克思主义中国化理论成果中的基层治理思想

进行基层政治建设和治理是中国共产党始终秉持的推进政治民主化的一大重要举措。新中国成立后，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体高度重视农村基层民主建设，提出“要造成一个既有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”，[7]543组织广大农民群众建设人民公社，支持、引导广大农民群众加入基层群众性自治组织，对村民自治进行了卓有成效的探索和实践。改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体高度重视基层群众自治问题，大力推进基层民主建设，明确提出要“在党和政府支持帮扶下，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，农民进行自我教育、自我管理、自我服务”，[8]271这为乡村治理指明了发展方向。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在科学总结我国基层政治建设实践经验的基础上，结合当时的国情，以推进社会主义政治民主化为契机，提出了一系列关于农村基层民主建设的科学论断，形成了系统完备的理论体系，是我国新时期推进基层政治治理的重要依据。胡锦涛同志一如既往地重视基层民主治理，将其作为社会主义民主化的基础性工程重点推进，提出“要完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”[9]胡锦涛同志关于扩充基层民主界域的思想，进一步完善和充实了我们党的基层民主治理思想。总之，几代领导人关于基层民主的理论与实践探索，是当前推进乡村治理现代化的重要遵循。

（三）重要借鉴：西方治理理论

“治理”一词是由詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森提出的。但治理在1989年被世界银行提出“治理危机”（crisisingovernance）之后，才在政治建设中被经常使用。治理是一个与“统治”和“管理”密切联系的概念。但是治理又超越了它们，经历了从“新公共管理”“新公共服务”到“善治”的发展历程。新公共管理理论以公共选择理论和新制度经济学为蓝本，以理性“经济人”假定为逻辑始点，认为政府和企业的管理没有什么实质性不同，“主张借鉴私营部门管理经验、管理知识、管理技能和管理工具来管理公共部门，从而使政府像企业一样高效运作，政府官员像企业家一样控制成本并树立顾客至上理念，建设企业型政府”。[10]76新公共管理理论受到了新公共服务理论的猛烈攻击和尖锐批评，认为市场绝对不可能纠正政府失效，只有坚持公共管理的公共取向、民主取向或社群取向才是唯一可行的路径，认为“服务而不是掌舵、公共利益是目的而不是副产品、战略的思考民主的行动、服务于公民而不是顾客”。[11]5在深刻分析和全面剖析传统公共行政理论的基础上，通过整合新公共管理理论和新公共服务理论，善治理论应时而生。善治理论提出了“良好治理”的口号，重在探寻国家治理社会的有效模式，为公众谋取最大利益，其根本特征就是实现政府与公民通过良好协作共同管理公共事务，是政治国家与公民社会的一种全新体现。总之，治理理论强调，治理主体不仅包括国家和政府，而且还包括权力得到公众认可的公共机构和私人机构。治理客体是进行社会实践活动的广大公民。治理模式形似网络运行，治理主体彼此间强调共享共治。治理道路是一个主客双向化过程，既有规范的规章制度的存在，也有道德习俗的软约束。治理目标是实现善治。

西方治理理论抛弃了统治和管理的治世路径，提倡治理主体的多元化，治理客体的宽泛性，治理模式的扁平化，治理路径的主客双向互动化，治理目标公共利益最大化，为我国乡村治理提供了一种方法论借鉴。但是，我们也要看到治理理论毕竟产生于西方发达国家的政治实践，其是否反映了人类社会治理的普遍逻辑仍存在很大的争议。中国现代化的路径初衷、制度设计和价值理念与西方国家不同，在乡村社会治理方面有其自身特色。因此，我们在借鉴西方治理理论的时候，要做到外来借鉴与中国现实相结合，具体问题具体分析，走本土化发展路径，使其更好地为我所用，服务于我国乡村振兴战略。如果盲目照抄照搬，势必会陷入泛西方化的理论陷阱，对我国乡村振兴起到制约甚至负面影响。

