“理性-和合”行政观：中国特色公共行政精神的成熟定型

孙志建

(上海行政学院公共管理教研部,上海200233)

1 问题的提出

理性化是政府治理现代化的基本目标与归宿。在现代公共行政学科话语中,以理性作为公共行政核心精神的理性行政观被视为实现公共行政理性化的根本指引。以之为基础的公共行政体系及其运行具有稳定、可靠、高效率、规则导向以及强调形式公平等特点,使其近乎成为具有普适性的标准、规范或者正统。在全球化时代,有悖于理性精神或理性行政观的公共行政发展往往都被定性为偏差。这种充满现代性气息的“规范-偏离”程式深刻影响了对于当代中国特色公共行政实践的观察、认知和评价。实际上,在关于中国特色公共行政运行的经验观察中,质疑的声音常常指向其理性化程度不足,认为中国的公共行政实践与现代理性行政模式尚有距离。

这种质疑有合理性但也可能存在根基上的谬误。其合理性在于,假如理性就是指规则导向、崇尚计算、就事论事以及稳定可靠的话,那么当前我国公共行政理性化水平的确还存在不足。因此,进一步按照理性化的要求推进中国特色公共行政改革创新仍然是一个基本方向。然而,之所以讲“也可能存在根基上的谬误”,主要是因为这涉及采用规范-偏离程式认知和规约现代国家(包括中国)公共行政发展的合理性问题。难道现代国家的公共行政都必须按照单一的“理性行政观”来塑造和构建吗?答案是否定的。正如马克思所言：“理论在一个国家实现的程度,总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”[1]151实际上,理性化的重要倡导者马克斯·韦伯亦认为“人们可以从根本不同的基本观点并在完全不同的方向上使生活理性化”[2]239。对于公共行政理性化而言,亦是如此。基于此,本文的核心问题是中国特色公共行政依循何种进路寻求理性化,这种进路又确立在怎样的公共行政精神基底之上?对于中国特色公共行政理性化进路的追问和对于中国特色公共行政精神基底的追问是两个紧密相关的问题,这是因为公共行政精神成熟定型的标志在于从“本源”,即海德格尔所说的“一个事物从何而来,通过什么它是其所是并且如其所是”[3]3确立符合国情的公共行政理性化进路。

需要说明的是,对于公共行政精神的完整理解,需要兼顾显性和隐性成分两个层面。前者主要是指公共行政规范价值,譬如效率、自由、法治、平等、公平、正义、公共性、大局意识以及相应的公共行政伦理准则,等等；后者是指根深蒂固地塑造和制约公共行政架构设计及其运转的纲领性的、根本性或者本源性的原理层,即公共行政观。简言之,“公共行政精神=公共行政规范价值+公共行政观”。在公共行政精神结构中,隐性成分(公共行政观)较之于显性成分(公共行政规范价值)更具根本性,它是将规范价值、情境、资源、权力、制度、行动以及方法等公共行政要素有机粘合起来的力量。因此,在一定程度上隐性的公共行政观决定了显性的公共行政规范价值发挥作用的领域、维度、程度、空间、时机以及方式。换言之,公共行政精神的成熟定型从根本上讲就是隐性公共行政观的成熟定型。鉴于此,本文的重点将放在公共行政精神的隐性层面,即追问中国特色公共行政及其现代化赖以为基础的公共行政观。

对于中国特色公共行政精神基底予以考察乃是深刻理解中国国家治理制度成熟定型的重要途径。学界对于这个重要的理论主题已经有所触及。譬如,朱国伟认为公共行政的发展呈现出一种价值理性、事实理性以及工具理性“三维理性”[4]共生演进的格局。此外,依据“工具理性-政治协调”二维分析框架,杨妍认为中国公共行政组织研究长期受制于韦伯官僚制“幽灵”之笼罩,忽视了政治协调属性和优势,需要完整地理解中国特色公共行政组织发展,兼顾工具理性与政治领导的共融[5]。总而言之,相关研究已经关注中国特色公共行政及其现代化的精神基底问题。而且知识界也意识到中国特色公共行政及其现代化乃受到“理性精神”和“理性之外的精神要素”共同影响。然而,既有研究对于根深蒂固地影响中国特色公共行政及其现代化的“理性之外要素”的论述还颇为缺乏。鉴于此,有必要回到中国政府治理实践,以中国为方法,进一步追问中国特色公共行政及其现代化(理性化)的独特进路,揭示塑造和制约当代中国特色公共行政及其现代化的精神基底。

2 超越理性行政观：中国特色公共行政的精神基底

改革开放以来,我国按照社会主义市场经济的要求推进政府治理体系朝向理性化的方向进行改革创新。截至目前,仅仅就政府治理的形式和表象来讲,我国政府治理越来越吻合理性精神和理性行政观的描述和构想。然而,当深入政府治理运行的精神层面,人们容易感受到在理性行政观之外,中国特色公共行政还深刻受到一种迥异其趣的公共行政观的塑造和制约。这种行政观强调和、度、关联以及实用理性等,我们称之为和合行政观。

2.1 理性行政观：中国特色公共行政的现代遵循

理性行政观主张以理性为核心精神来规划、构想和构建现代公共行政体系及其运行机制,试图在公共行政运行中确立理性的主宰地位。作为一套公共行政改革哲学,理性行政观旨在推动公共行政朝向崇尚计算、寻求视野收缩和以确定性作为导向等基本方向实现现代化转型。

