城镇化进程中失地农民就业问题探析——以青海省海东市小峡镇和高寨镇为例

陶延霞

（青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810007）

青海互助县的高寨镇和平安区的小峡镇地处青海省海东市，海东市平安区与互助县下辖平安镇、巴藏沟乡、三合镇、沙沟乡、古城乡、塘川镇、丹麻镇等多个乡镇。2011年起，根据国家加快城镇化建设要求，平安区小峡镇和互助县高寨镇先后共近0.33 万hm2农用土地被征用，使两镇的西湾、西庄、石家营村等15个村，共计6 388户家庭，26 457位农民失地了土地。大量“以农为生”的农民失去了土地，也就失去了收入来源，再加上传统农民生活技能和文化水平普遍不高，因此，失地农民再就业问题困境愈发凸显，生计问题也愈发严峻，大量农民闲置在家，没有生活来源，极易引发社会矛盾，影响社会稳定。因此，本文选取城镇化进程中失地农民最多、再就业问题最严峻的小峡镇和高寨镇作为案例，来研究城镇化进程中失地农民的再就业问题，具有典型性和代表性。

为解决失地农民的就业问题，从中央到地方陆续出台了一系列关于保障失地农民生活和就业的政策措施。2006年，国务院办公厅转发了劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，要求地方各级政府将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，采取有效措施落实就业培训和社会保障资金，促进被征地农民实现就业和融入城镇社会，确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。2017年，国务院印发了《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，提出对在农村常住并处于无地无业状态的劳动者，有条件的地区可探索为其在农村常住地进行失业登记，并提供相应的就业服务和政策扶持①摘自中华人民共和国人力资源和社会保障部（www.mohrss.gov.cn/gkml/zhgl/jytabl/tadf/201711/t20171102_280509.html）参见《人力资源社会保障部对政协十二届全国委员会第五次会议第1662号》（社会管理类161号）提案的答复。。国家和地方政府高度重视失地农民的就业问题，为失地农民就业保障提供了政策上的支持。

党的十九大确立了以人民为中心的发展思想，不断促进和完善农民的就业和社会保障体系，关乎民生发展和社会和谐稳定。“三农”问题是关系我国国计民生的根本性问题，是全面建成小康社会的重要任务，要不断加快推进农业农村现代化，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效的、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制，不断推进城乡一体化发展。当前大量失地农民存在技能低、文化水平不高的现实问题，由此也就面临着再就业困难、失业率高、工作不稳定、生活和收入普遍偏低等困境，这些问题严重影响了失地农民再就业质量和基本生活水平。因此，必须从实际出发，找准问题的根源所在，然后进行“靶向施策”，才能进一步提高失地农民再就业的质量。

一、 调研点失地农民再就业基本情况

为了客观地分析失地农民再就业的影响因素，笔者首先对小峡镇和高寨镇失地农民的基本情况进行了调研。

小峡镇被征迁的石家营等七村共有失地农户2 612户，共10 667人，基本情况如表1所示。通过调研发现从就业情况看，目前已有3 226人基本实现了就业，主要从事商贸业、运输业、服务业和建筑业，不稳定就业即流动性就业452人，主要从事零工。就业困难的人员共有119人，这当中有52名残疾人，目前有就业意愿的人数为952人，愿意参加政府就业培训的人数为407人，从这些数字中可以看出，小峡镇的小规模农民劳动力年龄大、文化程度低成为影响就业的主要因素。

高寨镇位于互助县境南端，西接西宁，南临湟水河与平安区相望，距县城威远镇50 km，素有互助县的“小江南”之称。2011年3月，按照上级建设临空综合经济区的要求，高寨镇8个村全部属拆迁范围。高寨镇人口数大约为1.6万人，大多都为农业人口（表2）。通过调查得知，高寨镇大多数失地农民文化程度都是初高中，是导致就业难的主要因素，目前有一部分农民通过从事第二、三产业暂时能够维持自己的生活，也有农民因为年龄太大而导致再就业困难，还有部分农民，土地被国家征用以后过上了富裕的生活，但是大多数失地农民处于一种“种田无地、就业无岗、低保无份”的状态[1]。失业问题在所难免，但政府又不能命令企业进行招工，因此需要一种新的思维理念和方法来解决失地农民再就业的问题。

