《公共图书馆法》的立法技术

米传振

0 引言

2017年11 月，延宕10多年的《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)终于出台。纵观《公共图书馆法》漫长的立法进程，自2001年起提出图书馆立法至2017年11月通过《公共图书馆法》，期间至少还产生了2001年由文化部形成的《图书馆法(草案)》第一稿和第二稿、2002 年由文化部审查通过的《图书馆法(草案)》第三稿、2009年11月由文化部起草的《公共图书馆法》初稿、2011年3月《公共图书馆法(草案)》第二稿、2011年12月由文化部上报国务院的《公共图书馆法》(草案送审稿)、2012 年国务院法制办公室第一次向社会公众公布的《公共图书馆法(征求意见稿)》、2015年12月由国务院法制办公室公布的《公共图书馆法(征求意见稿)》、2017年4月由国务院提请全国人大常委会审议的《公共图书馆法(草案)》、2017 年10月31号提请全国人大常委会审议的《公共图书馆法(草案二次审议稿)》等法律草案稿[1-3]。法的草案是指提交给有权立法的主体审议和表决的规范性法律文件的原型[4]442，前述文件均可称为《公共图书馆法》的草案。

对《公共图书馆法》草案的内容变化进行对比分析，有助于我们更好地理解和把握《公共图书馆法》。目前学界对于《公共图书馆法》某一条文进行解读或某一具体制度进行分析的文章已经比较多见。本文从立法技术理论切入，将《公共图书馆法(草案)》(以下简称“草案”)[5]与《公共图书馆法》进行对比分析。

1 研究《公共图书馆法》立法技术的意义

研究《公共图书馆法》的立法技术具有多方面的意义。任何立法活动均是运用一定技术的活动，科学的立法活动必须发挥好立法技术的作用。立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称[4]375，是从事立法活动的专业人员基于长期的立法实践而不断积累的经验、方法和技巧，是立法者在开展立法活动时必须遵循的一种技术性规范[6]329-330。有学者曾从立法技术角度对我国现行图书馆地方法规进行分析[7]，但截至目前，尚没有文章对《公共图书馆法》的立法技术进行研究。法制化是图书馆在建设小康社会实践中发挥作用的制度保障[8]，而《公共图书馆法》被认为是依法运行、科学管理公共图书馆的基本依据[9]，研究《公共图书馆法》立法技术的最终目的是借助立法技术完善图书馆事业的立法工作。本文认为研究《公共图书馆法》的立法技术有多种意义。

首先，研究《公共图书馆法》的立法技术有利于降低图书馆事业相关法律规范的立法成本，提高立法效率。《公共图书馆法》从被列入立法规划、起草草案、征求意见，再到立法机关审议、通过，经历了众多部门和程序，走过了漫长的历程，花费了大量的智力、物力、财力，这其中蕴含着丰富而宝贵的立法经验。对《公共图书馆法》的立法技术进行研究，有利于降低今后制定图书馆事业其他相关法律规范时的立法成本，提高图书馆事业立法活动的效率。

其次，研究《公共图书馆法》的立法技术有利于提高立法质量。立法技术从立法实践中来，又回到立法实践中去，以实践为最终归宿。对《公共图书馆法》的立法技术进行研究，能让我们总结立法实践经验，发现《公共图书馆法》立法活动中所遵循的客观规律，提升图书馆事业立法活动的立法理论。科学地运用相关立法技术制定通俗易懂、科学规范、逻辑严谨、结构合理的法律条文，最终有利于提高包括中央立法和地方立法在内的整个图书馆事业法律规范的立法质量。目前地方性图书馆法规规章也存在一些问题[10]，研究《公共图书馆法》的立法技术有利于提高各地图书馆法规、规章的立法质量。

再次，研究《公共图书馆法》的立法技术有助于实现立法者的立法目的。“法是统治阶级意志的体现”[11]，在将统治阶级的意志转化成人们必须遵守的行为准则、上升为国家意志的过程中，必须借助立法技术精准地描述立法者的立法意图。党的主张成为国家意志的基本途径是将党的理论、纲领、路线、方针和政策通过立法程序上升为法律[12]，而将党的主张上升为国家法律的过程必须借助科学的立法技术。《公共图书馆法》必须将党在文化领域发展的新理念新思想新战略借助人民意志准确地表达出来，而对《公共图书馆法》的立法技术进行研究有助于我们准确地表达党的立法意图。

