论《计量法》的科技法属性与国家计量机构的立法定位

于连超

（中国计量科学研究院战略研究中心，北京 100029）

1 问题的提出

计量是测量及其应用的科学，这决定了计量活动的科学本质。同时，计量单位及量值传递体系需要得到国家权威的正式确认，以表达国家意志。在古代中国，秦始皇以颁布诏书的法律形式统一全国度量衡，如今世界上有40 多个国家和地区在宪法中明确规定了统一计量单位的相关要求。特定用途的计量器具使用、商品包装量等市场交易中的计量活动需要政府监管，防止公共利益受到侵害，因此，计量活动具有了鲜明的国家性和法定性特征。世界各国普遍制定了计量法，为计量活动的科学建制和政府监管提供法制保障。世界各国的计量法以国家计量机构为中心展开计量活动的科技建制，着重体现了计量法的科技法属性。在我国，《计量法》及其科技法属性是法学和科技政策理论研究的薄弱领域，相关研究文献屈指可数——有的仅从法制计量角度讨论《计量法》的修订问题，鲜有较为深入的法理分析和国外法律制度比较［1］；有的则侧重从技术层面讨论计量科技工程建设问题，并未涉及计量科技政策和法律制度［2］。本文拟在梳理分析国外立法框架基础上，立足《计量法》的科技法属性及其承载的科技建制价值，聚焦国家计量机构法律制度建设，以期对新形势下我国《计量法》的修改工作有所贡献。

2 计量法基本定位：科技建制与政府监管

世界不同国家的计量法体例各具特色，但关于计量法框架内容具有基本的国际共识，即计量活动的科学建制和计量活动的政府监管构成计量法的主体内容。

2.1 国际示范法关于计量法基本定位的认识

近些年来，国际法制计量组织（OIML）一直致力于促进世界各国计量法律制度建设。为指导世界各国计量立法，促进全球计量法制的协调与统一，OIML 在2004 年以技术文件的形式发布了《计量法要素》（Elements for a Law on Metrology）。OIML在2012 年又对该文件进行了重大修订，并更名为《关于计量法的若干考虑》（Considerations for a law on Metrology）。在法律属性上，《关于计量法的若干考虑》是一部指导世界各国计量立法的国际示范法，《关于计量法的若干考虑》提出了较为具体的“计量法结构建议”，供世界各国计量立法参考。该建议认为，一个国家的计量法不仅要对法定计量单位、计量器具、包装商品等法制计量要求，对计量活动的政府监督、违法行为的法律责任等内容进行规定，还要对国家计量战略与政策、国家最高计量标准、国家计量机构、国家计量咨询委员会、校准和检测实验室等国家计量科技基础设施进行规定。《关于计量法的若干考虑》强调了计量法的全面性和系统性，即计量法要为国家对计量活动的科技建制和政府对计量活动实施市场监管提供法律保障。

联合国工业发展组织（UNIDO）在2018 年发布的《质量政策——技术指南》认为计量领域应包括两类立法，一是“计量法”（Metrology Act），二是“法制计量法”（Legal Metrology Act）［3］。“计量法”的任务是“规定国际单位制（SI），并规定国家最高计量标准的建立和维护，以及国家计量机构的设立、治理、职责、活动和财务”，“法制计量法”的任务是“规定贸易、卫生服务、环境控制和执法等方面计量器具的法制要求，包括对消费品的预包装要求，以及设立法制计量部门及其治理、职责、活动和财务”。UNIDO 的这一认识是对OIML《关于计量法的若干考虑》的归纳总结，“计量法”旨在为国家对计量活动的科技建制提供法律保障，“法制计量法”旨在为政府对计量活动实施市场监管提供法律保障。“计量法”具有“科技法”属性，“法制计量法”则具有“监管法”属性，二者共同致力于保障计量活动的国家性和法定性。

亚太法制计量论坛（APLMF）、亚太计量规划组织（APMP）和德国联邦物理技术研究院（PTB）联合发布的《国家计量基础设施——联合指南1》认为，计量法应当包括“溯源性”和“控制性”两个基本方面。“溯源性”方面包括法定计量单位、国家最高计量标准、参考实验室、有证标准物质以及校准和检测实验室等科技制度体系。“控制性”方面包括计量器具管理、型式批准、检定和市场监督等政府监管制度体系。这一认识综合了OIML 和UNIDO 的不同态度，鲜明地指出了计量法具有的“溯源性”和“控制性”，但同时又认为计量法的这两个属性应当体现在一部立法里面。可以说，“溯源性”是对计量法之科技法属性的描述，“控制性”则是对计量法之监管法属性的回应。