二、新时代乡村振兴视阈下乡村治理的现实困境

“小康不小康，关键在老乡。”[4]乡村是国家社会稳定和发展的基石，乡村治理和国家治理之间有着非常密切的联系，乡村治理现代化是国家治理现代化的潜在内容和基本构成部件。伴随城乡融合步伐的加速，“三农”架构也发生了裂变和转型，乡村治理现代化的实现急需一个能够与之相匹配的新的治理体制的诞生。乡村治理优化的初衷是在党和政府的领导支持下，充分调动农民的积极性与主动性，推动农村快速发展。尽管传统乡村治理体制在实行几十年的过程中推动了乡村社会全面发展，使农民生活质量极大改善，民主化水平极大提升，但随着国家乡村振兴战略的提出，城乡一体化的推进和国家治理现代化的发展，现有体制呈现出了自身的短板和不足，面临发展瓶颈。

（一）乡村治理关系不平衡

从国家设立乡镇政府的目的来看，是为了加强与农村社会联系，使国家的路线方针政策通过乡镇政府能够比较顺畅地贯彻落实到农村社会。从村民自治来看，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，[12]5“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。[12]6村民自治最初实行的时候，乡镇政府还能够完全做到依法执政，乡村关系运转较为顺畅，配合度较高，乡镇政府能够很好地利用其拥有的资源对村委会予以指导、支持和帮助，村委会也能够配合乡镇政府做好乡村各项工作。但是在压力型行政体制下，由于受人民公社管理体制的惯性影响，乡镇政府常常将具有自治属性的村民委员会当作其下级部门，认为与村委会两者间是隶属和领导关系，村民委员会是自己的派出机构，将村委会作为行政部门对待，应该接受乡镇政府发布的行政指示与指令。而且在村民的潜意识里，乡镇政府就应该管理村委会，村庄“两委”要接受乡镇政府的领导，工作要听乡镇政府的安排，甚至由乡镇政府决定，村民自治渐渐由自我管理变为乡镇政府直接管理，这样便形成了乡镇政府对乡村社会的主导权威。

（二）乡村治理体制机制不完善

改革开放40余年，在“跨越式”发展和“压缩式”增长中，中国乡村治理体制机制不断创新与完善，对乡村经济社会的发展作出了巨大的贡献。以村民“拥有经营自主权”为主要内容的家庭联产承包责任制打破了桎梏中国农村发展的旧的管理体制，盘活了农村活力，解放了生产力。以村民自我管理、教育和服务为主要内容的村民自治制度，激发了村民参与管理的积极性。但是以乡镇政府一元化行政权威为主导的现行乡村治理模式，已经无法满足乡村振兴战略创新发展的需要，已经跟不上乡村治理体系现代化的步伐，已经无法满足农民日益增长的美好生活的需求，也不能满足乡村多元化利益主体的宽频需求。“中国未来的现代化道路上，九亿农民的农村会出现很多过去不曾预料的新情况和新问题，会有很多新的中心工作和中心任务，这就必然需要有一个具有强大基础能力、并能够快速转化为具体行动能力的农村基层组织体系的存在。”[13]随着脱贫攻坚战的收官，随着全面小康社会的到来，随着农村现代化的快速推进，乡村利益分化会越来越普遍，村民的诉求会越来越多元化，需要一个能够容纳多方利益和促进社会和谐高质量发展的体制机制的存在，而乡村现有的治理体制机制在充当一种有效的协商机制与平台功能方面仍存在些许不足。一是乡村现有的治理体制机制在最大限度或者是最广泛发挥农民的主体作用，调动广大农民参与生产生活以及村庄事务的主动性与积极性方面能力不足，从管理、决策、监督等方面确保村民实行自治的民主权有限。二是有效乡村治理的实现，党支部、村委会是两个不可忽视的因素，也是两个非常重要的治理主体，而乡村现有的治理体制机制在促进村“两委”高效充分运转方面显然能力不足，而且村委会的“行政化”倾向依然存在。三是城乡共同发展体制机制缺乏，导致乡村基础设施、公共服务的数量与质量、社会保障与城镇相比较仍然有较大的差距。