最后，研究《公共图书馆法》立法技术有助于贯彻落实该法。《公共图书馆法》虽获得业界较高认可，然而现代社会日新月异，即便最新的法律也无法反映未来行业改变的状况并调节行业发展中出现的新矛盾[13]，《公共图书馆法》确立的一些制度还缺乏具体的实施方案、操作规程等[14]。对《公共图书馆法》的立法技术进行研究对今后出台落实《公共图书馆法》的配套制度以及修订该法等均具有重要的指引意义，有助于该法真正落地。

2 对比分析的对象

本文对《公共图书馆法》立法技术的分析将以文化部部长在第12届全国人大常委会第28次会议上关于《公共图书馆法(草案)》的说明中所附的《公共图书馆法(草案)》(以下简称“草案”)为主要对比分析对象。与此同时，为体现体系性、时代性和国际性，本文兼顾《中华人民共和国公共文化服务保障法》(以下简称《公共文化服务保障法》)的某些具体规定以及国外图书馆行业的立法实践。从法律位阶看，《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》同为全国人大常委会审议通过的法律，是专门法和基本法的关系，评价《公共图书馆法》的立法技术时应当考虑《公共文化服务保障法》的规定。前文表明在《公共图书馆法》的漫长立法历程中产生了一系列的草案，那么，本文将草案作为主要对比分析对象的合理性何在？

第一，草案在内容上最接近现行《公共图书馆法》。提出法律案是最重要的立法程序，有权提出法律案的主体在向全国人大或全国人大常委会提出法律案的同时应当提出法律草案文本及说明，并提供必要的参阅资料。由于一些法律草案的起草主体没有提案权，因此法律草案的起草主体并不等于法律案的提出主体。就《公共图书馆法》而言，文化部作为国务院所属部委没有立法提案权，有立法提案权的是国务院，而2017年4月的《公共图书馆法(草案)》正是国务院提请全国人大常委会审议的法律案中所附的草案。换言之，与《公共图书馆法》最接近的正式草案是全国人大常委会审议的、由国务院常务会议通过的《公共图书馆法(草案)》。

第二，草案在时间上最接近现行《公共图书馆法》。在前述众多《公共图书馆法》的相关草案中，2015年12月由国务院法制办公室公布的《公共图书馆法(征求意见稿)》曾引发学界热议，学界对该征求意见稿的研究也较为丰富。2016年1月，《公共图书馆法(征求意见稿)》研讨会在北京大学召开，与会专家对征求意见稿提出修改建议[15]，其中，李国新认为该征求意见稿既有亮点，也有缺失[16]。《图书馆论坛》在2016年第3期也刊发了王子舟、刘兹恒、杨玉麟、申晓娟、牛淑娟等对《公共图书馆法(征求意见稿)》的讨论文章。这些讨论对提升《公共图书馆法》的立法质量发挥了重要作用，但是，从立法学角度看，该征求意见稿由国务院法制办公室公布，而国务院法制办公室无立法提案权；在时间上，该征求意见稿已经不是最接近《公共图书馆法》的草案了，而《公共图书馆法(草案)》是在时间上最接近现行《公共图书馆法》的草案版本。

3 《公共图书馆法》的结构技术

粗略比对《公共图书馆法》和草案，《公共图书馆法》全文5，054 字，共计55 条，而草案全文4，148 字，共计44 条。无论从条文数量来看，还是从字数增减来看，《公共图书馆法》对草案均作了重大调整。这些调整是否科学合理应当从立法技术的角度进行分析。立法技术一般分为法的结构技术、法的语言表达技术、法的系统化技术。法的结构技术细分为法的形式结构和法的内容结构两部分[6]337-384。