2.2 科技建制与政府监管“统一立法”和“分别立法”之别

世界各国计量法的立法体例与法律称谓有很大差异，如英国和日本的《计量法》、德国的《测量与检定法》和《单位与时间法》、俄罗斯的《关于保障测量一致性的法律》、韩国的《国家标准框架法》、泰国的《国家计量体系发展法》以及印度、新加坡的《法制计量法》，等等。上述不同国家关于计量立法的差异，主要源于国家政治体制、经济发展水平、历史文化与法律传统等因素的不同。总的来看，主要有“统一立法”与“分别立法”两种体例形态。

俄罗斯《关于测量一致性的法律》是“统一立法”体例的典型代表。主要体现在以下三个方面：一是立法宗旨。俄罗斯《关于测量一致性的法律》并没有使用“计量”一词，而是全篇围绕“测量”进行制度设计，既强调了计量活动的科学性本质，也表明了这部法具有广泛的适用性。《关于测量一致性的法律》开宗明义第一条就表明了立法目的，包括建立确保俄罗斯全国测量统一性的法律框架，通过确保客观、可靠和可比较的测量结果，保护国家、社会和公民合法权益免受不良影响以及促进俄罗斯经济发展和科技进步。二是科技建制。《关于测量一致性的法律》专设一章明确了确保全国测量统一的科技机构体系，规定了国家计量机构、区域计量中心、专项计量服务机构以及经认可的其他机构的职责、权限和要求。此外，《关于测量一致性的法律》还建立了联邦信息库制度，信息库主要汇集计量法律法规信息和计量科学数据。三是政府监管。《关于测量一致性的法律》对政府监管的范围和方式、违法行为及其法律责任等内容专设一章进行明确规定。可以说，俄罗斯《关于测量一致性的法律》的制度设计全面体现了计量法的科技法和监管法双重属性。

德国、泰国关于计量活动的立法是“分别立法”体例。德国的计量法主要是《单位和时间法》和《测量和检定法》两部法律。《单位和时间法》主要规定了德国的法定时间、计量单位以及德国国家计量机构的机构属性和基本职责。《测量和检定法》主要规定了涉及公平贸易、医疗保障、环境保护等公共利益测量器具的监督管理，并规定由德国各州地方政府机构通过检定方式对计量器具实施监管。泰国关于计量活动的立法体例与UNIDO 的认识高度一致。其中的“计量法”表现为《国家计量体系发展法》，“法制计量法”表现为《度量衡法》。《国家计量体系发展法》对国家计量体系、国家计量战略、国家计量委员会以及国家计量机构的基本职责和治理机制等科技建制内容进行了规定。《度量衡法》则对计量活动的监管机构及其权力、计量器具的监管范围和监管方式、包装商品的计量要求、行政处罚的复议程序和具体的法律责任等政府监管内容进行了规定。此外，根据《国家计量体系发展法》规定，国家计量体系发展事务由科学技术部负责，具体由国家计量机构承担。根据《度量衡法》规定，计量活动的政府监管工作由商务部负责，具体由商务部下设的“中央计量局”承担。总的来看，德国《单位与时间法》和泰国《国家计量体系发展法》担负着计量法之科技法属性的重托，德国《测量与检定法》和泰国《度量衡法》则主要负责回应计量法之监管法属性。尽管德国和泰国采取的是一种“分别立法”体例，但这些关于计量活动的不同立法也是一个有机体系，共同构成完整的国家计量法律制度体系。

综上所述，计量法具有科技法和监管法的双重属性。作为科技法的计量法着力构建计量活动的科技建制，其主体是国家以及国家设立的国家计量机构。作为监管法的计量法旨在规范市场交易中涉及公共利益的计量活动，其主体是以政府为主的市场监管主体和市场活动主体。