表1 小峡镇失地农民的基本情况

表2 高寨镇失地农民基本情况介绍 单位：人

二、 失地农民就业现状及成因分析

城镇化进程中，农村的土地被国家征用成为必然，随之而来的是产生了一个新的的群体：“失地农民”[3]。失地农民就业难除就业观念落后、文化素质不高、非农业技能低下等自身原因以外，还有就业保险制度不健全、就业服务滞后于失地农民就业需要、就业过程保障力度不够等社会保障性因素[4]。根据平安小峡镇和互助高寨镇失地农民的就业现状总结出了以下几点原因。

（一） 社会保障体系不健全

一是由于失地农民社会养老工作比较繁琐，且小峡镇和高寨镇城镇化水平发展速度较快，失地农民不断增多，导致各种问题频频出现，新老被征地农民的城乡居民界定、社会保障缴费等问题，对社会保障工作的推进造成了影响。二是由于失地农民丧失了土地带来的经济来源，但是，他们在丧失土地之后却不能享受与城市居民相同的社会保障福利，医疗保健和养老等社会保障问题只能由农民承担。虽然在一定程度上农村的社会保障体系不断在改进，但仍然解决不了现存的失地农民社会保障的一个大问题，即使政府也推进了农村医疗合作制度改革，但由于对于大病的报销比例并不高，因此也解决不了失地农民贫穷的问题。

（二） 再就业和自主就业困难

通过调研，依据失地农民的实际就业情况来分析，小峡镇和高寨镇失地农民均存在就业困难的问题。一是因为失地农民的文化程度普遍比较低，而且缺乏一定的生存技能。现代企业的工人一般要具备一定知识理论和劳动技能水平，失地农民基本上都缺乏文化知识和劳动技能，而且竞争意识薄弱，思想观念落后。失地农民只能从事劳动强度比较大、技术含量比较低、收入不是很高的工作。即使政府在这方面做了很多的工作，但多数失地农民并不能适应现代企业管理制度和工作要求。二是失地农民的就业观念比较陈旧，创新创业意识不强。农民目前很难适应失地带来的“强迫转型”[5]。目前来说，农村有技能的农民很少，文化程度高并接受过就业培训的寥寥无几，大多数失地农民文化水平低、也没有就业经验，年龄偏大的农民根本就没办法找到工作，尤其是失地农民中“弱势群体”就业难的问题很突出。

（三） 失地农民发展愿景不明确

失地农民长期从事农业生产活动，他们大多数观念保守，思想无主见，突然失去一贯赖以生存的土地，一时间失去方向，无所适从[6]。部分农民由于受小农经济思想的影响，在得到补偿款之后，比较容易形成小富即安的思想，并不会想着利用补偿款来学习一技之长或者进行自主创业为以后做打算，而是单纯打算利用得到的补偿款来维持后续的生活，大部分失地农民外出务工积极性不强，参加培训意愿不高。同时，由于缺乏创业能力，拆迁款很容易在短时间内用完，生活将变得更加困难。另一方面，因为小峡镇和高寨镇的工业园区内没有土地的农民没有重新安置，就业培训意愿不高，就业培训工作中人员组织有一定困难。

（四） 就业服务体系不完善

目前我国政府并没有针对失地农民这一特殊人群制定相关的就业政策和具体措施，现行的就业服务体系也没有把失地农民纳入其中[7]。失地农民自身存在问题的同时，政府也面临相应的问题，仅仅凭借市场力量解决不了失地农民的根源问题，应该依据失地农民在年龄、学历、以及工作经验等不同差别的基础上完善并制定不同的就业服务体系，这样才能帮助不同的失地农民真正的解决问题。只有就业方面的制度完善好了，失地农民才有正确的渠道尽快解决自身的就业问题，解决失地带来的一些问题。