3.1 《公共图书馆法》的形式结构

现行《公共图书馆法》的形式结构比较合理。法的形式结构包括法的名称、题注、目录、序言、编、章、节、条、款、项等，各内容之间应逻辑连贯、结构合理。从形式结构看，《公共图书馆法》的名称简洁精炼，使人们能够容易把握该法的主题；经过对草案的调整，《公共图书馆法》的结构也更为合理。与大多数的中国法律未同时设置总则、分则、附则不同，除了题注，《公共图书馆法》和草案在形式结构上均设置了目录、总则、分则、附则。根据《立法法》第61条，我国法律可以分编、章、节、条、款、项、目。法律设置编、章、节、条、款、项的目的是使法律更具层次性和逻辑性，《公共图书馆法》设置了章、节、款、项，但是，该法对于章、节、款、项的设置是否合理必然涉及到条文的具体内容，因此，本文将在后文详尽分析。

《公共图书馆法》对草案的附则部分做了重要调整。法的附则作为法的辅助部分，并非可有可无，它通常包括术语的定义、解释权的归属、授权性规定、宣告生效、失效或废止的条件等。草案的附则部分共3条，内容分别如下：第42条公共图书馆应当遵守知识产权、文物保护等法律法规，第43条国家鼓励学校图书馆等其他类型图书馆向公众开放、与公共图书馆开展联合服务，第44条法律施行日期。草案第42条为公共图书馆设定了义务，第43条宣示了国家对于其他类型图书馆的态度，草案将这两条放在附则部分并不合适，《公共图书馆法》对第42条、第43条进行了调整。

从立法技术看，《公共图书馆法》对草案附则部分的调整比较合理。《公共图书馆法》将草案附则部分第43 条，调整到第4 章服务部分第48条，并调整语序，将国家鼓励学校图书馆等其他类型图书馆向公众开放、与公共图书馆开展联合服务，修改为国家支持公共图书馆与学校图书馆等其他类型图书馆开展联合服务，并将这一款调整到国家支持其他类型图书馆向公众开放的前面。本法的调整对象主要是公共图书馆，将国家支持公共图书馆与学校图书馆等其他类型图书馆开展联合服务放在第一款是合情合理的；国家的态度由“鼓励”变为“支持”，虽然“鼓励”和“支持”均具有模糊性，但仍有轻微差别：据《现代汉语词典》，“鼓励”指激发、勉励[17]468，而“支持”指“给以鼓励或赞助”[17]1666，可知，“支持”在意愿和力度上稍强于“鼓励”。《公共图书馆法》将草案附则第42条调整到总则部分第10条，且该条文内容无变化，这无疑是《公共图书馆法》对草案在条文顺序上的重大调整，调整后的法律突出了公共图书馆本身应当在国家法律的框架内活动。经过以上调整，《公共图书馆法》的附则部分只保留了法律实施的时间规定，该法对草案附则部分的调整是较为合理的。

3.2 《公共图书馆法》的内容结构

3.2.1 《公共图书馆法》的立法宗旨

与草案相比，《公共图书馆法》的立法宗旨有重大调整。立法宗旨虽多是宣示性条款，但能够彰显法的精神气质，统领全文，因而对于指导法律实施、进行司法解释、评判具体规定的优劣均有重要意义。相较于草案，《公共图书馆法》的立法宗旨在表述上有重大变化：《公共图书馆法》将“满足公民精神文化需求”修改为“保障公民基本文化权益”，增加了“坚定文化自信”，并将草案原有的“传承人类文明”调整到后面。学界总体上认为《公共图书馆法》在立法宗旨上的调整引领了新时代我国公共图书馆事业的发展方向，呼应了社会主要矛盾转化的历史要求[18]，体现了新时代中国特色社会主义文化的制度优势[19]及文化自信的时代精神[13]。

在立法宗旨中增加“坚定文化自信”是值得赞赏的，但将“坚定文化自信”放在“传承人类文明”后面值得商榷。立法宗旨的表述注重连续性、逻辑性和递进关系，或按照从具体到抽象、从微观到宏观的表述顺序，或遵循从抽象到具体、从宏观到微观的表述顺序[6]361-362。与草案相比，《公共图书馆法》第1条先描述公共图书馆事业和功能，再描述公民基本文化权益和素质，最后提到人类文明和文化自信，遵循了从具体到抽象、从微观到宏观的表述顺序。党的十九大报告指出：“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”，增加“坚定文化自信”以及将“传承人类文明”放在“提高公民科学文化素质和社会文明程度”的后面，是值得赞赏的。但是，将“坚定文化自信”放在“传承人类文明”后面的做法值得商榷，因为《公共图书馆法》第1条遵循的是从具体到抽象、从微观到宏观的表述顺序，而“传承人类文明”比“坚定文化自信”更为抽象、宏观。