3 国家计量机构：计量法之科技建制主体重新定义

国家计量机构（National Metrology Institute，简称NMI）是一个国际通用术语，是代表国家统一计量单位的最高计量技术机构。国家计量机构在计量法中具有极其重要的地位，世界各国普遍通过计量立法设立国家计量机构，并赋予其法定职责，使国家计量机构成为计量活动科技建制之国家责任的具体承担者。

3.1 国家计量机构是统一计量单位的最高计量技术机构

现代计量体系是以7 个基本的国际计量单位为基础的，通过导出单位和相应的量值传递系统，这些国际计量单位为全球一切科学研究和生产生活进行的计量活动提供量值定义，也就是说，计量单位和量值传递系统是计量体系的核心内容。因此，规定计量单位是计量法的首要内容，世界各国通过计量法将国际计量单位法定化为国家计量单位，国际计量单位进而也转变为法定计量单位。在技术上，法定计量单位的复现和传播是通过国家最高计量标准实现的，国家最高计量标准是量值传递的起始点。计量活动应当遵守法定计量单位，并与国家最高计量标准进行比对获得确切的量值。

在我国，复现和传播法定计量单位的国家最高计量标准被称为“计量基准”。国家计量机构的重要职责是通过研究、建立、保存和维护国家最高计量标准来复现和传播法定计量单位。犹如一个国家的最高司法机构，国家计量机构是一个国家的最高计量技术机构，这里的“最高”指的是国家计量机构是量值传递体系的起始点。Huntoon［4］认为，国家计量机构是国家测量体系的“关键功能要素”。秩序的建立和维持依赖于最高权威，在量值传递体系中，国家最高计量标准便是最高权威，在具体计量争议中扮演着最终裁判者的角色。计量单位的宪法化和法定性，标志着国家最高计量标准和量值传递体系的权威性只能由政治国家来承担，而这一重任交由国家计量机构具体负责。

3.2 国家计量机构是国家最高计量标准国际协调的国家代表

自从19 世纪“米制公约”的签订，世界各国就开始追求“实现世界范围内的测量一致性”。全球化时代，国家计量体系不是孤立存在的，一个国家的计量体系必须与他国的计量体系进行协调，以确保科学研究、产业发展和国际贸易等领域测量数据的一致性和兼容性。这要求国家最高计量标准必须与国际等效，或者与国际标准协调一致，或者与他国更为先进的国家最高计量标准协调一致，具体由国家计量机构负责这项国际计量活动。因此，国家计量机构是国家最高计量标准国际协调一致的“国家代表”，是全球计量体系的重要缔造者。

20 世纪末，国际计量委员会（CIPM）组织全球48 个国家计量机构签署了“国际计量委员会互认协议”（CIPM—MRA），这标志着从法律上正式承认各国国家最高计量标准、校准与测量能力的相互等效性，为国际贸易便利化奠定了重要基础。国际计量局（BIPM）、OIML、国际实验室认可合作组织（ILAC）和国际标准化组织（ISO）在2011 年联合发布的《BIPM、OIML、ILAC、ISO 对计量溯源性的联合声明》指出，为获得值得全球信赖和具有国际可接受性的测量结果，应由签署“国际计量委员会互认协议”且其国家最高计量标准、校准与测量能力获得BIPM 认可的国家计量机构实施校准。这是对国家计量机构在全球计量体系中权威地位的确认。从上述国际法文件关于国家计量机构法律地位的认识来看，国家计量机构不仅在一个国家内具有特定的法律地位，而且还具有重要的国际法地位。

3.3 国家计量机构是国家科技创新体系的核心部分

计量是科学研究的基础，“没有测量，就没有科学”，甚至“没有测量学的学科，都没有资格被称为科学的学科”［5］。可以说，没有测量就没有人类的科学文明和现代文明，以至于“人类未来的发现必须在小数点第六位以后寻找”，“文明的前程可能要押注在百万分之一英寸上，或十亿分之一秒上”［6］，所以说，计量是现代科技创新的基础。国家科技创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统。在整个国家科技创新体系中，国家计量机构是由国家设立的重要机构，是国家科技创新体系的核心组成部分。

