国防科技重点实验室技术转移的制约因素及对策

2020-01-08戴少杰

科技管理研究 2020年18期

戴少杰，何隽

（1.国家国防科技工业局信息中心，北京 100039；2.清华大学深圳国际研究生院，广东深圳 518055）

1 研究背景

作为国防科技领域的国家级重点实验室，国防科技重点实验室（以下简称“重点实验室”）在国防科技创新体系乃至国家科技创新体系中的地位至为关键。长期以来，重点实验室围绕国防科技和武器装备发展的基础性、前沿性问题，开展了新思想、新概念和新原理研究，增强了国防科技原始创新的知识储备；聚焦制约高新武器装备、国家重大专项和重点科技工程的瓶颈问题，开展了前瞻性技术探索和关键技术攻关，支撑了核心技术的自主可控，增强了武器装备发展的技术储备。经过多年的发展，重点实验室已经成为无可替代的国防科技自主创新高地。当前，世界正面临百年未有之大变局，国际形势发生复杂而深刻的变化。总体判断，当前我国科技发展模式还是以跟踪模仿为主，基础、前沿技术积累依然不足。基于此，迫切需要通过技术转移，最大限度发挥重点实验室作为自主创新高地的辐射引领作用。

针对国有实验室技术转移，现有研究指出当前我国国家实验室的建设尚处于探索阶段［1］。相对而言，美国国家实验室的科技成果转化已经形成了两类模式，一类是高校直接设立技术转化部门，另一类是政府层面设立技术转化部门［2］。值得注意的是，美国大学与联邦实验室技术转移政策存在差异。美国联邦实验室技术转移政策的制度核心并非“放权”，而是“政府管理”模式，通过机构设置、平台搭建、合作研究开发合约、绩效考核等措施，促进联邦实验室完成技术转移的义务与责任，具有政府管理的行政色彩；同时，相较于大学，联邦实验室的研发活动具有明确的任务性与目标性，研发成果在军转民、军民两用的技术领域分布较多［3］。针对国防科技领域的技术转移，按照美国国防部的定义，国防技术转移是一种在军队和非军队系统间，知识、专业技术、设施和设备以及其他可应用资源的交流［4］。已有研究指出，合作研制、合作生产与技术转让越来越成为国际军贸活动的重要内容［5］。但我国国防科技工业领域存在着知识产权转化和应用滞后的现象，有学者就此归纳为4 个方面的原因：国防科技领域行业壁垒现象严重；军工企事业单位的片面意识及内部管理机制问题；民用企业对高新技术的消化吸收能力弱；国防知识产权的军民通用性弱等［6］。通过分析现有研究文献可以发现，目前国内关于国家实验室技术转移的研究主要限于对国外经验的介绍和借鉴；在国防科技领域，虽然已经有学者开始探讨技术转移滞后的现象和原因，但是分析还停留在表层，没有涉及体制性和结构性问题，更缺少针对性的对策建议。现有研究的遗憾，正是本文试图解决的问题。本文通过梳理分析典型问题，归纳出制约重点实验室技术转移的制度性障碍、结构性矛盾和政策性问题，在此基础上，研究提出破解问题的对策建议。

2 国防科技重点实验室技术转移中存在的典型问题

目前，重点实验室实现技术转移的模式主要可以分为3 类。第1 类，建立技术转移的长效机制。比如，某重点实验室联合几十家单位发起建立了技术转移产业联盟，探索构建“政产学研用金介法”（即政府、产业、学术、研究、用户、金融、中介、法律）技术转移联合体，共同推动成果转化和产业发展。第2 类，构建“一次转移、长期合作”模式。比如，某重点实验室在签订制造工艺技术转让合同的基础上，与受让方建立了长期稳定的技术转移合作关系，持续将最新工艺技术成果转移给受让方。第3 类，利用地方平台实现技术转移成果推介。比如，某重点实验室遴选出具有转化前景的技术成果，利用地方政府搭建的交流平台积极开展技术推介活动；另外，通过参加地方科技部门组织的创新创业大赛，推广重点实验室的技术成果。在重点实验室技术转移过程中，主要存在“被动转移”“不愿转移”“不能转移”等3 类典型问题。