实际上，《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》同为文化法。《公共文化服务保障法》第1条的表述是“增强文化自信，促进中国特色社会主义文化繁荣发展，提高全民族文明素质”，将“增强文化自信”放在了“促进中国特色社会主义文化繁荣发展，提高全民族文明素质”之前。参照《公共文化服务保障法》第1条的表述，且考虑《公共图书馆法》立法宗旨从具体到抽象、从微观到宏观的表述顺序，《公共图书馆法》应当将“坚定文化自信”放在“传承人类文明”之前。因此，本文支持将“坚定文化自信”纳入立法宗旨，但表述中应考虑原条文从具体到抽象、从微观到宏观的顺序。

3.2.2 《公共图书馆法》的立法依据

虽然《立法法》并未明确要求法律明确列出立法依据，但我国的立法活动往往以上位法或相关法律作为立法依据。比如，2017年3月通过的《中华人民共和国民法总则》在第1条提到“根据宪法，制定本法”。此外，一些法律同时将宪法和同位阶的法作为立法依据，也有一些条例直接以上位法作为立法依据，还有一些法律不直接说明立法依据。

《公共图书馆法》应当明确宣示“依据宪法，制定本法”。《公共图书馆法》和草案均未提及立法依据，但学界普遍认为宪法是《公共图书馆法》的立法依据。有文章认为我国宪法第22条确立了图书馆事业在我国文化事业中的重要地位，而《公共图书馆法》以宪法为依据对接《公共文化服务保障法》[20]。宪法第22条是公共图书馆立法的宪法依据，是我国图书馆事业发展的最高准则[21]。我国社会主义法制的奠基人彭真在立法工作中亦明确提出：“立法需要有两个根据，一是实际情况，一是宪法。”[22]505立法者在制定法律规范时若可以找到宪法等法律作为立法依据，应当明确宣示。既然可以将《公共图书馆法》的立法依据确定为宪法第22条，立法者在制定《公共图书馆法》时应明确宣示“依据宪法，制定本法”，这有利于明确该法与其他相关法的关系以及该法在公共文化服务法律体系、图书馆法律体系中的位置，使法律规范更具系统性和体系性。

3.2.3 《公共图书馆法》对特定术语的界定

在立法技术上，《公共图书馆法》对公共图书馆的定义有很大进步。法律应当对其适用的专有名词作出较为详尽的规定。草案第2条对公共图书馆的定义引发了很多批评，比如金武刚认为由于我国尚没有法律规范对何为“图书馆”进行定义，该定义“留白过多、言不及义”[23]。笔者支持该观点，与草案第2条公共图书馆“是指经依法登记设立并向社会公众免费开放的图书馆”相比，《公共图书馆法》第2条对公共图书馆的定义在立法技术上有了很大进步。此外，草案将公共图书馆的构成要素之一设定为“依法登记设立”有重大缺陷。截至2015年，在民政部门登记的公民、企事业单位、社会团体或者其他组织设立的公共图书馆只有50个。如果依照草案第2条对图书馆的定义，那么众多未能办理登记的民办公共图书馆将被排除在公共图书馆法的范围之外，这并不符合已经将民办公共图书馆纳入公共图书馆体系的要求。相比之下，《公共图书馆法》第2条对公共图书馆的定义阐明了4个构成要素并对何为文献信息进行进一步界定，显示出其进步性。