一是崇尚计算的行政观。对于现代公共行政而言,“理性”意味着行动的目的导向性,它试图在行动的目的与手段之间确立起最为直接、经济和有效的关联。因此,这就需要进行成本-收益计算或者手段-目的计算。赫伯特·西蒙讲,个体理性就是“个体在计算有效行动路线方面的能力”[6]96。实际上,“崇尚计算”乃是现代政府及其有效运行的官僚制架构体系的精神内核之一。正如马克斯·韦伯所言,科层制组织具有遵守规则、就事论事以及长于手段-目的计算等特点。而且,“崇尚计算”的理性精神为现代政府治理确立更为“合格的”管理对象,为政府治理方式方法的现代转型提供基础。这集中体现在现代国家试图将整个社会塑造为一种“凡事都可以由数目字管理”的现代社会的努力之上。一方面,按照“凡事都可以由数目字管理”的目标,对作为管理对象的现代社会进行必要的去复杂化改造(即可计算、可统计)乃是成就现代政府治理的关键一环。这是现代政府进行总体的理性规划、计划或者谋划的前提。有鉴于此,现代政府治理倾向于将量化、计算、客观性、可统计、可量度性等摆放到经济社会以及政府运行的关键位置。另一方面,在对政府治理对象予以数目字化改造的基础之上,现代政府也朝向数目字管理方向进行政府治理方式方法创新。其要害,正如《算数：共和国早期的统计学与国家治理》一书主标题“Making It Count”[7],即“算数”或“使之可计算”所传递的信息那样。也如竺乾威所言：“数目字管理指的是一种理性的、精确的、可以进行计算的管理方式,这种管理是一切有效和有效率的管理的前提。”[8]2501978年,邓小平就着重从生产率、利润、个体收入以及集体福利等可计算、可比较的数字(即“多少”)上谈管理方法创新的重点与落脚点[9]150。

概而言之,崇尚计算不仅为现代政府治理提供核心机理(即“手段-目的计算”)、组织基础以及更加“合格的”管理对象,而且也深刻影响政府治理方式方法的创新。崇尚计算的理性精神帮助现代国家完成了其治道的客观化进程,这是现代性和现代公共行政得以成长的重要原因。

二是视野收缩的行政观。“视野收缩”乃是现代性传递至国家治理层面的一个产物。同时,它也是“崇尚计算”的理性倾向的一个必然结果。詹姆斯·斯科特曾言：“某些类型的知识和统治需要缩小视野。狭窄的管道式视野的最大好处就是可以在复杂和难于处理的事实面前只关注有限的一些特征。这种过分简单化又会反过来使处于视野中心位置的现象更清晰,更容易被量度和计算。”[10]3那么,在理性行政观的规划中,现代公共行政应当将视野收缩于什么之上呢?一言蔽之,需要收缩于“边界守护”这个核心视野之上。依据麦克斯怀特的观点,“理性的世界观是有边界的”[11]212。这种边界划分的意识乃根植于现代性的谋划当中,现代性倾向于将事物分成两大阵营,即理性的和非理性的。因此,借助于理性,现代性试图将现代政府放置在视野狭窄的边界守护者角色之上。理性精神以“边界”(包括公与私、合规与违规、理性与非理性以及确定性与不确定性等)为抓手为现代政府的职能设置确立了线索。为此,现代政府开始扮演起“守门员”的角色。譬如,防范主体行为越过合规与违规的底线边界,这乃是现代监管型政府构建和运行的基本逻辑。总而言之,现代公共行政在理性精神的主导下完成了其朝向“边界守护”这个核心视野的收缩和聚焦。理性精神倾向于将现代公共行政建构成为以边界治理为底色的实践。与之相应,公共行政叙事也主要围绕形式各异的边界和边界治理而展开。这种“边界”体现在制度上、行为中甚至是思想观念层面。

随着视野的收缩,理性精神为公共行政灌输了一种排斥、淘汰以及压制倾向。实际上,理性就是通过其“排斥”“淘汰”以及“压制”的东西来定义和建构自身的。譬如理性精神使得现代政府通过贬抑“非正式”的要素和过程的方式实现正规化；通过遮蔽或忽略情感、情绪、灵性、矛盾以及想象力等“活性”要素来成就政府治理的简单性。后现代企业管理大师汤姆·彼得斯讲到,“理性的思考模式让我们忽略价值观的重要性”[12]37。在公共行政中理性的运用亦存在类似的风险。“理性管理的一个表现在于对工具理性的追求超越了对价值理性的追求,在管理中形成了一种管理主义的取向。”[8]254概而言之,形成于现代性内部的理性行政观是一种非常纯粹、清澈以及讲究客观性的公共行政观。它同一切非理性的要素、倾向以及行为划清界限,同主观状态撇清关系,尝试将自己收缩于确定可靠的边界之内。因此,基于理性的公共行政观乃是一种视野收缩的行政观。实际上,理性行政观强调分离、分级、分工、划分边界以及“从部分的关照达到对整体的关照”等都是收缩视野的重要体现。