2.1 “被动转移”问题

“被动转移”，指重点实验室基于外界干预，不得不开展技术转移。“被动转移”属于主观上不愿转移、客观上实现转移，其行为和结果都违背了重点实验室的自由意志。事实上，“被动转移”因为行政力量的干预，往往是无偿的。这种现象本质上属于以行政手段进行资源再配置，显然不符合市场机制的运行规律。比如，某重点实验室在行政力量干预下，无偿将一项技术转让到生产厂；又如，某重点实验室在参与某研制任务竞标过程中，利用多年积累的试验数据形成一种新的技术方案并顺利中标，但有关部门却要求实验室将中标方案无偿转移到其他单位。

2.2 “不愿转移”问题

“不愿转移”，指重点实验室基于主观意愿，不向依托单位之外进行技术转移。“不愿转移”属于主观上不愿转移、客观上没有转移，其行为和结果都是重点实验室自由意志的判断和选择。“不愿转移”的情形，主要存在于依托单位属于科研生产一体化类型的重点实验室。比如，依托于研究所的某重点实验室，自筹经费开发完成某项关键技术，随着需求量的增加，实验室的运行模式无法满足批量化生产要求，必须进行成果转化，但是，该重点实验室并没有在依托单位之外寻求具备生产条件的单位进行技术转移，而是由依托单位争取到国家技改项目支持，建设了专用生产线进行成果转化。

2.3 “不能转移”问题

“不能转移”，指重点实验室有技术转移的主观意愿，但由于客观因素导致技术转移的主观意愿未能实现的现象。“不能转移”属于主观上希望转移、客观上没有转移。在实践中，“不能转移”可以具体划分为两类情形：一类属于政策因素导致的“不能转移”，比如，依托于军队单位建设的某重点实验室，自2016 年以来，在军队全面停止科技有偿服务的政策“红线”下不可能开展任何形式的技术转移活动；另一类属于体制因素导致的“不能转移”，比如，依托于高校的某重点实验室，在向军工单位进行技术转移时，时常因为“看不见”的行业壁垒，“只开花不结果”。

“不愿转移”属于主观意愿导致，而“被动转移”“不能转移”则是由外界因素引发。事实上，重点实验室在技术转移链条上依然存在诸多“关卡”。此前也有学者在对实验室的分类实证研究中同样发现，重点实验室的科研成果有效利用度不高，尚未形成稳定、高效、成熟的转化模式［7］。本文将从体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题等3 个方面入手，分析重点实验室技术转移所面临的制约因素。

3 制约国防科技重点实验室技术转移的体制性障碍

体制性障碍，是指在我国现行体制框架下制约重点实验室技术转移的体制性因素，主要涉及行业管理体制和科研生产体制。

3.1 行业管理体制障碍

行业管理体制，即武器装备（军品）承研承制单位的行业管理体制。总体上，我国行业管理体制呈现“条块分割”的特点。行业管理体制对于重点实验室技术转移的影响主要表现在两个方面：一方面，利用行政手段阻碍技术转移，比如，在“不能转移”现象中，当行业外重点实验室向行业内的技术转移可能危及行业自身利益时，行业管理体制就成为技术转移难以逾越的障碍；另一方面，利用行政手段推动技术转移，比如，在“被动转移”现象中，对行业内重点实验室技术转移的强制干预。应当说，两种情形下的行政干预都属于非市场化的行为方式，违背了技术转移的一般规律。

行业管理体制之所以会成为重点实验室技术转移的制约因素，根源在于现行重点实验室的管理模式。根据有关政策，重点实验室实行依托管理模式，即在具有科研优势的科研院所和高等院校（依托单位）设立重点实验室，并委托依托单位管理。从现有依托单位的分布情况来看，重点实验室分别隶属于不同的行业管理序列，如国家相关部门、各集团公司等。自设立之初，重点实验室就被先天地贴上了行业归属的标签，因此，在“条块分割”的行业管理体制下，重点实验室技术转移不可能摆脱行业管理体制的影响。

3.2 科研生产体制障碍

科研生产体制，即武器装备（军品）科研生产体制。总体上，我国科研生产体制表现为科研、生产分立的“二元分立”特点。科研生产体制对于重点实验室技术转移的影响也存在以下两个方面问题：一方面，在军品科研生产相分离的领域，设立重点实验室的科研院所如果自身利益得不到保障，即使在行政力量干预下，往往也不愿将实验室的科研成果转移到企业；另一方面，在军品科研生产一体化的领域，依托单位往往选择在其内部转化实验室的科研成果，比如，争取国家技改项目支持建设专用生产线进行实验室成果转化。在上述两种情形下，除非动用行政力量干预，否则，重点实验室的科研成果很难向依托单位外部转移转化。事实上，在重点实验室成果向生产企业转移转化过程中，如果不能（或者没有）建立起符合市场规律的利益关系，科研生产体制就会成为技术转移的制约因素。