《公共图书馆法》对特定术语的重大调整还表现在将“企事业单位、社会团体”统一修改为“法人”，这一调整亦显示出其合理性和进步性。比如，《公共图书馆法》第4条规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，而草案第5条的表述是“公民、企事业单位、社会团体或者其他组织设立的公共图书馆”。《公共图书馆法》将草案中所有的“企事业单位、社会团体”统一修改为“法人”，这一修改是否合理？按照《民法总则》第57条、第67条、第87条、第96 条的规定，我国的法人包括了营利法人、非营利法人和特别法人。草案所采用的“企事业单位、社会团体”是“法人”的下位概念，其中，企业属于营利法人，而事业单位、社会团体则同属于非营利法人。非营利法人包括基金会、社会服务机构等，特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。同为法人，企事业单位、社会团体和政府机关法人是完全平等的，将“企事业单位、社会团体”统一修改为“法人”，为基金会、社会服务机构、农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、居民委员会和村民委员会等基层群众性自治组织等法人也赋予了建立公共图书馆、参与图书馆事业的权利。《公共图书馆法》第4 条整体上体现了政府、市场、社会共同促进公共图书馆事业发展的新思路[24]。循此，《公共图书馆法》将草案“企事业单位、社会团体”的表述统一调整为“法人”，这样在完全避免了将民办公共图书馆纳入公共图书馆法时与政府举办的公共图书馆之间的衔接问题的同时，还将民办公共图书馆放在了与政府举办的公共图书馆相平等的位置，起到了将两者一视同仁的法律效果。

3.2.4 《公共图书馆法》的权利性规则

任何法律规范的核心都是权利和义务，理论上常常将法律规范分为权利性规则、义务性规则。权利性规则指规定人们可以为某种行为或者要求他人为或不为某种行为的规范，在法条中通常表现为“可以”“有权”等。义务性规则要求人们应当为某种行为，或者要求人们不得为某种行为，表述中通常使用“应当”“必须”“严禁”“禁止”“不得”等。行为人违反义务性规则将受到法律制裁，产生法律责任。

《公共图书馆法》中的权利性规则主要有三大类：第一类是公民、法人和其他组织的权利，第二类是文化主管部门等政府机关的权利，第三类是公共图书馆及其工作人员的权利。第一类公民、法人和其他组织的权利包括：第4 条公民、法人和其他组织可以设立公共图书馆，第6条公民、法人和其他组织有权向公共图书馆捐赠并享受税收优惠，第6条境外自然人、法人和其他组织有权通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。这些内容被认为是鼓励各方力量参与公共图书馆事业的重要举措[5]。第二类文化主管部门等政府机关的权利包括：第34条政府有权单独设立少年儿童图书馆，第49条文化主管部门有权要求从事或者允许他人从事危害国家安全、损害社会利益的公共图书馆停业整顿、关闭。第三类公共图书馆及其工作人员的权利包括：第19条公共图书馆中的专业技术人员有权参加专业技术职称评定，这保障了图书馆对专业人才的需求[25]，第20条公共图书馆有权以捐赠者姓名、名称命名专藏或专题活动，第20条民间公共图书馆有权以捐赠者姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施，第25条公共图书馆有权以合法方式收集文献信息，第32条公共图书馆有权与档案馆等单位开展文献信息互换、举办展览、编辑出版史料或进行史料研究等，第44条公共图书馆工作人员有权对行为人的不当行为进行劝阻、制止；对经劝阻、制止无效的行为人，公共图书馆可停止为其服务。

在权利性规则上，《公共图书馆法》对草案的整体性改动很小，显示出社会各界对于这些权利性规则的认识较为统一。以上权利性规则为公民、法人和其他组织参与公共图书馆事业提供了合法性和一定程度的激励，也为文化主管部门等政府机关维护国家安全和社会利益提供了合法性支撑，还调动了公共图书馆接受捐赠、搜集文献信息、维护馆内的正常秩序、与档案馆等兄弟单位开展文献信息互换、举办展览、编辑出版、进行研究等活动的积极性。

3.2.5 《公共图书馆法》的义务性规则

相较于权利性规则，《公共图书馆法》在义务性规则上的调整力度很大，增加了很多新规则。其中，以针对公共图书馆的条款数量最多，针对文化主管部门等政府机关的次之，针对读者的条款只有一条，即第44条规定读者有义务按时限归还借阅的文献信息。

