基于WSR方法论的安徽省农村墓地供给研究

王学鹏

（安徽科技学院 管理学院，安徽 凤阳 233100）

冰冻三尺非一日之寒，安徽省农村墓地问题由来已久，也不是短时间就能够解决的。改革开放以来，安徽省农民收入水平稳步提高，物质条件显著改善，但是一墓难求、“死人与活人争地”现象相当普遍，遗体土葬或火化后装棺，土葬行为仍然大量存在于安徽省农村很多地区。入土为安的殡葬观念在安徽还有着非常广泛的群众基础，殡葬改革成效远没有达到预期水平。究其原因，主要在于安徽省广大农村地区墓地供给不足，缺乏整体规划，建设无序，未对殡葬改革中涉及到的社会福利、文化礼仪和伦理道德问题进行系统地分析阐释和科学梳理，无法实现农民人身权利、农村社会习俗和农业生态环境间的均衡协调，对于乱葬乱埋无法有效解决。有鉴于此，本文基于WSR方法论，立足安徽省农村墓地供给实际，解读农村墓地系统性建设的战略意义和实践价值，探究安徽省农村墓地供给改革道路。

一、 农村墓地供给的现实解读

根据《殡葬管理条例》，农村墓地供给是在一定时间范围内，县（区）级相关政府机构对域内农村公益性墓地进行整体规划，根据实际情况，并以乡（村）为单位，在条件具备的情况下，为村民提供公益性墓地（骨灰堂）的数量。但是实践中，安徽省各县（区）经济社会发展水平层次不齐，殡葬文化迥异。如皖南黄山地区强调“买水”①由家族中较有威望的人组织人员到水边祭酒、祈祷、投钱，用新砂罐“买”得一瓦罐水回家。，皖中六安地区 “二次葬”较多②将死者的尸骨进行两次易地安葬。，而皖北阜阳地区则注重“噙口钱”③遗体入棺后，口里放一枚铜钱。。同时，各县区政府由于各种客观条件的制约，殡葬改革工作进度不一。有的县区农村殡葬改革成果显著，农村公益性墓地建设工作开展顺利，村民较为满意。例如地处皖南的宁国市，南邻浙江安吉，民营经济发达，经济基础扎实，社会发展水平始终名列安徽省各县区前列。自1996年开始，宁国市立足实际，恪守节约殡葬用地原则，正视农村地区殡葬习俗，有序的实施了农村墓地规划、选址、修建等一系列举动。到2016年，宁国市已经先后建成村级公益性公墓85处[1]，很好地满足了村民的墓葬需求。近年来，宁国市民政部门、殡葬服务机构和全市120个村委会已经全面实现了殡葬数据互联共享、殡葬服务互助互帮，全过程、全方位对农村户籍居民殡葬各环节进行管理并提供集中安葬引导服务，得到了村民和上级部门的认可，2017年成功入选全国首批殡葬综合改革试点地区[2]。但是也有一些县区举措失当，殡葬改革工作推进缓慢，下辖的乡村甚至没有建成的公益性墓地，有的虽然审批了却没有建设，《殡葬管理条例》根本没有落地，客观上造成了逝去的村民遗体无墓（合法墓）可葬、而不合法的村民自建墓地和家族墓地在农村大行其道的局面。如地处皖北平原地区的临泉县，北接河南，下辖23个乡镇（2016年数据），农村户籍人口211.9万人（2016年第六次全国人口普查结果）。作为一个传统农业大县、人口大县，临泉全县一半以上乡镇没有规划建设的公益性墓地，乱埋乱葬问题非常普遍，墓碑坟地随处可见，偷埋偷葬更是屡禁不止，有些村庄常年火化率为零[3]，上级政府和基层村民都不满意，农村殡葬工作任重道远。