4 制约国防科技重点实验室技术转移的结构性矛盾

结构性矛盾，是指重点实验室技术转移过程中相关要素之间存在的对立或不协调的关系，主要围绕市场结构、供需结构、利益结构3 个方面。

4.1 市场结构矛盾

市场结构，即买方和卖方相互共存、相互制约的市场关系。相对于民品市场买方和卖方大量共存的竞争结构，军品市场的特殊性在于单一的买方、大量的卖方。具体而言，国家（军队）作为军品市场的唯一买方，处于垄断地位，决定着军品市场的需求量。这种买方垄断的市场结构必然导致买卖双方市场地位事实上的不对等，因此，在军品研制生产过程中，买方利用自身的垄断地位干预与卖方之间市场交易行为的情况就时常发生，在这种情况下，买方垄断的市场结构就异化为非市场化的制约因素。同时，也必须考虑到，目前国有军工企业处于垄断地位，在某种程度也阻碍了行业发展和技术创新［8］。比如，在项目招投标过程中，即使某重点实验室的技术方案胜出，也存在相关技术被强制转移给其他单位（甚至是竞争对手），即“被动转移”的风险；同样，在装备转接产过程中，重点实验室的技术成果常常也会遭遇买方行政手段的干预，被无偿调拨给生产企业。因此，在买方垄断的军品市场环境下，重点实验室技术转移必须考虑到单一买方市场的负面影响。

4.2 供需结构矛盾

供需结构，即技术转移的供给方和需求方的关系。供需结构对重点实验室技术转移的影响主要表现在两个方面：一方面，由于“条块分割”的行业管理体制，以及国家安全、国家秘密的管理要求，重点实验室的科研成果往往“养在深闺人未识”，难以被需求方发现、了解和识别；另一方面，由于“二元分立”的科研生产体制，科研生产“两张皮”现象较为普遍，科研院所和生产企业往往“各弹各的曲、各唱各的调”，实验室的科研成果时常难以满足生产企业的真正需求。造成供需结构矛盾的根本原因在于信息不对称、不透明，同时缺乏有效的供需双方的对接机制。

4.3 利益结构矛盾

利益结构，即重点实验室科技成果转移转化涉及的各类利益关系总和，包括国家、单位和个人利益。其中，国家利益在国防领域集中表现为国防科技发展利益、武器装备建设利益；单位利益，即重点实验室依托单位利益；个人利益，即在研究开发和科技成果转移转化中作出主要贡献的人员的利益。我国的《国防法》规定，用于装备建设的国家财政性资金投入形成的科技成果属于国防资产，国防资产归国家所有；国家根据国防建设和经济建设的需要，调整和处分国防资产。根据上述规定，重点实验室的大多数科技成果属于国防资产，归国家所有，任何调整和处分行为都必须满足国防建设和经济建设的需要，因此，重点实验室的技术转移必须优先考虑国家利益。

5 制约国防科技重点实验室技术转移的政策性问题

政策性问题，是指在现行法律法规和政策性文件中与重点实验室技术转移不相适应的制度安排，集中表现在知识产权、安全保密、评估评价、收益分配等方面。

5.1 知识产权问题

知识产权是科技成果转移转化的依据，可以说，没有知识产权，就没有技术转移［9］。重点实验室技术转移中的知识产权问题，集中表现为科技成果的知识产权归属问题。我国的《科技进步法》规定，利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，由授权项目承担者依法取得。这就意味着，对涉及国家安全、国防利益的科技成果，重点实验室（依托单位）并不能取得知识产权。事实上，在买方垄断的市场结构下，军品采购合同中也通常约定成果的知识产权归国家所有。上述将重点实验室排除在知识产权权利人之外的制度安排，固然有利于国家对重大成果的掌控，但是对实验室技术转移而言，则不可避免地成为一种政策性制约因素。

5.2 安全保密问题

重点实验室技术转移，主要涉及两个方面的安全保密问题。首先，根据我国的《成果转化法》，为了国家安全的需要，国家可以依法组织实施或者许可他人实施相关科技成果。这就意味着，重点实验室的科技成果，由于都可能涉及国家安全，在行政力量干预下存在被转移转化到其他单位的可能，这就导致了实践中的“被动转移”（往往也是无偿转移）。其次，根据我国《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，涉及国家安全、国家秘密的科技成果转化，必须经由行业主管部门审批或者备案，同时，应当根据情况及时做好涉密科技成果的解密、降密工作。但是，实际工作中，由于审批、备案、解密、降密等缺乏操作层面的政策依据，上述要求在一定程度上也削弱了重点实验室技术转移的主动性和积极性。