三是以确定性为导向的行政观。要更加深入把握“理性”的精神和本质,就必须将其放置在现代性语境之下,还原其作为现代性催化剂的角色。现代性乃是追求确定性的时代。理性在现代性潮流中得势就在于它能够帮助实现这个确定性追求的理想。按照确定性的要求,理性不仅为现代政府设定边界、航向以及运行原理,而且为现代公共行政输送理性的人、理性的组织、理性的制度、理性的思维、理性的观念、理性的视野以及理性的行动纲领,等等。那么,理性是如何实现对确定性的掌控呢?简言之,理性运用了积极与消极两个方面的手段。一方面,从消极层面来讲,理性以排斥不确定性而成就自身。理性是排斥取向的,它通过区分、分离甚至压制非理性、非正规性、主观状态、模糊状态、偶然情形、人格化因素以及活性要素等“对立面”而实现了自己的确定性。简言之,它排斥的恰恰就是那些被视为具有不确定性的因素或者事物。“理性不肯接受不可理喻的事情,理性思想没有超越性。”[13]7-8由此而论,理性行政观乃是强调从部分的确定性来寻求整体确定性的一种政府治理体系构建之道。本质上,这也是一种“以确定性近似不确定性”的方式,即以微观或局部的确定性为起点来挤压和降低宏观或整体环境中的不确定性。另一方面,从积极层面论,理性以量化、计算、实证主义、科学思维以及数目字管理等来改造现代公共行政。这极大地提高了现代政府对于客观性的掌握,而这种客观性是通往确定性的重要基础。此外,理性精神还强调通过组织化、制度化、法治化、标准化、清单化以及流程化等将确定性程度较高的、成熟的公共行政方案予以定型,从而降低个体的理性不足造成公共行政不稳定和中断的风险。

理性行政观旨在推动现代政府和现代公共行政朝向确定性追求的轨道稳步迈进,无论是从手段、目的还是价值导向上都是如此。这种确定性寻求的偏好成就了现代公共行政,使之能够标准化、数字化以及稳定可靠地应对日渐复杂的公共事务。然而,当寻求确定性走向极端之时,其危害就会出来。譬如理性行政模式容易制造“他者”,即排斥那些视为非理性或不确定性因素；理性行政模式容易过分强调可控和工具理性,进而忽视价值理性,从而走向管理主义；此外,追求确定性的理性行政模式也深刻影响了官员个体的行动逻辑,譬如“求稳怕出事”“不求有功但求无过”或者奉行“不出事逻辑”,等等。理性和理性行政观的长处是不容否认的,但理性行政观也存在不容忽视的缺陷。有鉴于此,顺应现代化和全球化潮流,将理性行政观引入中国特色公共行政实践并予以本土化的过程,也就是对其予以反思、批判以及持续检视的过程。

2.2 和合行政观：中国特色公共行政的传统遵循

相对而言,西方社会强调理性和分化,中国社会则更加注重“实用理性”[14]3与“和合性”[15]129。这种差别渗透至现代政府设计及其运行过程。从海德格尔所称“本源”的层次上讲,这种差别就呈现为理性行政观与和合行政观之间的差别。后者乃是成就中国特色公共行政的行政观,它扮演着理性行政观的检视者角色。所谓和合行政观是指以“和合性”“实用理性”等相关联的元素和精神作为规约、规划或者构想公共行政体系构建及其运行的一种行政观。具体而言,它是一种讲求“度”“阴阳互补”以及“有机整体主义”的公共行政观。

一是讲求“度”的行政观。和合行政观以实用理性而不是理性作为核心。在公共行政中,理性(尤其是工具理性)乃是强调“分判”“分离”以及“排斥”的极化或客观理性,而实用理性讲求“度”“和”“中”“巧”以及“中庸”的持中或经验理性。依据李泽厚的观点,“实用理性乃‘经验合理性'的概括或提升”[14]3,它以“度”作为第一范畴,认为“度”在本体上大于理性或者更具根本性,这是因为理性本身也是度的实现。不同在于,理性精神在度的实现方面倾向于将其极化,甚至追求所谓的“唯一最佳”方案。譬如20世纪初泰勒所提倡的科学管理原理就是这个方面的典型。相对而言,“实用理性”在度的实现上则保持更强的开放性与灵活性,或者说更加实事求是。

和合行政观强调将“度”的本体性作为考察中国特色公共行政运行的一个视角。在我国政府治理实践中,政府机构对于“弹性”“韧性”“试验”“模糊性”“非正规性”“弹簧行政”“疏堵结合”以及“摸着石头过河”等元素或观念有意无意、正式或非正式地加以运用,就是公共行政讲求“度”的一个体现。中国特色公共行政实践中,度的影响无处不在。目标设定(如强弱、清晰程度以及时空覆盖度等)、执行(如执行力度、重视以及配合程度等)以及考核评估等几乎所有的环节都要靠“度”来进行黏合。和合行政观奉行以适“度”作为标准的原则。“度”强调掌握分寸,恰到好处。因此,公共行政的关键在于对度、比例、节奏或者分寸的把握。那么,如何对度进行准确把握呢?这并非一个纯粹主观的问题。实际上,也只有跳出对于度的主观臆断而落实于制度化的、客观性的机制层面,和合行政观才能成立。经验显示,在围绕“度”的合理性构建起来的中国特色公共行政实践中,自然也会建构或者演化出相应的“度”的识别、探测以及沟通机制。