（三）乡村治理主体治理乡村社会的能力不高

改革开放以后，伴随村民自治制度的大范围实行，乡镇政府与村庄之间的关系也由过去的管理变为指导、支持、引导和帮助，广大农民获得了生产经营的自主权，开启了乡村合作的新模式，激发了广大农民生产的积极性和主动性，盘活了乡村活力。但是在实际运行中，在乡镇政府一元化行政权威主导以及“政社合一”固有思想影响下，我国乡村各治理主体存在着能力不足的现象。主要表现在：一是乡镇政府公共服务能力不足，越位、缺位行为仍然存在。乡镇政府是乡村公共服务资源配置的主体，并实行单向度运行，而且大多数地方财力、人力缺乏，加之受压力型考核工作体制的影响，越位、缺位时有发生，导致公共服务资源配置无法跟上村民需求的步伐。二是村委会治理能力不高，大多数村委会成员将主要精力放在村务上，对于如何治理农村，如何更好地推动农村发展缺乏研究。

三、新时代乡村振兴视阈下推进乡村治理现代化的进取路径

从前面的分析可以看出，现行的以乡镇政府一元化行政权威为主导的乡村治理方式中，各治理主体的作用不能被充分调动，功能不能获得充分彰显，治理的合法性和有效性受阻。虽然乡村治理彰显出了些许不足，但这并不意味着我们可以否定其存在的必要性和合理性，对其进行“颠覆性”的改造是不理智的。从目前我国乡村治理的现状出发，实现乡村治理的现代转型，找寻新时代乡村振兴视阈下乡村治理现代化的有效逻辑进路是与现实需求相契合的，也是实现农民富裕幸福的有效之举。为此，我们要优化乡村治理，实现乡镇政府治理现代转向和村庄“一核多元”治理，提高各治理主体的主动性，促进乡村有效发展，推动乡村治理现代化。

（一）优化乡镇政府治理体系，推动其现代转向

乡镇政府是整个国家治理体系的“基石”，是国情民意有效连接的传送带。同时，也是延缓乡村社会矛盾和牴牾的“减压仓”。乡村振兴的实现和乡村治理的有效推进，必须依靠乡镇政府，在国家与乡村社会的联系中乡镇政府是不可逾越的。为此应该优化乡镇政府治理体系，推动乡镇政府治理现代转向，扫清制约乡村社会全面发展的障碍。

第一，创新服务理念。马克思主义认为，有什么样的世界观就会有什么样的方法论。所以优化乡镇政府治理体系，促进乡镇政府治理现代转向，必须创新服务理念，树立责任、法治、监督、有限和有效的服务理念，“让服务理念成为乡镇政府的思想和精神，使服务的精髓与意蕴变成乡镇政府实实在在的行动”。[14]154责任理念推动乡镇政府树立责任意识，向责任政府转向。法治理念推动乡镇政府养成法治意识，做到依法从政，向法治政府转向。有限理念推动乡镇政府树立规矩意识，严格履职，向有限政府转向。监督理念推动乡镇政府树立以人民为中心意识，时时刻刻准备接受人民的监督，将接受监督变为乡镇政府的行动自觉。有效理念推动乡镇政府树立高效意识，通过创新，让责任、法治、有限、有效与监督的服务理念成为乡镇政府机构、领导以及工作人员的基本工作遵循，夯实乡镇服务型政府建设的价值体系，让服务成为乡镇服务型政府基本的价值遵循。

第二，构建科学合理的现代乡镇治理体系。乡镇政府治理能力的提升需要建立科学合理的治理体系，治理体系与治理能力是构成特定国家治理的“骨骼”与“血肉”。二者“是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。[15]所以优化乡镇政府治理体系促进乡镇政府治理现代转向，必须促进乡镇政府行动体系现代化，构建服务型乡镇政府治理体系。行动体系现代化要求乡镇政府与村民的双向良好互动，核心是通过机构改革推动政府职能优化，建设服务型乡镇政府。为此急需树立以农民为中心的理念，构建以制度化有效输送农民意愿和诉求为主要内容的公共服务诉求表达、回馈以及多元供给机制，改进以提升农民考核评价话语权为主要内容的乡镇政府服务绩效评价奖惩机制，完善以重视同级人大、农民以及乡村社会组织为主要内容的监督与管理体制，完善以提升乡村社会公共服务质量为主要内容的乡镇财政供给体制，筑牢乡镇政府现代转向的制度体系。