5.3 评估评价问题

评估评价对重点实验室的技术转移至关重要，如果没有系统完备、可操作的评估评价制度，实验室将很难开展技术转移。一方面，重点实验室的科技成果往往涉及国家安全、国家利益，在市场环境下，如果放任其自由转移转化，技术的传播和扩散就难免给国家安全、国家利益带来现实的或潜在的风险，因此，如果科技成果转移转化的分类评价制度缺位，实验室就难以区分哪些技术可以转移、哪些技术限制转移、哪些技术不能转移；另一方面，技术转移也是技术交易的过程，必然涉及技术的定价问题，重点实验室科技成果兼具无形资产和国有资产的双重属性，其价值评估问题不只是专业上的“硬骨头”，也是政策上较为棘手的难题。

5.4 收益分配问题

收益分配和个人利益直接关联。2015 年以来，我国为激发科技成果研发人员和转移转化人员的内生动力和活力，国家在法律和宏观政策层面陆续出台了一系列激励举措，明确了技术转移收益分配的政策导向和量化比例，但是，时至今日，在具体实践中，特别是在国防领域，由于国家层面的政策规定尚未转化为主管部门的规范性文件，更没有转化为依托单位的内部规章制度，技术转移收益分配政策在执行过程中也就因此难以落实，国家的政策红利也就无法落地。

6 国防科技重点实验室技术转移亟需理清的两个关系

归结起来看，“条块分割”的行业管理体制、“二元分立”的科研生产体制、买方垄断的市场结构、信息不对称的供需结构、国家优先的利益结构以及制度安排中存在的知识产权、安全保密、评估评价、收益分配等问题，在不同层面、不同程度上制约着重点实验室的技术转移，也是重点实验室科技成果转移转化不力、不顺、不畅的根源所在，更是需要下大力气打通的体制机制“关卡”。基于此，有两个深层次的关系亟需理清。

6.1 国家、实验室与依托单位的关系

如何处理好国家、实验室与依托单位之间的关系，是重点实验室技术转移的根本性问题。以往重点实验室技术转移之所以成效甚少，根本原因就在于，没有厘清谁是重点实验室技术转移的真正责任主体。

首先，就运行管理模式来看，重点实验室虽然人财物相对独立，但毕竟还是依托单位的组成部分，并非独立的法人，不是意志自由的行为主体。在此前提下，实验室等同于依托单位。讨论实验室技术转移，必须考虑依托单位的行为特点和规律。或者说，是依托单位决定着实验室的技术转移。

其次，从技术转移的利益导向分析，不外乎两种情况：为了实验室的利益，事实上即是依托单位的利益；为了国家利益，具体表现为国防科技发展利益、武器装备建设利益。基于不同的利益导向，技术转移的责任主体也理应不同。具体而言，如果一项技术转移不涉及国家利益，那么，是否转移、如何转移，应当由重点实验室（依托单位）来决定。换言之，实验室（依托单位）是技术转移的责任主体。如果一项技术转移涉及国家利益，比如，跨领域技术转移能够大幅提升新领域的装备研制水平，那么，即使因打破依托单位的技术垄断地位，与实验室（依托单位）的利益相冲突，从国家层面也必须确保技术转移的实现，即国家才是这次技术转移的真正责任主体。

当重点实验室（依托单位）为责任主体时，推动技术转移的关键在于运用市场机制激发实验室（依托单位）的内生动力；当国家作为技术转移的真正责任主体时，关键是在确保实现技术转移的同时，也必须尊重市场经济规律和技术转移规律。

6.2 政策的配套性与协调性的关系

处理好政策的配套性与协调性之间的关系，是打通技术转移政策实施“最后一公里”的关键。

政策的配套性问题，即要解决政策自身的逻辑自洽和体系完备。比如，根据我国《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，对涉及国家秘密、国家安全的科技成果，国家设立的研究开发机构、高等院校在决定转让、许可或者作价投资时，需要审批或者备案；同时要求对此类科技成果转化活动，行业主管部门要加以激励与规范。这就意味着，对于如何审批、怎么备案，都需要行业主管部门出台具体配套政策，如果配套政策缺位，就会导致《促进科技成果转化法》的相关规定在具体操作时悬而难解、无路可走。