从理论来说，农村公益性墓地供给至少包含三层内涵：第一层是农村公益性墓地的基本属性、建设目标和评价指标体系，包括有关的土地信息和原始数据；第二层是政府职能部门、村民和其他利益群体对于农村公益性墓地的认识及处理方式，包括农村公益性墓地规划建设过程中的态度和行为，对村民自选墓地、家族墓地的认知及制度性处理方式等；第三层是各相关利益主体之间的相互关系及影响。农村公益性墓地建设是一项重要的民生工程，与农村社会习俗以及传统丧葬文化关系密切，涉及利益主体众多，尤其是各主体之间的相互关系及其演变过程，在很大程度上影响着农村公益性墓地建设效果乃至整个殡葬改革目标的实现。三层之间关系密切，由内而外，从思想观念到行为及影响，正是国家殡葬改革制度、殡葬习俗和村民自治在农村墓地层面的投射。

从实践上看，截至2018年末，在安徽省1 522个乡镇中，93.26%的乡镇有规划建设的公益性墓地，全省14 873个行政村中有32.55%村庄建有村级公益性墓地④源自安徽省民政厅公布数据计算所得。。但是大都因为距离村庄较远、附属设施落后和缺乏管理等原因，使用率不高，有的地方入公墓的比率仅有 2.7%[4]。建设滞后决定了目前安徽省农村墓地供给乱象丛生：皖北农村地区多以村民自建墓地为主、公益性墓地为辅；皖南、皖中农村地区因为家族聚居特征突出，宗族观念深入灵魂，“生同姓，死同地”思想历久弥坚，传统墓葬风水观念根深蒂固，村民自建墓地和家族墓地比较常见。目前，安徽农村殡葬领域整体上形成三类农村墓地，即农村公益性墓地、村民自建墓地和家族墓地，三种墓地并驾齐驱的局面。村民自建墓地和家族墓地虽然在客观上增加了农村墓地供给数量，满足了一部分村民的不当需求。但是，这种供给增加是不合法的增加，只不过是在村民的现实殡葬需求基础上滋生出来的，这说明目前安徽省农村墓地供给和需求之间存在矛盾较多。一方面，农村公益性墓地供给数量不足；另一方面，供需错位，现有的农村公益性墓地供给和需求之间存在结构性矛盾，村民宁愿违法，也不愿意选择公益性墓地。实践一再告诉我们：农村墓地供给是一个复杂的系统工程，在规划与建设管理中必须用系统性方法进行研究。要杜绝村民违规安葬，根本上在于能否做好农村公益性墓地建设工作。

二、 农村墓地供给的系统分析

“生有所立”“逝有所安”，殡葬改革，关乎逝者尊严和公共利益。尤其是农村土葬问题，历史久远，牵涉利益层面非常多，不仅关乎耕地占用、资源节约、环境保护和丧葬习俗变革，而且更具有地方色彩，是一个关系到经济、社会发展和文化建设的系统性民生工程。对于促进社会主义精神文明和生态文明建设意义重大，必须用系统思维进行研究。从1965年7月《关于殡葬改革工作的意见》[内务部（14号）]颁布开始，政府多次对殡葬管理法规进行了修订①1985年《关于殡葬管理的暂行规定》（18号），1997年、2012年的《殡葬管理条例》（修订版），2018年《殡葬管理条例》。。如《殡葬管理条例》（2012版）第二十条修改为“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体建造坟墓的，由民政部门责令限期改正”。比较之前允许民政部门强制平坟这一相对激烈的方式，明显增加了对“入土为安殡葬观念和习俗”的尊重。而2018版则更加强调了殡葬的公益属性，对基本殡葬公共服务项目的规定更加细化，并在价格方面实施政府定价管理，并为城乡困难群众免费提供基本殡葬需求，更好地维护了逝者的尊严与公众权益。这说明，政府对于殡葬习俗的认知正在不断深入，并逐步以系统性的思维逐步推进殡葬改革工作。

（一） WSR方法论概述

WSR是“物理—事理—人理”的简称。WSR首先是一种方法论，也是一种解决复杂问题的工具。1994年，顾基发教授和朱志昌博士共同提出了WSR系统方法。与学界流行的其他方法不同，WSR方法具有中国传统的哲学思辨，其观察和分析问题，具有强烈的东方特色，迅速引起了学界的关注。但是作为一个年轻的系统方法论，WSR尚处于成长阶段，其内容需要进一步完善，应用的范围和深度也须进一步开拓。不过，既然是方法论，就应该进行多角度、多层次、多领域的研讨和应用，这也体现了理论和实践的辨证统一精神。