试举两例。其一,“由点到面”的政策试点。这是中国特色政府治理实践中一种较为成熟的方法。“中国‘由点到面'的方法是指从个别‘试点'发起的政策过程,这些‘试点'由地方主导,在上级政策制定者的支持下展开实施。”[16]38“由点到面”试点本身就意味着对度的掌控,而且通过试点有助于政府部门对某项政策进行必要的压力测试(即度的探寻)。其二,“政治势能”研判。官员对于度的把握,还有另外一种相对客观或直观的方法,即正式或非正式地把握特定政策行动所暗含的政治势能。依据学者研究,“政治势能”是中国特色制度赋予政策执行的内在特征。“地方政府或执行单位能够识别出这些政策背后所具有的‘政治势能',根据政策所蕴含的势能高低作出相应的执行策略调整。”[17]借助政治势能研判整个行政系统,能够相对准确地识别中心工作及其变化进而有序安排好议事日程。对于观察者而言,也可以通过政治势能分析更好地把握某些公共政策执行得以在某个时段突然集中增强的原因及其机制。

在和合行政观看来,有效行政的重要基础就是基于总体确定性之上的灵活性,这种灵活性源自政府治理实践中对于度、分寸、比例、节奏、次序或者顺序的有效掌控。在政府治理过程中对于度的强调,使得中国特色公共行政实践不提倡一刀切、一步到位、非此即彼以及绝对化的二元对立等观念和做法。公共行政及其政策行动倾向于通过留余地、可塑造、预留空间、步步为营以及因地制宜等方式保持开放性和灵活性。套用李泽厚的说法,中国特色公共行政实践就是通过对经与权(即原则性与灵活性)、命与力、既济与未济的拿捏来运行。这些都是富有中国特色和合行政观的具体呈现。一言蔽之,和合行政观是一种讲求“度”的行政观,纯粹的机械的理性行政观念在中国的文化中行不通。

和合行政观旨在通过对“度”的有效把握、在确定性与灵活性之间维持适度的张力,进而成就中国公共行政的理性化。公共行政的成功展开依赖于对“度”的有效把握,公共行政运行就是追求“度”的制度化实现。甚至可以说,公共行政改革创新本质上亦是对“度”的突破或者规范。譬如从纯粹的经验管理到科学管理再到后来的行为主义管理就是度的突破或者规范的结果。“‘度'的本体日日新,又日新,推动着人类的生存、延续和发展。”[18]14行文至此,“度”的本体性作为考察中国特色公共行政运行的一个视角得以确立。总而言之,公共行政运行乃是围绕“度”的探索与确立、传递与接受、识别与沟通、分配与衔接,以及度的维持与突破等而展开。因此,“度”的视角为我们考察中国特色公共行政运行提供了一个富有前景的理论研究视角。未来可以进一步对公共行政中度的本体性的客观实施机制进行扎根于中国实践的专题研究。

二是“阴阳互补”的行政观。和合行政观奉行阴阳互补调和而非讲究区分、分割、对立以及排斥的公共事务治理哲学。这同中国社会文化精神是相通的。孙隆基讲,“中国人的本体论模式就是阴阳在太极之中互相调和”[15]136。在公共行政实践中,“阴阳互补”的观念强调政府治理实践应当重视平衡、兼顾、调和、综合、结合、统筹、辩证统一以及对立面的转换等公共行政方法或理念。这种朴素辩证法同辩证唯物主义结合起来,进一步强化了中国特色的辩证行政运行逻辑。对此,毛泽东在《矛盾论》中从政治和理论的高度进行了十分精辟的阐释。基于强调“阴阳互补”的和合行政观,在中国特色公共行政运行中能够将那些看起来截然相反、充满张力或者矛盾的力量或者要素等融合为一体,或者至少是结合起来。譬如地方分权与中央集权、原则性与灵活性、模糊与清晰、疏与堵以及情理法,等等。这或许是确保中国这个超大规模国家治理及其科层组织有效运转的深层机理之一。换言之,这种辩证式的结合或互补构成了中国特色公共行政运行及其理性化的重要机制之一。确立在“阴阳互补”观念基础之上的和合行政观注重稳健持中而避免走极端。在对待二元论或者二元对立,譬如公共与私人、集体与个体、合法与非法、男性与女性、我们与他者等的态度上,就能很好地说明这点。对于政府治理实践而言,二元论简洁、清晰,符合理性精神,对于现代政府科层制有效运转和自上而下贯彻政策意图具有独特的行动优势。因此,二元论也就成为现代政府比较青睐的思维和行动框架。

总体上讲,理性行政观乃是二元论或两分法的推动者和支持者；后现代主义则对其予以极力批判,主张拆解二元论的暴力等级制。然而,和合行政观对于二元论则更加审慎持中务实,它既不先验力推亦不先验力反,而是依其实用效果来判断。正如李泽厚所言,实用理性将有用性悬为真理的标准,认定真理在于其功用、效果[18]8。因为这样才能更加有效地实现目标。鉴于此,实用理性和以之为基础的和合行政观对于二元论或二元对立采取一种辩证的态度。一方面,尊重那些源自生产生活实践且被证明简洁有效的二元对立的行动框架。另一方面,对于那些暗藏或蕴含强烈等级制色彩的二元对立,和合行政观也不会毫无原则地一味妥协,毕竟和合行政观还有讲求度,避免割裂、走极端的一面。此外,强调“阴阳互补”的和合行政观也主张在中国特色公共行政运行中调和情理法。这同理性行政观以规则为中心和强调非人格化是有差别的。钱穆曾言：“中国人乃本于其情感而生理智,西方则必排除情感乃见理智。”[19]507据此而言,中国本土的和合行政观(如阴阳互补或情理法并重)并不是要逆公共行政理性化之潮流,本质上它也是一种实现理性化的途径。