（五） 失地农民再就业不稳定

高寨镇与小峡镇地处城乡结合部，大部分失地农民年龄较大并且文化程度不高，农民自身的水平与能力有限，即使就业也多从事服务业等稳定性相对较差的行业。而且相对年轻的失地农民由于被当前社会环境所影响，很多年轻人有一种高不成，低不就的心态，过于浮躁，对未来的工作期望值又太高，期望与现实的差距只会让他们对目前的工作怀有更多的不满意，并且对工作的忠诚度特别低。同时，随着经济的不断发展，小峡镇与高寨镇的两大工业园区面临着产业转型升级，对周边劳动力的吸引力不强，不断有外来务工人员进入园区，因此，本镇的失地农民就业压力更大。虽然在政府的帮助下，部分农民可以通过自身的努力轻松实现再就业，但是他们的工作一般往往缺乏一定的稳定性，容易造成二次失业。

三、 城镇化进程中失地农民再就业的治理策略

失地农民既不能算是真正意义上的农民，也不能算是城镇居民。没有土地带来的基本保障，就一定需要寻求新的出路，失地农民就业问题事关社会的稳定发展，应寻求新的运作模式，为失地农民建立一定的生活保障，享受城镇化带来的收益。

（一） 建立完善的社会保障体系

完善的社会保障制度是一个国家提高居民生活水平的重要举措，也是一个国家和社会进步发展的重要标志。健全和完善失地农民的社会保障制度，进一步加快推进社会救助与福利等，不断提高社会的公共服务能力和救助水平，推动社会的稳定发展。

1. 制度先行

完善失地农民的社会保障制度。政府必须认识到社会保障制度应该立足于现实，通过政府和失地农民自身等各方面的积极努力，着手建立适应本地经济发展的社会保障运行机制。互助县的高寨镇，规定了失地农民的社会保障资金主要由个人缴费和政府的相关补贴以及个别农民集体补助三个部分来组成。个人缴费部分主要是按照征地时本地城镇居民的最低生活保障标准为准确的基数，按照35%的标准一次性全部缴纳 15年的社会养老保险。农民集体补助标准主要是由村民委员会进行民主投票来确定标准。个人缴费和政府补贴以及集体补助都计入个人账户中。因此，政府应该建立能促进经济发展的社会保障运行机制。

2. 因地制宜

应该根据当地的实际情况探索出适合各地实际的失地农民社会保障制度。健全和完善社会保险信息，对所有失地农民建立最基本的社会生活保障；对生活实在存在一定困难，根本达不到城镇居民最低生活保障标准的符合条件的失地农民，由本人申请民政部门审核后的低保，能享受到和城镇居民一样的最低社会生活保障。根据本地的实际情况，探索出一条符合高寨镇和小峡镇以及其他地方实际的失地农民社会养老保险制度。

3. 监管并行

构建失地农民的社会保障的监督管理体系。确立监督管理并行、目标考核的制度体系，并要坚持定性与定量相结合，检查与随时抽查相结合，分类指导与分类考核相结合。进一步畅通群众投诉的各种渠道，实现社会监督与行政监督并重，构建一种全方位监督管理体系，社会保障政策真正落到实处。要根据高寨镇和小峡镇的实际情况确立全方位的监督管理体系，使政策能够真正落实到失地农民的身上，带动农民就业的同时，不断促进社会的发展。

（二） 落实就业培训制度，鼓励再就业和自主就业

1. 加强引导性的培训

打破城乡劳动力市场的二元分割，逐步建立劳动者自主、平等的择业与就业机制[8]。要以转变失地农民就业观念和促进就业为主要目标，要通过集中办培训班、现场进行宣讲、咨询项目服务、播放视频影像和印发相关资料等各种方式，采取集中进行讲解和相关政策咨询相结合、引导性培训和职业技能培训相结合等形式，通过身边比较典型的人物和案例，开展法律法规教育、城市生活、安全规范常识、劳动创业就业、权益维护等培训和道德规范、城实守信、民族团结进步等教育，全方位提高失地农民的法律、市场、道德、诚信等各种意识，要通过教育不断引导失地农民在得到就业与社会保障制度的同时不断完善自己，提高自己并不断融入城市。