与草案相比，《公共图书馆法》对公共图书馆新增加的义务性规则内容如下：第3条第2款增加了公共图书馆应当坚持传承发展优秀传统文化，继承革命文化，该规定符合党中央提出的坚定文化自信的政策；第27条和第38条分别增加了公共图书馆应当通过其网站或者其他方式向社会公开馆藏文献信息目录、服务内容、开放时间、借阅规则等，明确了信息的公开途径，而草案则未明确；第29条第2款增加了公共图书馆的设施设备场地不得用于与其服务无关的商业经营活动，强调了公共图书馆作为公共文化设施的属性；第31条增加了公共图书馆总馆应当加强对分馆和基层服务点的业务指导，明确了总馆对分管和基层服务点的义务；第33条第1款增加了公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务，明确了公共图书馆向社会公众服务的原则；第42条增加了公共图书馆应当建立投诉渠道，完善反馈机制，该规定使社会监督机制更具执行性。前述七项义务性规则使相应条款更加完善。第35条全文、第36条全文以及第37条在内容上则是全新的，第35条规定了政府设立的公共图书馆有义务为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究，提供文献信息和相关咨询服务；第36条规定公共图书馆有义务通过一些活动推广全民阅读；第37条规定公共图书馆应当依法向社会公众提供文献信息，不得从事或者允许他人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益的活动。

《公共图书馆法》对政府机关新增加的义务性规则内容如下：第4条第1款增加了县级以上人民政府应当及时、足额拨付公共图书馆所需经费，该规定在一定程度上保障了经费的拨付；第13条第2款增加了县级以上地方人民政府在确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布时应当考虑交通条件因素，而草案未提到交通因素，该规定使得政府在作相关决定时更细致周到；第18条新增文化主管部门应当在其网站上公布公共图书馆的相关信息，明确了信息公开的途径，而草案则未提到信息公开的具体途径；第47条增加了文化主管部门对公共图书馆的考核工作应当吸收社会公众参与，并将考核结果作为对公共图书馆给予补贴或者奖励的依据，该规定有利于吸纳民意，激励公共图书馆提高服务水平和质量。

然而，由于未明确设定违反某项义务的法律责任，《公共图书馆法》的大部分义务性规则在结构上是不完整的。上述义务性规则在内容上完善了相应条款，减少了漏洞，使相应条款更具合理性，但这并不意味着这些义务性规则是完美的。法律通过违反法律所产生的责任引导相关主体的行为，法律责任是保障法律规定的权利和义务得以实现的重要保障。一个完整的法律规范在结构上由行为模式和法律后果两部分组成，相关主体在违反法定义务后应当承担相应的法律责任。就本部分所考察的义务性规则而言，《公共图书馆法》第49条规定了公共图书馆从事或者允许他人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益的活动的法律责任，第50条规定了公共图书馆违反法律法规向社会公众提供文献信息，以及将设施设备场地用于与公共图书馆服务无关的商业经营活动的法律责任；除此以外，《公共图书馆法》对其他十几项新增的义务性规则均没有明确设定违反该义务的法律责任。《公共图书馆法》中其他义务性规则的实际遵循情况并不乐观。比如，对于实务界和学术界重点关注的建立健全法人治理结构问题，《公共图书馆法》第23条建立健全公共图书馆法人治理结构的规定基本上照搬了《公共文化服务保障法》第24条的内容，没有对法人治理结构提出更为细化的举措。据考察，一些公共图书馆章程并不能很好地遵循相关法律，《民法总则》第89条明确将事业单位法人的理事会规定为决策机构，而一些公共图书馆在其章程中则直接违反法律规定，将理事会设定为咨询机构，这样的规定无疑是无效的。《公共图书馆法》条文中多次出现“应当”“不得”等强制性用语，但却缺乏由国家强制力保证实施的惩罚措施[26]。循此，由于没有明确设定违反义务的法律责任，《公共图书馆法》的大部分义务性规则在结构上是不完整的，这将相应条款置于非常尴尬的境地。有研究认为这是一种传统机制与软法机制交融的法律实施模式，即对其他组织和个人等私权利主体适用传统机制，对行政机关和公共文化设施管理单位施加软法机制[27]。从立法技术上看，与草案相比，《公共图书馆法》增加了不少义务性规则，但由于没有明确设定违反某项义务的法律责任，《公共图书馆法》的大部分义务性规则在结构上有欠缺，不够完整，这使《公共图书馆法》的真正落地面临不少障碍。党的十九大报告指出我国“更加突出的问题是发展不平衡不充分”，对于《公共图书馆法》诸多具有软法性质的义务性规范而言，更重要的是全国各地应当结合自身的现实条件出台具体的、切实可行的实施条例和细则，并根据社会发展状况及时地对相关规则进行调整和补充。