具体来说，W（物理）是指涉及某项目或者问题处理过程时人们面对的客观存在，即“是什么”；S（事理）是指某项目或者问题处理过程中人们面对的客观存在及其规律时介入的机理，即“怎样做”；R（人理）是指某项目或者问题处理过程中的相关利益主体之间的相互关系及其变化过程,通过研究和理顺这种关系，能够促进人们按照可接受的事理去解决问题和实现目标，即“应当怎么做”[5]。实践中，W（物理）强调的是管理客体，即物质—技术层面，S（事理）强调的是管理主体的心理—认知层面，R（人理）强调的是管理过程中的社会—政治层面[6]。物理、事理和人理三者共同构建了一个研究社会问题的框架，而社会活动也都是由物质世界、组织系统和人三者动态交互而构成。这就要求我们在处理复杂问题时必须同时兼顾物理、事理和人理三要素，做到“懂物理、明事理、通人理”，实现系统效益最大化。

（二） 农村墓地供给的系统要素

根据WSR方法论，笔者把影响农村墓地供给的要素归结为三大类六个方面。三大类即“物理”“事理”“人理”。六个方面具体包括土地、自然吸引力、墓地配套设施、政策法规、组织机构、管理体制、利益相关主体等。其中，“物理”主要包括一定区域（通常是县、乡或者村）范围内农村土地的地貌类型、区位、森林植被、水体等因素。“事理”是参与物理过程的机理，是有效处理事务的方法[7]，是管理者介入和执行管理事物的方式和规律，包括如何感知、看待、认识、思考、描述和组织管理对象和管理过程[6]。具体包括农村墓地供给的指导方针、殡葬管理政策、殡葬组织机构等方面。人理是事务处理过程中的相关利益主体之间的相互关系及其变化过程。通过研究和理顺以上这些关系及变化过程，能够帮助人们按照一定的事理去解决问题、实现预定目标。

表1 影响农村墓地供给的要素

三、 基于WRS方法论的农村墓地供给方案的实施

农村墓地供给问题不单纯是农村殡葬用地问题，还涉及到村民对农村墓地的认识和使用，更有相关利益主体围绕着农村墓地供给而产生的利益博弈问题。如果处理不当，会引发利益冲突、暴力斗殴，更有甚者可能危及殡葬改革进程。因此亟需对农村墓地供给的系统要素进行整体统筹规划，确保要素间的相互配合、协调统一，促进农村殡葬改革事业科学发展。使用WSR方法建设农村墓地具有以下优势。

第一，农村墓地供给始终是建立在农村集体土地资源基础上的。农村殡葬服务暨殡葬改革工作在实践上是以农村墓地为抓手的，与农村墓地供给具有天然的紧密联系，总体上具有公益性、文化性和情感性特征[8]，囊括了土地资源(物)、墓地及殡葬服务提供(方法)以及供需双方的关系创造即利益重新分配(人) 等问题，可归结为物理、事理和人理。

第二，农村墓地供给（服务）内容丰富，殡葬服务价值创造利润空间巨大[9]，而WSR系统方法论正是一种被实践证明可用于解决复杂问题的工具[10]，能够用来解决农村殡葬改革进程中出现的矛盾和结构性的利益纠纷。

第三，农村墓地供给涉及农民参与、墓地功能实现、殡葬仪式服务及殡葬服务各环节相互间匹配等一系列因素，遵守WSR方法论的综合性、可操作性和迭代原则[11]，可以廓清各因素之间的关系。