在美国，通过提升计量科学的能力促进美国的创新和产业竞争力是美国国家计量机构（即美国国家标准与技术研究院，简称NIST）的核心使命。2014 年的《振兴美国制造业和创新法案》批准成立了11 个创新中心，其中6 个创新中心和先进制造国家创新网络计划办公室设在了美国国家计量机构。在新西兰，“新西兰测量标准实验室”（Callaghan Innovation）是新西兰的国家计量机构。根据新西兰《测量标准法规2019》第3 节规定，“新西兰测量标准实验室”是指“卡拉汉创新实验室”，该实验室保存了新西兰的主要测量标准。根据新西兰《卡拉汉创新法案2012》第13 节规定，“卡拉汉创新实验室”的职能包括：提供产品分析、过程测试、校准和认证或其他相关的测量服务。根据该法成立的“卡拉汉创新实验室”是新西兰政府专门成立实现技术孵化以加速推动高新技术企业发展的一个部门。因此，新西兰国家计量机构是国家科技创新体系的一部分。

3.4 国家计量机构是政府实施法制计量监管的支撑力量

法定计量是政府实施的与计量单位、计量方法和计量器具等法律强制性技术要求相关的活动。例如：使用法定计量单位，使用法定认可的计量器具，在法定时间内对计量器具进行验证以及在市场上出售的包装产品符合法制计量规定，等等。法制计量的基本宗旨是通过立法来保证测量结果的可信度，进而保障人身健康、公共安全、节能环境、产品质量、公平交易等公共利益。然而，政府实施法制计量监管活动离不开国家计量机构的技术支撑。OIML 强烈建议科学计量和法制计量合并在一个机构，或者至少两个领域的机构应建立紧密合作，这有利于节约管理和协调成本，保障国家计量政策的一致性。

美国和德国的国家计量机构是他们国家的最高计量技术机构，同时还是这两个国家联邦政府的计量行政管理部门，是一种技术与行政合一的体制。在美国，美国国家计量机构被授权“与各州合作，确保统一的计量法规和检测方法”。美国国家计量机构通过参与和支持美国计量大会（NCWM）法律和法规委员会工作，以技术指南的形式发布了《统一计量法》，为各州法制计量工作提供支撑。在德国，根据《测量和检定法》规定，政府实施法制计量监管活动的工具箱有合格评定、检定和市场监督，其中的检定工作由德国国家计量机构负责实施。德国国家计量机构必须针对所有受监管的对象制定国家最高计量标准，对测量结果进行一致性评估。通过向计量检定机构提供技术建议等方式，德国国家计量机构为政府实施法制计量监管活动提供测量一致性的保障。

3.5 国家计量机构是实施质量强国战略的基础保障

欧洲人的哲学理念认为，凡是不能测量的事物，通常都是不能被控制与改善的事物。作为对事物属性的规定，“质”的强度是可以被量化的，这就决定了质量是可量化、可比较和可评价的，进而实现可控制和可改进。在产品质量提升和质量强国建设的宏观叙事中，计量是质量的基础，国家计量机构是质量强国建设的基础性力量。计量是质量提升的技术基础，无法计量，就无法管理；不能精确计量，就难以实现高端制造。精确计量为科学制定标准提供了技术基础，也为标准的符合性评定提供了量化依据。在国家层面，国家计量机构与国家标准机构、国家认可机构共同构成国家质量基础设施（NQI）治理体系的三大支柱。

菲律宾《国家质量基础设施法》规定，国家计量机构是国家委员会的重要成员。该法第六章是关于“国家计量体系”的专门规定，其中第34条规定“国家计量机构的职责是科学计量和产业计量”，国家计量机构是“国家测量基础设施体系”的核心机构。UNIDO 在2016 年发布的《国家质量政策制定指南》认为，国家计量机构与法制计量部门、校准实验室一同构成计量领域的对口机构，承担着科学计量、法制计量和产业计量的职能，与国家标准机构和国家认可机构等同属于国家质量基础设施机构。可以说，国家质量基础设施是质量强国战略的保障体系，而国家计量机构是这一保障体系的基础性力量。

4 计量法对国家计量机构规定的比较法分析

从最早1666 年法兰西科学院的创立，到1956年《日本学院法》对日本科学院的规定，国立科技机构法定化在西方国家历史已久。世界各国普遍通过计量立法对国家计量机构的法律地位以明确规定，但囿于立法体例的差异，关于国家计量机构的立法模式有所不同。