政策的协调性问题，即与其他相关政策的协同配合、良性互动问题。比如，根据我国《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，以技术转让或者许可方式转化职务科技成果的，应当从技术转让或者许可所取得的净收入中提取不低于50%的比例用于奖励。在研究开发和科技成果转化中作出主要贡献的人员，获得奖励的份额不低于奖励总额的50%。如果从调动技术转移的积极性角度评价，这两个50%的奖励政策属于重大“利好”；但是，在现行重点实验室的政策框架下，上述奖励政策在实践中却成为“镜花水月”。究其根由，在于奖励政策和工资总额预算管理政策之间的冲突：在工资总额不变的前提下落实奖励政策，必然要挤占工资总额的“大盘子”，看似在做“加法”的政策，操作过程中演变为做“减法”。这就属于缺乏操作层面的政策协调性所致。

可见，一项政策即使设计得再好，如果缺乏配套政策，或是缺少与其他政策的协调性，那么，在政策执行过程中必然出现“最后一公里”的操作性问题。因此，重点实验室技术转移的政策设计必须对此作出回应。

7 破解国防科技重点实验室技术转移制约因素的对策建议

基于上述分析，为破解我国重点实验室现存的技术转移制约因素，本文提出以下4 点建议。

7.1 完善政策体系，优化技术转移生态系统

（1）完善知识产权归属政策，解决重点实验室技术转移的合法性问题。根据国家“深入推进科技成果使用、处置和收益管理改革”的政策导向，基于《科技进步法》中“国家安全、国防利益”例外排除的制度安排，研究利用财政性资金形成且涉及国家安全、国防利益的科技成果的知识产权归属问题，探索建立知识产权权利分享制度，在授权项目承担者依法取得相关科技成果知识产权的前提下，国家保留为国防目的的实施权，从而在政策层面上推动解决重点实验室技术转移的合法性问题。

（2）完善安全保密政策，规制重点实验室技术转移中的任意行为。针对为国家安全需要实施他人科技成果的情形，研究制定配套政策，明确实施他人科技成果的法定条件、审批程序和实施范围，约束以“国家安全”名义实施他人科技成果的任意行为。完善涉及国家安全、国家秘密的科技成果转化的审批、备案和解密、降密政策，明确相关权限、条件和工作程序，为重点实验室技术转移提供操作性依据。

（3）完善评估评价政策，降低重点实验室技术转移的制度性风险。建立重点实验室技术分类评价制度，根据科技成果涉及的国家安全、国家利益的等级，制定发布重点实验室技术转移禁止类、限制类管制清单。建立重点实验室技术价值评估制度，明确评估方法、标准和程序，解决重点实验室技术转移中的定价问题。

（4）完善收益分配政策，调动重点实验室技术转移的积极性、主动性。在政策层面落实国有企业事业单位成果转化奖励的相关规定，明确依托单位对重点实验室职务发明完成人、科技成果转化重要贡献人员和团队的奖励，不计入当年单位工资总额，不纳入工资总额基数。

7.2 健全组织体系，建立技术转移基础架构

（1）设立重点实验室技术转移中心，解决国家主体责任履行的问题。依托具备条件的公益事业单位，设立“重点实验室技术转移中心”，明确职能配置和工作模式，统筹协调为国家目的的技术转移，组织开展归国家所有的科技成果的转移转化，推动跨行业、跨领域、跨集团技术转移。

（2）推动依托单位设立重点实验室技术转移机构，落实技术转移主体责任。引导依托单位建立健全重点实验室技术转移工作体系和机制，完善重点实验室科技成果转移转化的管理制度，通过依托单位负责技术转移工作的机构或者委托独立的科技成果转化服务机构开展重点实验室技术转移。

7.3 构建信息平台，促进技术转移供需对接

（1）建立重点实验室技术转移信息平台，开展科技成果信息汇交与发布。建立健全重点实验室科技成果信息汇交、开放、共享和利用机制，畅通科技成果信息收集渠道，构建由财政资金支持产生的科技成果转化项目库和信息平台。建立重点实验室科技成果信息共享机制，在不泄露国家秘密和商业秘密的前提下，向社会公布科技成果和相关知识产权信息，提供科技成果信息查询、筛选等公益服务。

（2）建立重点实验室科技成果信息交流机制，强化技术转移供需对接。建立重点实验室科技成果信息交流制度，探索重点实验室科技成果包发布机制，提供符合用户需求的精准科技成果信息，开展科技成果展示与路演活动，面向军民两个领域、两类市场促进技术和企业的精准对接。