（二）优化村民自治，提升多元治理主体治理能力

全面建设社会主义现代化强国，最宽广最厚重的根基、最强大的底蕴和最强劲的动力在农村，社会治理的重心在农村。为此必须优化村民自治，提升乡村“一核多元”治理能力，调动各治理主体的积极性，促进农村有效发展，实现乡村全面振兴。

第一，增强基层党组织的凝聚力。“党是国家各项事业的领导核心，农村党组织是沟通党和农民之间的直接桥梁，农村基层党组织在乡村治理中发挥战斗堡垒作用”。[14]163推动乡村治理现代化需要乡村基层党组织“把方向、管大局、作决策、保落实”，[16]发挥领导和政治核心作用，完成新时代乡村全面振兴任务必须发挥基层党组织的战斗堡垒作用，实现凝聚力的“再造”。所以，优化村民自治，提升多元治理主体治理能力，必须进一步完善和健全以强化思想引领和规范组织生活为主要内容的党员教育管理机制，提升基层党组织的引导、整合和动员的能力；强化以坚持党对乡村的全面领导、完善基层党组织的机构设置和活动方式、在基层贯彻和落实以党的主张和决定为主要内容的日常工作执行机制，提升基层党组织的领导力；强化以党员先进性建设、落实党在农村的惠民利民政策、制定契合乡村域情的产业治理规划为主要内容的党建工作责任制，提高基层党组织的发展力与凝聚力，实现乡村社会的有效治理。

第二，提高村民委员会治理能力。中华人民共和国宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”[17]61它的职责是维护村民正当权益，促进农村经济社会发展，供给农村的基本公共服务，实现农村又好又快发展。所以，优化村民自治提升多元治理主体治理能力，必须通过以明确村民委员会自治权、明确全体村民自治主体地位、明确多层次性村民自治实现形式为主要内容的权力与职责的界定提升村民委员会的自治能力，以限制协助事项、明确协助程序为主要内容的依法依规合理界定村民委员会的权责，实现乡镇政府和村民委员会的良性互动，提高村民委员会治理与协助能力，使其真正实现自我管理、教育和服务。

第三，提高乡村社会组织的服务能力。乡村社会组织是弥补国家供给不足和缺陷的有效途径，它可以有效参与市场竞争，更好地维护农民经济利益。在农民首创、国家认可、扶持与推广下，乡村社会组织逐渐发展起来并为广大农民自我管理、自我教育和自我服务奠定坚实的组织基础。所以，优化村民自治提升多元治理主体治理能力，一方面必须明确乡村民间组织的职责定位，提升乡村民间组织的参与能力。政府要大力扶持和积极指导，鼓励和组织农民组成乡村社会组织，有效参与市场竞争，更好地保护农民经济权益。构建交流合作长效制度，强化民间社会组织与基层政权、村庄党组织、村民委员会的沟通与联络。另一方面必须明确民间组织的职责定位，提升乡村民间组织的服务能力。乡村民间社会组织是维护众多村民利益的共同体，为农民整体性、长远性的权益表达提供了组织化的路径和渠道。因此，在乡村振兴与发展过程中应大力提高乡村民间社会组织的服务能力，更好地维护农民以及农业经营主体在市场经济中的利益。

第四，提高村民的治理能力。习近平总书记指出：“农村要发展，根本要依靠亿万农民。”[18]通过提升乡村治理的有效性，为农民发家致富提供尽可能的便利，调动农民的积极性和主动性，盘活乡村发展活力与潜能是乡村振兴实现的前提与根基。所以，优化村民自治，提升多元治理主体治理能力，必须以维护乡村农民权益为导向，通过提升农民文化素质、强化农民权利素养、提升农民政治素养、提升农民组织化程度等途径提升农民参与乡村振兴的能力。