4.1 “分散型”立法模式：以美国为例

在美国，国会并没有制定形式意义上适用于全国的计量法。美国“全国计量会议”在1911 年发布的《统一计量法》是一部示范法，旨在为美国各州制定适用于各州范围内的计量法律制度提供立法示范。隶属于美国商务部的美国国家标准与技术研究院（NIST）是美国的国家计量机构，NIST 的法律地位和法定职责并不是由一部立法规定的。最早，根据1901 年美国国会制定的《国家标准局法》，成立了NIST 的前身国家标准局（NBS）。1988 年的《综合贸易和竞争力法案》将国家标准局更名为NIST，并对该机构进行现代化改造和重组，以增强其提高美国工业竞争力的独特能力。NIST 成立至今的100多年里，为了应对经济社会发展和科技进步的实际需要，美国国会先后制定了20 余部法律，不断赋予NIST 新的权力和职能。例如：美国国会在2018 年12 月通过的《国家量子倡议法案》授权NIST 在全国成立量子技术利益相关方联盟，该法规定联邦财政将拨款5.4 亿元支持NIST 开展用于量子计量技术、量子计量标准的研发与应用。

虽然美国联邦层面没有形式意义上的计量法，但各州都有形式意义上的计量法。由于国家计量机构属于联邦事务，州政府主要管辖法制计量活动，各州的计量立法也就不可能规定国家计量机构的内容。从上述来看，美国国家计量机构的法律地位和法定职能并不是通过一部立法来规定，而是由众多立法共同规定和赋予的。可以说，美国国家计量机构的立法体制是一种“分散型”立法模式，这种“分散型”立法模式是美国的联邦制国家体制和普通法系的判例传统决定的。美国的“分散型”立法模式并没有影响以法律形式明确国家计量机构法律地位，而且这种模式还具有很大的灵活性，国家能根据经济社会发展需求适时调整国家计量机构的组织结构、权力职能等内容。

4.2 “专门型”立法模式：以德国和瑞士为例

在德国，成立于1887 年的德国联邦物理技术研究院（PTB）是德国的国家计量机构，PTB 的法律地位和法定职能主要是由《单位与时间法》规定的。《单位与时间法》规定，PTB 是德国独立的非法人机构，是德国联邦政府经济事务与能源部所属的服务公共领域的联邦机构。PTB 的基本职责包括法定计量单位和法定时间的复现与传播、国家最高计量标准的国际等效一致、计量科学研究等。此外，德国联邦政府对国家计量机构进行了专门立法，即德国联邦政府经济事务与能源部制定的《德国联邦物理技术研究院（PTB）章程》。PTB 章程对PTB 的具体职能、组织机构、管理体制以及工作和研究计划、咨询委员会、计量和检验大会等方面的制度进行了全面规定。PTB 章程的制定和发布主体是德国联邦政府经济事务与能源部，在法律位阶和法律效力上类似于我国的部门规章。可以认为，PTB 章程是《单位与时间法》的下位法，是对《单位与时间法》关于国家计量机构规定的进一步细化。

在瑞士，瑞士联邦计量院（METAS）是瑞士的国家计量机构，METAS 的法律地位和法定职能是由《联邦计量法》规定的。此外，瑞士联邦议会还为METAS 专门制定了《瑞士联邦计量院联邦法》。该法的制定主体是瑞士联邦议会，其法律位阶和法律效力自然属于法律范畴。《瑞士联邦计量院联邦法》第一条界定了METAS 的机构属性，即METAS 是联邦的公法机构，具有独立的法律人格。该法第3 条明确规定，“METAS 是瑞士的国家计量机构”，并负责履行《联邦计量法》赋予的职责。

不同于美国的“分散型”立法模式，德国和瑞士关于国家计量机构的立法是一种“专门型”立法模式，即专门制定了形式意义上的“国家计量机构法”。从立法内容来看，德国和瑞士的“国家计量机构法”是对国家计量机构的设立、组织结构、运行机制和人员、财务等内容的规定。可以说，德国和瑞士的“国家计量机构法”具有行政组织法的属性。德国和瑞士的“专门型”立法模式是由他们大陆法系的成文法传统决定的。相对于美国“分散性”立法模式具有的灵活性，德国和瑞士的“专门型”立法模式更具成文法意义上的严谨性，突出强调了国家计量机构的法定性和权威性。