2. 强化劳动技能的培训

要不断围绕产业发展、市场需要和企业需求，结合劳动者自身实际，根据当地的实际情况，注重实事求是的原则，因势进行利导，不断开展劳动力转移的就业技能培训。小峡镇一是对失地农民进行职业培训，并且联合平安县职业技术学校，以市场需求为主要导向，对14～18岁之间的未读书的农民孩子进行免费职业教育培训。一般通过2～3年培训，能达到中高级技能水平，进一步拓宽就业渠道，实现就业。二是加强短期培训，扩大就业的容量。例如针对18～50岁的中青年失地农民劳动者，根据机场综合经济开发区建设的相应要求，不断地大力开展短期免费职业技能培训，全方位提高就业能力，工作能力以及创新能力。没有土地的农民，要积极进行如汽车维修、电气维修、挖掘机驾驶、装载机驾驶、砖石、电工、木材加工等工作技能的学习。每个培训基地的培训就业率应达到85%，对于年龄在50～65岁的劳动人员开展如园区保洁、绿化等实用技能培训。对于具有一定文化素质的人，他们可以专注于技术含量高，就业前景好，市场需求高的技术岗位培训，积极鼓励他们获得相关技能资格证书，不断提高市场就业竞争力，更好更快实现就业。三是注重分类培训。每个培训学校都应该针对不同年龄阶段的人，不同性别和教育水平以及求职意愿进行分类培训。年龄结构和培训意愿、就业意向等进行详细调查，并详细登记，根据登记的专业和登记的人数开展职业技能和创业培训，满足不同专业意愿的需求。同时，要加强思想观念和职业选择的教育，促使他们逐步走出旧的就业观念的束缚，打破传统的思想观念，鼓励他们积极参与市场化就业，建立高度工作水平，职业平等和劳动荣耀，更好再就业的概念，加强创业培训，以创业促进就业。

3. 强化创业培训，以创业促进就业

要根据平安区小峡镇的现实发展状况，积极引导大中专毕业生、复转军人以及残疾人等有创业愿望的失地农民进行创业。首先要对他们进行免费的创业培训，对接受创业培训的人员，加大创业指导和创业小额担保贷款发放力度，并通过建立创业项目库，为创业者提供更加完善的创业环境和服务。以创业促进就业，推广文明创业、诚信创业，从而提高全民素质，从而不断推动小峡镇和高寨镇经济社会又好又快发展。同时也要根据高寨镇的失地情况，政府采取相关措施鼓励失地农民进行创业，使全镇的失地农民形成一种创业观念，这样才能真正意义上促使失地农民进行自主创业从而带动就业。

（三） 加大宣传教育力度，改变农民思想观念

充分发挥妇联、共青团、工会等群团组织的作用，针对不同年龄层次、不同类别失地人群的特点开展宣传教育，引导失地人员转变就业观念，摒弃自愿失业状态，积极参与再就业[9]。充分认识做好被征地农民就业培训的重要性和紧迫性，加强与各相关部门的联系，不断建立和完善被征地农民就业服务制度，形成统一协调、分工协作、密切配合、推进工作的有效机制。同时，要加大对各级干部的宣传教育，增强工作责任感和紧迫感，形成全镇上下合力推动失地农民工作的强大合力；加大对失地农民的宣传教育，通过各种媒介、利用各种渠道、采取各种形式广泛宣传，树立和宣传自谋职业、自主创业的先进典型，激发失地农民就业创业热情；加大对企业的宣传教育，鼓励企业积极履行社会责任，吸纳更多的失地农民就业，从而保障失地农民尽快就业，完善社会保障制度。一方面，政府要积极引导失地农民转变就业观念，树立积极的就业意识，要不断宣传再就业的优势，利用技能培训，为失地农民提供就业培训的机会，为他们进行思想教育，鼓励失地农民勇敢的走向市场，鼓励他们走向更好的工作岗位，改变部分失地农民安于现状的思想观念。另一方面，要积极加强农村的文化教育事业，不断提高失地农民的就业思想意识，积极发展农村文化事业建设与文体基础设施的建设，丰富失地农民的精神文化生活，开阔失地农民的眼界，这样更容易使失地农民转变思想观念，让失地农民的思想观念自然而然的与时俱进，适应当今的社会和市场，从根源上树立正确积极的就业观念。