4 《公共图书馆法》的语言表达技术

立法语言既要准确无误地表达立法者的意志，还要便于社会公众理解和遵守，立法技术要求立法语言准确具体、简洁通俗、严谨庄重。当然，以上诸多语言表达技术要求之间亦存在张力，这使得法律内部并非铁板一块。法律对立法语言的准确性要求是第一位的，可是，立法语言的准确性并非一成不变，在必要情况下也会有意使用一些模糊语词。

《公共图书馆法》在必要情况下使用了一些模糊语言，其中的经费条款即是一个典型。《公共图书馆法》第4条第1款规定，政府应当及时、足额拨付经费。有文章认为该经费条款与立法本质要求和目的存在差距，应增加经费拨付不及时或不足额的法律后果[28]。笔者并非认为“及时、足额拨付经费”的表述没有缺陷，然而，我们必须具体分析“及时、足额拨付经费”的得与失。立法过程本质上是相关利益方的博弈过程[23]57，法律的目的就是协调、平衡各种利益主体之间的关系[29]172。立法上的博弈现象在地方性法规中也很常见，比如《广州市公共图书馆条例》将“服务人口”调整为“常住人口”[30]。关于经费保障问题，文化部巡视员刘小琴曾说：“大家一直希望对于经费保障写得比较具体、比较实，但是要尊重财政部门和有关部门的意见，经过反复的协商，所以现在对于经费保障就是提到要列入本级财政预算，专款专用，不得挪作他用”[2]14。换言之，业界人士均清楚意识到该条款本身是不完美的，应当明确相关部门未能拨付经费的法律责任，然而这可能会引发个别部门的抵触，导致该法久拖不决。《公共图书馆法》在草案“将所需经费列入本级政府预算”的基础上增加“及时、足额拨付”已经是很大进步，这是在一定的社会约束条件下运用立法语言表达技术所能达到的最好结果。

立法在必要情况下可以使用一些模糊语词，但过度使用模糊语词可能会导致法律成为具文。立法语言的精确性和模糊性是一对矛盾，必须辩证地对待[31]93。前述分析并不意味着《公共图书馆法》的语言表达技术没有改进余地，比如，总则第7条、第8条、第9条采用“扶持”“鼓励”“支持”这类具有模糊性的语言表达国家对老少边贫地区公共图书馆事业、现代科技运用、开展国际交流的态度，更多具有宣示性意义。有观点认为，《公共图书馆法》在经费保障机制上具体落实了《公共文化服务保障法》的规定[32]，但是，本文认为《公共图书馆法》在经费保障机制上的进步仍然有限。比如，《公共图书馆》第7条国家扶持老少边贫地区公共图书馆事业与《公共文化服务保障法》第8条的内容基本一致，差别在于将“扶助”改为“扶持”。不但如此，《公共图书馆法》还缺少了《公共文化服务保障法》第46条政府应当通过转移支付等方式重点扶助老少边贫地区开展公共文化服务的内容。模糊性的经费条款难以确保经费支持，国外(如美国、法国、德国、瑞士)均在法律条款中明确列出公共文化服务经费的用途、政府投入比例[33]。美国的立法通过要求各州在接受联邦拨款时必须提供配套资金，且将配套资金数额与当地人均收入挂钩、限制拨款用途的做法形成了中央和地方资金联动的良好局面[34]；日本和韩国的公共图书馆法虽未对经费额度作出刚性规定，但日韩通过配套法对经费投入作出了较为明确的表述[35]。因此，应当借鉴国外的实践经验，在今后制定相关实施条例或修订《公共图书馆法》时对经费拨付条款，包括对老少边贫地区的拨款和扶持力度，进行清晰、明确的规定。与草案相比，《公共图书馆法》第8条、第9条是新增加的内容，规定了国家鼓励和支持发挥科技的作用，鼓励和支持开展国际交流。我们难以看到国家鼓励和支持哪些主体发挥科技在公共图书馆事业中的作用以及以何种方式在公共图书馆领域开展国际交流与合作。这两条规定在内容上是宣示性的，既不属于权利性规则，也不是义务性规则，《公共图书馆法》将其写进法律表明了国家的态度，有一定意义，但是其局限性亦非常明显。