三是“有机整体主义”的行政观。和合行政观也是强调有机整体主义的行政观,它注重有机关联而非区分、分解或者机械组合。这也是讲究隐喻、类比、循环、关联以及整体的中国式的“类比思维”[20]14-23在公共行政领域中的具体呈现。“有机整体主义”导向的和合行政逻辑乃是相对于区分、分离、排斥以及划分边界而治等诸如此类的理性行政逻辑而言。理性可以通过缩小范围、视野以及范畴来实现,但和合需要通过扩大范围、视野以及范畴来实现。这主要是因为“和合”本质上是关系的和合,它更加倾向诉诸于关联、互补、集体、整体以及对立面的转换等观念、思路或要素。相对于机械的宇宙观或者理性行政观,关联性思维或者有机整体主义导向的和合行政观则更加重视要素之间的和合、转换以及关联,更加重视整体状态控制。和合行政观重视内容胜于形式,重视功能、作用、关系、整体胜于要素,而理性行政观则反之。重形式轻内容或许是盛行理性行政观的英美公共行政学界“要素想象力”[21]颇为发达的根源。基于这种偏好,和合行政观将驾驭政府治理运行及其改革创新的主线放在公共行政诸要素的汇合点,即政府职能及其有效履行之上。譬如自20世纪80年代中期以来,“以转变政府职能来推动机构改革”等类似的提法开始出现在我国各级政府文件当中。

在实现公共行政理性化路径上,和合行政观与理性行政观各有其考量。其中,理性行政观主张从部分的关照达到对整体的关照(即部分→整体),而和合行政观反之,主张从整体的关照达到对部分的关照(即整体→部分)。前者的立足点在部分,后者的立足点在整体。这是两种非常不同的公共行政哲学。一方面,在中国特色公共行政实践中,各级政府部门倾向于将“本职工作”同“中心工作”关联起来加以考量。这种以“大局”或“中心工作”牵引注意力分配的方式是中国特色公共行政逻辑的一个具体体现。同时,也可以说是中国特色公共行政理性化的一种独特方案。另一方面,反映在当代中国政府过程或政策过程中,这种“从整体的关照达到对部分关照”的公共事务治理观念强调集体主义要多于个体主义。这也符合马克思主义国家治理观的基本主张。

概而言之,中国特色公共行政及其现代化既有普遍适用的“现代遵循”(即理性行政观),又有独特的“传统遵循”(即和合行政观)。前者代表现代性和普遍性,它是为了适应全球化、工业化以及现代化的需要；后者则彰显独特性、地方性以及适应性,它是尊重中国特色、国情以及有效治理的需要。二者并非并联或串联的关系,亦非纯粹的加法关系,而是一种复合关系。理性行政观与和合行政观相互碰撞、较量、妥协进而融合为一体,从而积淀成富有中国特色的公共行政现代化的“理性-和合”进路。

3 中国特色“理性-和合”行政观的成熟定型

公共行政观可以划分为“单一形态”与“复合形态”两种类型。前者以理性精神和理性行政观作为公共行政构建的根本指引,这种形态多在早发现代化国家中实行；后者往往以“理性+”的形态出现,涉及两种甚至多种行政观的碰撞与调和,这种形态多为后发现代化国家所采用。中国特色公共行政及其现代化乃是确立在“理性-和合”进路之上,它以复合形态的“理性-和合”行政观作为精神基底。那么,在当代中国公共行政实践中,这种“复合形态”的行政观何以可能,为何又是理性行政观与和合行政观的复合形态?

3.1 为何成熟定型于“复合形态”的公共行政观

实际上,中国自古就比较擅长将不同的国家治理哲学结合起来以指引政府管理。如传统时期的中国国家治理总体上呈现为较为鲜明的“儒化的法家”[22]79治理色彩。法家严苛现实主义的治理意识形态被儒家的仁政思想所中和,二者共同服务于帝制中国的中央集权的政治形态。在当代,中国特色公共行政及其现代化精神之所以以“理性-和合”行政观这种复合形态成熟定型,主要有以下几个方面的原因。

一是为中国特色公共行政确立均衡的行动体系。公共管理现实的复杂性决定了有必要将看似矛盾、冲突或者充满张力的要素与观念结合起来。这是扎实推进政府治理能力现代化之所需。作为一种复合形态的行政观,“理性-和合”行政观的根本旨趣就在于此。质言之,“理性-和合”行政观意味着中国特色公共行政及其现代化的精神基底乃是理性与和合精神相互过滤和检视的产物。正是基于“理性-和合”进路,中国特色公共行政才能够将有效治理所需要的看似相互矛盾的公共行政要素辩证地统一起来。在我国公共行政实践中,这种辩证式的结合体现在多个方面。譬如,既通过理性的方案为公共行政保持确定性和简单性,又通过实用理性为其注入灵活性和弹性；既强调边界治理,又注重在行动层面和制度设计中实行综合、关联以及统筹；将分离、分析性质的“以要素为主线的行政观”同强调综合、整体运行的“以功能为主线的行政观”结合起来；将对个体的全面发展(包括福祉和权利)同集体主义的行动纲领结合起来；确保公共行政兼顾冷静的“狭窄视野”与积极寻求超越的“关联视野”的辩证统一；辩证权衡使用政府治理的清晰性和模糊性政策艺术；此外,还特别强调在政府治理中积极寻求情理法兼顾,等等。如此而论,和合行政观的萌发具有重要的历史使命,即推动理性行政观的中国化,中和理性行政观的纯净化倾向,将理性行政观所主张的边界之治、对于确定性的偏执追求,以及理性的排斥及遮蔽甚至压制倾向调整到适当的范围和轨道之上。