（四） 完善失地农民就业服务体系

对于失地农民来说，他们缺乏社会资源，在激烈的市场竞争中寻求就业机会相当困难，政府应该完善就业服务体系，积极搭建信息交流平台，建立失地农民与当地用工单位的沟通桥梁，采取就近原则，为部分出远门不方便的失地农民提供便利，这对提高失地农民就业率非常重要。从调研中发现，高寨镇的失地农民不愿意到太远的地方去工作，因此政府要提高服务组织意识，充分发挥政府的服务职能，建立城乡一体化的信息交流平台，帮助信息获取渠道少的失地农民提供就业培训落实就业培训制度，鼓励再就业和自主就业咨询和指导等不同的市场需求，早日帮助失地农民实现再就业。同时应该根据小峡镇的实际情况，利用园区发展资源，不断提高临空工业园区的管理水平，大力度发展公益事业，开发保洁和保安等岗位，尽量做到政府开发的社会公益性岗位优先安置失地农民，提高就业。

（五） 发展农村经济创造稳定就业岗位

农村当地经济的发展是解决失地农民就业问题的前提，经济的发展会带来就业机会的增多，在向城市转移劳动力遇到较多阻碍的时候，发展当地经济来创造更多的农业及非农业的就业岗位。中共十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴的最终目标，就是要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业。农村要大力发展乡镇企业，个体私营经济等劳动密集型企业，充分发挥其快速吸纳低素质劳动力就业的作用[10]。高寨镇及小峡镇的政府应该根据该镇的实际情况，因地制宜地采取措施来发展农村经济。这不仅能够为失地农民提供更多的就业岗位，促进失地农民的再就业率；同时在促进该镇经济发展的情况下，能够在一定程度上保障失地农民就业的稳定性。

四、 结束语

随着城镇化水平的不断提高，失地农民越来越多，失地农民的就业问题也愈发严峻，这是内外因素相互叠加的结果。内在因素是失地农民自身素质、知识和能力的普遍不足，他们习惯并延承着传统的“以农为生”的生活方式，短时间内难以转变生产观念，难以适应新的就业取向的选择；外在因素是国家在征收农民土地的同时，相应的就业配套措施没有及时跟进，地方政府对失地农民的再就业意向选择不清晰、相关职业技能培训机制不健全，由此带来整体性失地农民的再就业保障体系和就业权益保障措施的不完善，加剧了失地农民再就业的难度。

就业是民生之本，是关乎国家发展和社会进步的重要因素，是全面建成小康社会的重要保障，关系到农民生计和生活保障，因此，及时解决就业问题是失地农民生存的核心和实现城乡共同富裕的重要措施[11]。本文以青海省海东市的高寨镇和小峡镇为例，通过实践调研，深入剖析了失地农民的生存现状和再就业问题成因，认为只有有效解决失地农民就业困难的内外致因，通过完善就业保障措施，建立就业培训平台，进一步完善扶持农民自主创业的相关政策，加大创业指导、创业培训、资金扶持、社会服务、政策引导力度，引导农民宜农则农、宜工则工、宜商则商、致富创业，推动实现以创业带动就业的发展格局[12]。唯此，方可缓解当前失地农民再就业的困境和生存现状，以提升其生存能力和生活水平。