基于WRS的农村墓地供给方案的实施步骤如下。

（一） 正确解读殡葬政策

根据《殡葬管理条例》（2018年）第十条规定，禁止在耕地、林地、水库及河流堤坝附近和水源保护区建造坟墓。也就是说，仅有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未被利用的土地可以作为合法的农村殡葬用地。但现如今，农村里原有不适宜耕作的四荒地基本上不存在了，绝大部分已经被改造成为耕地或者林地，剩下很少一部分也被作为农村其他建设用地。另外，《殡葬管理条例》（2018年）第十五条明确提出“在允许土葬的地区，禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遗体、建造坟墓。”因此，从合法性角度来说，农村公益性墓地是村民唯一可能的殡葬用地。按照《殡葬管理条例》（2018年）第八条的要求，县级及以上政府享有农村公益性墓地建设的审批权。不过，根据村民自治和农村土地集体所有的制度现实，农村公益性墓地的申请权掌控在村民委员会手中。囿于乡土情结和农村丧葬习俗，村委会申报农村公益性墓地的积极性并不高，有的村庄甚至批而不建，这完全可以用安徽农村公益性墓地供给不足现状进行证明。根据笔者的调查发现，目前安徽全省有将近四分之一的乡镇没有公益性墓地，另外四分之三乡镇的公益性墓地大都存在建设不良、村民认可度不高等问题，这又在一定程度上造成安徽省许多乡镇无公益性墓地可葬或有公益性墓地，但是距离远、设施落后、管理混乱而村民不愿意葬的窘境。

要想化解这种困境，基层乡镇政权组织和村两委要能够准确理解领会政府殡葬改革意图和愿望，认真执行国家的殡葬管理政策，科学完成农村公益性墓地规划建设工作。当然，在制定农村公益性墓地规划和建设之前，应当深入进行调查研究，了解村民的殡葬需求，知晓当地村民的殡葬习俗、文化素质、生活方式、价值观等因素以及村民对农村公益性墓地及配套服务的期望、态度及评价。

（二） 科学确定殡葬用地管理目标

“众生必死，死必归土”[12]，对于逝者的埋葬，已经成为一种以灵魂信仰为依据的有意识的行为[13]。对于农村墓地供给，因为农村经济发展状况、资源禀赋、风俗文化的差异，安徽农村各地殡葬用地图景呈现不同特征。实践上体现为三种类型，即集中型墓地、家族式墓地、零散性墓地。集中型墓地主要见产生于皖北平原地带、皖中地区，基本上是以1～2个行政村为单位建立的相对集中的农村公益性殡葬墓地，供村民集中安放遗骨或骨灰。家族式墓地大都散见于皖南山区、皖西大别山区，以家族为单位建立的一个或者多个墓地供家族内成员使用；零散性墓地是以农户家庭或村民为单位，建立的多个零散墓地，供安葬个别逝者遗骨的墓地类型。客观地讲，全省各地都存在零散性墓地。理论上说，相比较家族式墓地、零散墓地，集中型或（合）公益性墓地更加集约土地，与国家殡葬改革的方向和目标契合。但实际上，安徽省内许多乡村的集中型墓地或（合）公益性由于疏于管理或者条件所限，交通状况基本较差，缺乏殡葬构筑物，无绿地、仪式举办地点，墓区杂乱无章，墓穴单个面积大多数都超过8 m2，远大于《殡葬管理条例》所规定的独立墓位占地面积不得超过0.5 m2和《安徽省公墓管理办法》（2016）所规定的独立墓位占地面积不得超过0.8 m2，没有起到节约土地作用。

站在历史的角度来看，安徽农村殡葬用地实践由来已久，远早于《殡葬管理条例》，但是也没有出现当前殡葬改革政策所担心的乱埋乱葬现象，这很值得人们深思：殡葬改革的目标到底是什么？《殡葬管理条例》能否节约农村殡葬用地？