二是推动中国特色公共行政理性结构的健全。理性有架构表现与运用表现之分。架构表现重视经验和逻辑,因此伴随着科学知识的积累和概念系统的构建,属于知识性层面的观点理性、理论理性,这是西方社会的长处。运用表现中的“运用”又称为作用或功能,“表现是据体以成用,或承体之起用,这是在具体生活中牵连着‘事'说的”[23]39。因此,运用表现是生活实践中积淀提炼出来的智慧及德性,属于实践理性。它长于动态运用而非静态架构,它不以抽象见长而强调行动实践场景中具体问题分析。概而言之,理性之架构表现是“分解的尽理之精神”的方式,运用表现是“综合的尽理之精神”的方式。牟宗三认为,传统中国缺乏“理性之架构表现”而长于“理性之运用表现”[23]39。然而,对于正在积极推进政府治理现代化的当代中国而言,则有必要将二者统一起来。这个统一之道就是作为复合形态的“理性-和合”进路。其中,理性行政观为公共行政实践输送“分解的尽理之精神”和“理性之架构表现”,而和合行政观旨在将我国公共行政实践运行中的“综合的尽理之精神”和“理性之运用表现”在新的场景和时代中发扬光大。总而言之,在“理性-和合”进路之下,有助于推进公共行政理性的架构表现与运用表现、理性行政观与和合行政观以及机械理性与实用理性之间的有效结合和兼顾。基于此,一方面是“理性之架构表现”或者“分解的尽理之精神”的发展有助于推动中国公共管理朝向“治道的客观化”方向转变,降低政府治理的主观成分。这是逐步实现中国特色公共行政体制成熟定型的前提；另一方面是“理性之运用表现”或者“综合的尽理之精神”有助于在我国公共行政实践中保留实现“度”的合理性的灵活空间,更加讲求轻重缓急,更加强调情理法并重以及更加强调就事论事。

三是有效支撑中国特色公共行政“三治合一”的理想境界。中国特色公共行政的整体运行实践呈现为“三治合一”的总体特点。所谓“三治合一”是指公共行政运行必须兼顾使命之治、规律之治和道义之治三重约束。“三治合一”是当代中国公共行政的理想境界,亦是通向中国特色政府治理现代化的基本方向。中国特色公共行政“三治合一”实践本身具有内在的张力,因此它要求“复合形态”的公共行政观作为精神基础。换言之,使命之治、规律之治以及道义之治的有机结合需要确立在“复合形态”的精神基底之上。纯粹形态的理性精神和理性行政观无法承载“三治合一”理想境界。

中国特色公共行政“三治合一”整体运行实践对于“本源”层次的公共行政精神提出的要求就是“基于但要超越于理性行政观”。从使命之治的角度来看,中国特色公共行政实践的展开并非一种纯粹客观化的、可计算的“手段-目标”权衡过程。无论是对于目标的设定,还是对于政府治理手段、方法等方面的权衡,都需兼顾理性精神和理性准则之外的考量。从规律之治的角度来看,公共行政所需遵循的规律并不都是客观或者机械性质的科学规律,它还需要遵循莫可名状的情境规律和社会政治规律。公共行政规律之治显然也有一个“度”的问题。这个度在情理法权衡、价值取舍以及资源分配等方面体现出来。从道义之治的角度来看,公共行政既需要符合伦理规范和正义原则,亦需按照“成性存存,道义之门”的思想来实施治理。换言之,中国特色公共行政道义之治强调依循公共事务中人、事或物的本性、义理以及内在“纹理”开展治理,旨在成就人的善性和物之本性并使之循环存续。显然,这种道义之治的理想境界并不能够完全通过理性精神和理性行政观来达成,它还需要实用理性与和合行政观的助力。

3.2 为何成熟定型于“理性行政观”与“和合行政观”的复合

理性乃是所有经历现代化、全球化浪潮洗礼的现代国家公共行政的基本面相。中国特色公共行政亦不例外。据此,从内容层面考察中国特色“理性-和合”行政观的诞生,解释的重点在于回答为何和合行政观会在中国特色公共行政实践中萌发。

一是“和合行政观”的文化根源。公共行政是文化约束的,它必然烙下社会中根深蒂固的文化传统印记。中国文化乃是一种讲究和、合、综合、中道、互补、会通、循环、关联、整体、融摄、兼收并蓄、吸纳众流以及和而不同的文化。“中国文化与中国人的性格中的‘和合性'大于‘分别性'。”[24]8-9而且,中西传统政治文化也存在显著差异。这种差异被学者概括为道义政治与权力政治[19]744、德性主义与理性主义[25]169以及文化中轴的政治文化与制度中轴的政治文化[26]之间的差别。通过长时段的生产生活实践积淀,不同的文化传统中会凝练出具有行动指导功能的思维模式。相比较而言,中国和西方社会在根深蒂固的思维模式上呈现出“综合之尽理精神”与“分解之尽理精神”[27]180-182、类比思维与理性思维、实用理性与理性、有机整体主义宇宙观与机械论宇宙观[28]4等之间的差异性。通过这种对比,可以对中国社会主导性的思维的整体观与阴阳观特点[24]8-9有更加深刻的认识。其中,整体观思维强调从整体上把握认知对象,反对头疼医头,脚疼医脚；而阴阳观思维重视事物内在矛盾或者对立面之间的互补、平衡以及转化的可能性。这种思维模式的特点和差异必然渗透传递至公共行政实践层面,传导的媒介就是人本身。这是因为公共行政具有显著的人造属性,其设计与运行乃是“为了人”“基于人”且“对于人”。因此,公共行政也必然无法抛开社会中人的主导性思维模式而另起炉灶。据此而论,中国特色公共行政实践也必然受到单一的理性行政观之外的讲求整体观、阴阳观、实用理性、类比思维、综合之尽理精神以及有机整体主义宇宙观的和合行政观的塑造和制约。