4.3 “综合型”立法模式：以韩国和泰国为例

在韩国，韩国标准与科学研究院（KRISS）是韩国的国家计量机构。根据韩国《政府资助研究机构的设立、运作与培育的法律》第2 条规定，“政府资助的科学技术研究机构”是指主要由政府出资设立的从事科学技术研究的机构，该法附录将韩国标准与科学研究院列为“政府资助的科学技术研究机构”。可以说，《政府资助研究机构的设立、运作与培育的法律》明确了KRISS 的机构属性，具有国家性、法定性和公益性。KRISS 作为国家计量机构的法律依据是《国家标准框架法》，该法第13 条第一款规定：“根据‘政府资助研究机构的设立、运作与培育的法律’设立的韩国标准科学研究院应当作为代表国家计量的权威机构”。接着，第二款规定了KRISS 作为国家计量机构的主要职能。从具体内容来看，《国家标准框架法》不仅有计量的规定，还有国家标准、认证认可等方面的规定，这是一部综合立法。

在泰国，国家计量机构的法律地位和法定职能是由《国家计量体系发展法》规定的。《国家计量体系发展法》第12 条第一款规定：“设立‘国家计量机构’，是隶属于科学技术环境部监督的法人”。第13 条规定了设立国家计量机构的目的，包括负责建立和维护国家最高计量标准，促进校准实验室的计量和有效性相关职业等。此外，该法第14 条至第20 条分别规定了泰国国家计量机构的权力和职责、泰国国家计量机构主席的“任命与任期”“任职条件”“离职情形”“权力和责任”“法定代表人制度”以及“代理主席制度”等内容。可以说，泰国《国家计量体系发展法》是一部关于国家计量体系发展的综合立法。

与德国和瑞士的“专门型”立法模式不同，韩国和泰国的“综合型”立法模式并没有就国家计量机构制定专门的一部法律，而是在计量综合立法中以“专章专条”的形式来规定国家计量机构法律地位、权力职能以及相关组织治理等系列问题。其中，韩国《国家标准框架法》用第13 条的3 个条款规定了韩国国家计量机构，泰国《国家计量体系发展法》全文共计28 个条款，涉及国家计量机构的法律条款多达14 条。与前述“分散型”和“专门型”两种立法模式相比，韩国和泰国的“综合型”立法模式是通过基本法实现的，不仅具有较低的立法成本，更强调了国家立法机构对国家计量机构法律地位的重视。

5 中国《计量法》科技法属性的缺失及其弥补

5.1 《计量法》科技法属性的缺失

我国现行《计量法》是20 世纪80 年代制定的，彼时我国还没有确定社会主义市场经济的改革方向，导致该法具有浓厚的计划经济色彩。从立法目的来看，《计量法》第一条第一句的表述是“为了加强计量监督管理”，这便奠定了整部法的基调即以政府监管为主线进行制度设计。第二章的“计量检定”、第三章的“计量器具管理”、第四章的“计量监督”和第五章的“法律责任”分别从计量活动政府监管的技术措施、对象范围、政府职权以及违法行为的法律责任等方面展开《计量法》的具体制度设计。尽管对技术机构做了规定，但技术机构还仅是对计量活动实施政府监管活动的技术工具，并没有体现出通过《计量法》实施科技建制的国家意志。总的来看，现行《计量法》更多地表达了“监管法”色彩，尤其是政府对科技创新活动的直接干预。正如有学者指出，现行《计量法》与经济体制改革和科技发展新形势不符，特别是与市场在资源配置中起基础性作用的基本规律不相适应，很多应由市场自主调整的计量科技活动都需要政府的行政许可，限制了市场主体进行计量科技创新的积极性和主动性［7］。市场监管法所调整的领域是微观经济活动，市场监管法直接针对存在问题的市场主体和违法的市场行为［8］。在我国市场经济体制建设初期，市场秩序亟待整顿，市场活动的政府监管尤为重要，那个环境下将《计量法》定位于监管法是可以理解的。