其次，根据《安徽省农村公益性公墓和骨灰堂建设指南》（2019）的规定，联村级农村公益性公墓控制在0.67 hm2规模水平。实际上这一规定不具有现实可操作性。众所周知，安徽是一个农业大省、人口大省，农村人均耕地面积不及全国平均水平，户均不到0.33 hm2，耕地零散化现象严重。实践上，相邻村庄土地往往距离村庄较远，肥力较好，户均规模更小，规划建成公益性墓地可能性不高。对于骨灰堂设计总量及估算设定50%比率也明显脱离实际，根本没有考虑农村二次棺葬比率高达80%的现实。另外，农村公益性墓地设施建设和收费水准与村民需求之间差距也较大，村民接受度不高。这充分说明《殡葬管理条例》虽然几经修改，但是对殡葬改革目标的解读仍然不够准确，政策实施效果并不理想，殡葬政策实践更是偏离了政策目标并产生了一些不良后果。因为根据《殡葬管理条例》（2012，2018）的规定，殡葬改革的目标是促进社会主义精神文明建设，但是政策落地实践中，安徽省民政厅《全省殡葬领域突出问题专项整治实施方案》（2018年7月）、《安徽省农村公益性公墓和骨灰堂建设指南》等均将减少殡葬用地作为第一目标。而《安徽省殡葬管理办法》（2014年修订）则是把推行火葬、改革土葬作为殡葬管理的首要方针，目标的错位导致殡葬改革政策执行的异化和殡葬改革效果差强人意。

另外，安徽地跨长江、淮河两大流域，农村丧仪习俗种类繁多，相互间差异较大。而且许多“丧葬陋俗”早已内化为老百姓生活习俗的一部分，如果简单粗暴的进行革除，势必会伤害村民们的感情，危及基层政府和老百姓之间信任关系。诚然，“促进社会主义精神文明建设”已经作为殡葬改革的目标写入《殡葬改革条例》，但是在农村社会语境里，如何改革土葬，实现文明节俭办丧事则是对基层政府、村委会的一大考验。作为话语权的掌控者，如果简单地将农村殡葬风俗一律冠之以“封建迷信”，实则价值判断色彩过浓，破坏了丧仪习俗的自洽性，也拉开了和村民的心理距离，增加了殡葬改革工作推进的难度。

不言而喻，殡葬管理条例脱离了农村殡葬用地实践。为此，各区县应该因地制宜，科学确立本地殡葬改革目标，在综合分析农村各地殡葬习俗和土地资源储备状况的基础上，详细制定切实可行的农村墓地供给方案和标准，积极的改革土葬，有步骤地推进火葬，大力倡导文明节俭办丧事。辨清文明节俭办丧事、火葬改革、丧葬陋俗革除的优先次序和权重，弄清各级目标所涉及的利益主体及其相互关系，兼顾国家殡葬改革政策、村委会目标、村民需求、文化习俗及环境保护之间关系，确立长期的经济、社会、环境综合效益管理的战略目标，并将目标进行逐层分解，并根据政策环境与需求变化等变换及时调整修正目标。

（三） 分析农村墓地供给中存在问题

根据笔者调查发现，安徽全省农村墓地整体建设滞后，具体表现在以下方面：首先，农村墓地占地面积偏大，分布凌乱，杂乱无章，严重影响了农村自然景观；其次，各级民政部门重视不够，投入不足，殡葬服务水平普遍落后，墓地位置相对偏僻，距离村庄较远，运营不规范，村民认可度低。另外，虽然《殡葬管理条例》（2018）、《公墓管理暂行办法》和《安徽省农村公益性公墓和骨灰堂建设指南》等明确提出了公益性墓地选址、建设的要求和原则，但是对于如何推进农村公益性墓地建设以及对现存墓地如何进行整治涉及很少。据此，完全可以准确预测在未来一段时间，农村公益性墓地问题仍会延续，墓地供给不足及供需结构性矛盾依然产期存在。

为了扭转不利局势，一方面必须围绕上阶段制定的管理目标，对当地农村公益性墓地的需求及变动趋势、农村土地资源的景观条件和环境质量做调查研究，在此基础上完善农村公益性墓地规划、开发建设与操作流程；另一方面，还必须洞悉各级政府管理部门、村委会的殡葬观念与管理水平，及其对农村公益性墓地供给的影响，最终形成对农村殡葬改革的整体认识，撰写相应调查报告。