二是“和合行政观”的经济根源。“经验的观察在任何情况下都应当根据经验来揭示社会结构和政治结构同生产的联系。”[1]151理性行政观有独特的土壤,它孕育诞生自工业资本主义和资本主义市场经济的襁褓之中。对于中国而言,公共行政发展及其行政观的积淀受到“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展”这种基本经济制度的深刻影响。然而,挑战还不仅限于此。“基于中国的经济制度,中国国家治理体系现代化就必须解决人类前所未有的一个重大现实课题：将市场经济成功地建立在以公有制为主体的经济制度基础之上。”[29]379不同的生产方式与生产关系具有寻求与之相适应的有效的政府治理结构、观念以及方法论的内在动力。我国需要根据社会主义市场经济和我国基本经济制度的要求转变政府职能,坚持和完善中国特色社会主义行政体制。

换言之,社会主义市场经济体制改革与中国特色公共行政理性化路径创新必然是两个紧密关联的进程。前者必然尊重市场经济的普遍规律,后者也必须汲取和借鉴理性行政观的基本精神。然而,中国特色社会主义的规定性决定了社会主义市场经济体制建设必然具有中国特色。譬如更加强调“公”“集体”“大局意识”或者“国家观念”,等等。当然,这并非一个非此即彼、非黑即白的选择问题,而是一个度的问题和度的实现形式的试错探寻的问题。总而言之,这种经济基础层面的中国特色必然对政府治理结构与过程、形式与内容和手段与目的等提出独特的要求。中国特色公共行政体制构建及其运行更加需要维护好私与公、个体与集体以及企业与国家等部分与整体之间的关系,更需强调开放性、试验性以及灵活性而非封闭性、机械确定性,等等。与之相应,中国经济层面的改革所采取的渐进式的“摸着石头过河”路子同样具有重要影响。作为上层建筑,中国特色公共行政就需要有一种更为注重讲究度、灵活性以及经验合理性而非机械理性的公共行政精神(即和合行政观)为之护航。

三是“和合行政观”的政治根源。公共行政乃是选举政治、政治制度设计以及重大决策制定等典型政治在非典型状态下的延续。伍德罗·威尔逊强调,政治的根本原则构成公共行政的基本价值导向,他甚至认为“相同的自由原则孕育形成相同的政府方法”[30]33。在现代国家治理中,基本政治形态的属性(如国体)、制度设计(如政体)及其核心价值等深刻塑造和制约其公共行政体系设计及其运转。中国亦不例外。中华人民共和国宪法规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这决定了中国特色公共行政的展开必须以“社会主义制度”“中国特色社会主义”以及“中国共产党的领导”等作为基本遵循。这意味着我国公共行政带有中国特色社会主义的品质、风格以及制度优势。譬如强调集体主义而非个体主义；注重从整体关照达到对部分的关照(如大局意识、中心工作观念)而非相反；提倡公共行政原则性与灵活性的辩证统一；具有更强的道义之治的约束性而非片面追求使命目标的达成和规律之治；更加强调党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,等等。这种独特的有机的政治形态构成了和合行政观的现实约束条件和政治基础。

基于上述考量,中国特色公共行政架构和功能皆难以单纯按照理性精神或者理性行政观来进行设计和运转,还必须诉诸于“和合”精神与和合行政观。换言之,中国特色公共行政发展可以通过学习和借鉴理性行政观开篇,但不能以之作为根本而走向成熟定型。实际上,这也印证了公共行政学家弗雷德里克森的基本观点,即“公共行政精神融合了两种类型的知识或者两种依据经验、智慧和判断获取知识的方式,即理性的知识和经验的知识”[31]3。

4 结论与讨论

“公共行政理性化”是现代国家治理现代化面临的共同问题。行文至此,我们已清晰地意识到有必要解构“作为目标的理性化”与“作为进路的理性行政观”之间的单向度关联。换言之,公共行政理性化是必要的,但实现理性化的方式或途径并非唯一。那种声称唯有依托纯粹的理性行政观方可实现公共行政理性化的“规范-偏差”程式是站不住脚的。公共行政理性化可以殊途同归。甚至可以说,判断一个国家公共行政精神是否成熟定型的关键就在于,它是否从“本源”上确立了符合国情的公共行政理性化的独特进路。对于中国特色公共行政而言,这个进路并非传统教科书所讲的理性行政进路,而是一种为和合行政观所中和了的“理性-和合”进路。换言之,复合形态的“理性-和合”行政观的确立标志着中国特色公共行政精神的成熟定型。