今后修订《公共图书馆法》或者制定实施条例时，应当使用语义明确的语词替换模糊性的语词。《公共图书馆法》过度利用了语言的模糊性，多处使用倡议性的动词。比如，有6处使用“鼓励”，有9处使用“支持”，有4处使用“推动”、有1处使用“引导”、有3处使用“扶持”。这些词语在语义上差别不大，均为道义性的倡议。除此以外，《公共图书馆法》全文中还有多处使用“督促”“加强”“提高”“改善”“积极”“必要的”“相应的”“相适应的”等模糊性立法语言，使法律条款处于不确定状态，亦使该法具有了软法属性[26]。这也反映出我国立法活动既积极又慎重的特点，“不要求全，法总是不能一下搞完善的，能写多少写多少，以后成熟了，再补充”[22]403，对于不成熟、还没有把握的问题，不匆忙、勉强制定法律[36]。然而，由于过度利用模糊性语词，《公共图书馆法》确立的一些制度缺乏具有可行性的实施方案、操作规程或指导意见。为了确保这些“看上去很美”的制度具有可行性，相关部门应当在对《公共图书馆法》的立法效果进行评估[37]，今后在修订该法或者制定具体实施条例时使用语义明确的语词替换易产生模糊的语词，从而使这些制度真正落到实处。

5 结语

公共图书馆法律体系的系统化应当围绕着《公共图书馆法》展开，尽快出台配套的规范性法律文件，让《公共图书馆法》的一系列制度真正落地。法的系统化通常是指对法的规范性文件的整理、分类和加工，主要包括法典编纂和法的汇编。《公共图书馆法》和国务院及其相关部门制定的法规和部门规章，以及地方立法机构制定的地方性法规共同构成了我国公共图书馆的法律体系。目前，就图书馆法律体系的系统化工作而言，虽然有制定统一的图书馆法的呼声，但统一的图书馆法立法难度较大，条件亦不成熟。因此，切实可行的策略是先立足于完善公共图书馆法律体系。公共图书馆法律体系的系统化应当以《公共图书馆法》为基本法，围绕着《公共图书馆法》展开，让《公共图书馆法》的具体规定真正落地。落实《公共图书馆法》所确立的一系列制度需要制定更为详细、具体的法律规范，有立法权的相关机构应当根据自身实际情况展开对相关规范性法律文件的清理、修订工作，尽快出台与《公共图书馆法》相配套的行政法规、国务院部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章等规范性法律文件。此外，与《公共图书馆法》具有相同法律位阶的其他法律也应当尽快对其与《公共图书馆法》规定不相符的部分进行调整、补充；学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆亦可以主动参照《公共图书馆法》的规定制定相应条款，加强自身的制度建设和法制化水平。为了方便人们查阅、适用、遵守图书馆业法律规范和相关文件，图书馆学界也可以发挥自身优势，积极参与图书馆法律体系的系统化工作，编制法律、法规、规章、条例等规范性法律文件，以及图书馆馆务规范、行业规范、业务规范、职业道德准则、章程示范文本、图书馆学会章程等图书馆业规范文件。

本文从立法技术视角对《公共图书馆法》进行了分析，阐明了该法在立法技术上的进步性与局限性。按照立法程序，全国人大和全国人大常委会审议法律案的程序并不完全相同。《公共图书馆法》由全国人大常委会审议通过。根据《立法法》第29条和第30条，全国人大常委会审议法律案一般实行3次审议制，但各方面意见比较一致的法律案，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决。在《公共图书馆法》的出台过程中，十二届全国人大常委会第28次会议对草案进行了初次审议，在分组审议时部分委员对草案提出了修改建议[38]；十二届全国人大常委会第三十次会议对草案二次审议稿进行了分组审议，法律委员会在修改报告中提到“普遍认为，草案充分吸收了各方面的意见，已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。”[39]全国人大常委会审议《公共图书馆法》法律案没有采用三次审议制，只经过两次审议便交付表决并顺利通过了，可见各方面的意见已经比较一致，这也表明《公共图书馆法》整体上已经成熟。但是，经过本文分析发现，该法在立法技术上仍有改进余地。