（四） 制定详细策略

根据调查结果，制定农村公益性墓地建设和发展策略。从调查摸底、资金筹备、墓地规划设计、选址、分期建设到运行管理，均需构建完整的框架和技术措施。要在明确的整体性指标与技术支撑方案的基础上，形成具体的殡葬管理办法，包括农村公益性墓地管理的选址和布局方式、规模、建设形式和要求、用地提供、运行、第三方协调、服务保障等内容。

（五） 选择切实可行的方案

根据农村公益性墓地建设策略，选择切实可行的农村公益性墓地建设方法、模式、步骤和规则，以便对农村公益性墓地管理目标进行分析处理。具体包括墓地建设内容、规模、标准、场址、工艺技术方案，土建方案、结构方案及构筑物清单、环境保护方案、工程估算及资金使用计划、公墓建设期组织管理和建成后的运行组织管理、实施进度、监管措施、责任人、责任机制、资金监管措施以及环境效益、经济效益、社会效益。

（六） 全面推进农村公益性墓地建设

根据上个阶段选择的方案，围绕农村公益性墓地建设目标，积极调动民政部门、乡镇政府、村委会和村民等多种力量，统筹推进农村公益性墓地建设工作。从实践上来说，安徽农村公益性墓地供给不足及建设滞后是一个不争的事实，未来一段时间内也难以解决。为此，需要做好两方面的“突破”工作：一是“村不报，官不举”的突破。村民自治制度的加强和殡葬习俗的制度惯性决定了村委会对于申报农村公益性墓地的积极性普遍不高，而上级民政部门囿于人力、物力和财力的限制，民政部门囿于人、财、物因素的限制，殡葬用地管理和保障能力严重不足，农村殡葬用地执法效果普遍不佳，有法不依、变相违法屡禁不止，对“村不报”现象基本上采取消极策略，“官不举”基本是常态，客观上造成了许多村庄无墓（公益性墓地）可葬。另一方面，2004年《中华人民共和国土地管理法》（28号）、《殡葬管理条例》《公墓管理暂行办法》和安徽省的相关殡葬用地政策并不符合农村殡葬实践，难以落地，造成耕地保护和农村公益性墓地供给目标无法兼顾的两难境地。对此，首先应该做好农村公益性墓地建设的效果评估和信息反馈工作。对于其他类型墓地如农村经营性墓地、私人供给墓地、家族式墓地等，则应该站在历史的角度，在尊重当地殡葬习俗和老百姓感情的基础上，有计划、有步骤的进行改革，而绝不能急功近利简单粗暴的进行取缔。同时对相关实施方案不断的实施调度、证实和较正，以保证实施结果的正确性，而评估、反馈与较正也正是下一轮WSR工作步骤的起点。

（七） 科学协调各方利益关系

农村公益性墓地供给涉及的利益主体较多，主要包括政府、村委会、村庄、家族、村民等。而且各利益主体间关系复杂多样，而且还会受到经济发展、社会进步、人们思想观念变化、殡葬政策等因素的影响。围绕墓地供给，各利益主体间利益博弈贯穿于整个过程。但是由于立场不同、价值观不同和目的不同，各利益主体对农村公益性墓地供给中存在的问题持有不同的观点，进而选择的目标方案不尽相同，这就需要进行充分的信息沟通，明确不同的利益主体各自的职能和职责，深谙人理，立足物理，顺应事理，化解各利益主体间矛盾，协调彼此间利益。

四、 结束语

安徽人口较多，各地殡葬习俗迥异，农村公益性墓地供给是一个涉及众多要素的复杂系统，牵一发动全身。运用WSR方法论，从物理、事理、人理层面对农村公益性墓地供给进行全面分析，理清相关要素间的联系与区别，探析农村公益性墓地供给的实施步骤，可以确保农村公益性墓地供给工作更趋规范化和科学化。本文认为，农村公益性墓地供给的关键在于懂物理、明事理、通人理，统筹兼顾。实践中，全省都应该紧密围绕殡葬改革目标，根据当地乡村土地资源状况，明确不同利益主体各自的职责，科学协调各自利益诉求，用发展的观念，结合殡葬管理条例的规范性要求，实现物理、事理、人理在农村公益性墓地供给层面的统一。