4.1 “以中国为方法”推进中国特色公共行政原理创造

中国特色公共行政发展亟需逐步从“以中国为(问题)对象”转向“以中国为方法(源泉)”。“把中国作为方法,就是要迈向原理的创造——同时也是世界本身的创造。”[32]133通过以中国为方法,考察中国特色公共行政的独特原理与逻辑,更好地认知和坚守中国特色,进而对诞生自英美等早发现代化国家的公共行政知识体系进行新的理解、创造以及补充。当然,对于中国特色公共行政而言,倡导“以中国为方法”还有更深层次的考虑。20世纪初期,科学管理运动在美国风靡一时。在这项运动中,科学管理倡导者泰勒提醒,科学管理改革不能操作之过急,不能抛弃科学管理的精神或原理而直奔立竿见影的管理机制创新。这个提醒对于中国特色公共行政及其现代化而言,亦颇为重要。一方面,中国特色公共行政发展不能迷恋于“短平快”的政府治理技术层面的创新,而忽略其精神本源；另一方面,要以中国为方法,揭示内生于中国特色公共行政实践的基本方法、观念以及原理。这乃是“坚持和完善中国特色社会主义行政体制”之所需,亦是积极稳健地推进我国政府治理现代化之需。

作为催化剂,“理性”在中国特色公共行政运行及其现代化中发挥了基础性作用。然而,中国特色公共行政实践并不截然吻合理性行政观的预设、想象以及描述。因此,对于我国政府治理现代化状况的考察,不宜简单地运用纯粹的现代性框架或理性标尺,以免削足适履。据此来讲,正确认知和处理好理性行政观与和合行政观两种行政观念的关系及其在中国政府治理实践中的作用及其实现方式,乃是深入推进我国政府治理现代化的一项关键课题。

4.2 后现代转向与中国特色公共行政理性化

随着经济水平、思想观念以及权利意识层面的变化,中国特色公共行政现代化实践中的后现代因素开始逐步显现。譬如,公民对于被排斥的“他者”地位的抱怨、对于“元叙事”的抵制以及对于机械确定性的不满,等等。借助于技术创新,政府治理层面也出现了从“形式的专制”走向“形式的松动”(如信息跨层级传递、全域通办以及公共服务“异地”分享机制等)的苗头,以作为对于后现代转向的回应。公共行政的后现代转向不是目的,它是为了更好地实现政府治理现代化所必须考量的现实因素。政府治理现代化追求的是现代性,这是现代公共行政的基本导向。吊诡的是,极端的现代性方案却在本质上是悖逆现代性的。按照纯粹现代性思路和心智模式所确立起来的现代公共行政常常是顾此失彼、悖论重重。这也就是为什么赫伯特·西蒙将古典行政原则嗤之为“行政谚语”的原因。

对于公共行政而言,后现代性的萌发预示着政府所面对的各种压力的升级,以及对理性行政模式的怀疑。“公共管理方法的后现代转向部分是由于那些曾经在理性管理模式下被遮蔽、压制和糊弄过去的公共事务面向(譬如矛盾性、模糊区域)或议题已经到了无法再继续沉默的状态了。”[22]这种压力指向唯理主义、排斥他者、边界之治、形式的专制以及二元论的暴力等级制。有鉴于此,公共行政学家试图对政府治理的纯粹现代性方案进行扭转、治疗或者解毒。而后现代性或者后现代主义就被视为现代性的一种重要的解毒剂。由此而论,寻求公共行政的后现代转向乃是时代提出的要求,也是现代性发展的必然产物。

对于中国而言,强调关注转型中国特色公共行政实践中的后现代因素,这不仅是由于“后现代”已经成为我国政府治理现代化进程中不可忽视的一种客观现实因素,而且是因为“后现代转向”的观念同和合行政观具有一定的相通性。这种相通性可以从两个方向来观察：一方面,基于“后现代转向→和合行政观”方向的观察。后现代就是要造理性的反,为之解毒,这同和合行政观对于“实用理性”或“度的本体性”的重视是相通的。有学者甚至认为,后现代管理就是要强调“和合治理”而非“分化治理”,并试图以前者超越和补充后者[33]235。另一方面,基于“和合行政观→后现代转向”方向的观察。在后现代方案之外,和合观念为补救公共行政现代性方案中的极端二元对立倾向及其风险提供了新的可能性。“传统的价值观念过分强化了价值的定性特征,结果导致了在价值的两个端点上手舞足蹈,二难抉择的逻辑假象,或称价值不相容冲突假象。”[34]410依据和合学的观点,可以在多元分维的定量水平寻求二元对立倾向及其风险的新型解决方案。后现代对于政府治理现代化而言并非完全都是挑战和压力,后现代性与和合行政观都存在抵制和对抗纯粹现代性的基因。对于“后现代转向”的温和主张的借鉴汲取,也可以为中国特色公共行政理性化贡献养分。

概而言之,在中国特色公共行政实践中,“理性”与“和合”乃是两种具有互补性质的公共行政精神。可以说,中国政府治理现代化的动力源泉和公共行政进化的密码就潜藏于两种行政观的碰撞、较量以及融合过程之中。中国特色公共行政理性化之道应当秉持一种“理性”与“和合”相互过滤以寻求最大公约数之道。进一步推进中国特色政府治理现代化应当坚持“理性-和合”进路,更好地将理性行政观与和合行政观结合起来。