但是，当我国已经进入市场经济体制确立阶段，不仅要强调对计量活动的政府监管，更要加强国家对计量活动的科技建制，特别是新技术、新产业、新业态和新模式对《计量法》的科技建制提出更高要求。计量工程师预测到，计量测试在数字化、网络化、智能制造、柔性制造、增材制造等未来制造业中的地位举足轻重，这需要得到国家战略的重视［9］。计量科学家认为，国际计量单位的量子化变革将建立新的量子计量标准及新的量值传递体系，教科书、国际单位制相关的计量法律和技术法规都需要进行修订完善［10］。有学者判断认为，国际计量单位的量子化变革将重塑全球测量体系和管理模式，这对《计量法》的科技建制重任和国家计量机构的法律定位提出新的要求［11］。也有学者指出，大数据技术颠覆了传统生产制造模式和计量服务模式，计量服务2.0 时代亟需加强和完善计量科技体制的顶层设计［12］。但是，现行《计量法》几乎没有对计量活动的科技建制进行任何规定，计量法的科技法属性完全被埋没。美国著名计量科学家普赖斯在其1963 年出版的《小科学·大科学》一书中宣告大学时代的到来，这标志着“科学的单枪匹马的英雄时代结束了，一个国家支持与团队合作的新科学时代来临了”［13］。今天我们面对的不再是局限于市场竞争秩序的规范性问题，国家为市场经济发展提供科技建制和基础设施保障已成为创新型国家建设的重大课题。《计量法》应当担负起计量活动科技建制和基础设施建设的国家责任，但现行《计量法》已单薄无力。在这一背景下，我们要理性回归计量法的本质属性，在继续完善计量活动政府监管制度体系的同时，要紧紧围绕计量法的科技法属性展开我国《计量法》的修订工作。

由于与我国市场经济发展和创新型国家建设要求严重不符，全国人大常委会已经对《计量法》进行了5 次修正，全面修订《计量法》已迫在眉睫。《计量法》被列入2018 年的全国人大常委会立法规划，司法部也于2018 年7 月发布了《中华人民共和国计量法（送审稿修订稿）》。相比现行《计量法》全文共34 个条款，《中华人民共和国计量法（送审稿修订稿）》多达75 个条款，这次对《计量法》的修订是一次全面的和系统的修订，我们要借此机会全面审视《计量法》之科技法属性的缺失以及具体制度设计对国家科技建制的埋没。在此基础上，我们要明确《计量法》的科技法属性，重构计量法律制度体系，彰显《计量法》的科技法价值，使《计量法》能够担负起计量活动科技建制的国家重任。

5.2 《计量法》科技法属性的弥补：以国家计量机构为中心的制度设计

科技法并不规范所有的科技活动，因为科学技术具有极强的自组织性。法律对科技的干预仅限于哪些科技共同体内部无法解决的问题，以实现国家对科技发展的政治目标和社会目标的期待［14］。也就是说，国家拥有具有公法属性的科技权力，表现为国家依靠科技权力可以获得国家利益［15］。统一计量单位并建立科学先进的量值传递体系属于国家基础设施建设范畴，菲律宾《国家质量基础设施法》将之称为“国家测量基础设施体系”，德国则将其成为“国家计量基础设施”。很多国家将其纳入国家重大科技基础设施统一规划建设，例如英国国家计量机构（NPL）专门成立了量子计量研究院，以支撑“英国国家量子技术计划”的具体实施。德国是全球科技创新的领头羊，一直认为重大科技基础设施是开展卓越理论研究、实现重大技术进展和发展新研究领域的重要先决条件，是德国实现科技和经济快速、高质量发展的关键因素。不同于一般的基建项目和中小型设备，重大科技基础设施具有重要的国家战略意义，具有国家赋予的明确使命［16］。统一计量单位并建立科学先进的量值传递体系是科学共同体和市场力量无法完成的，需要依靠强大的国家力量来支持建立和运行，这也是国家意志和国家使命的体现，更是国家利益的所在。

美国学者弗朗西斯·福山［17］在论述国家理论时强调了“一种基于国家治理绩效的政治秩序理念”，所谓“强国家”与“弱国家”在国家绩效上的鲜明对比使我们认识到国家建设（state building）论题并不弱于国家建构（state construction）命题的重要意义。统一计量单位并建立科学先进的量值传递体系充分体现了这种功能导向的国家观，这并不关乎国家建构问题，而是建设科技强国和质量强国的国家需要。因此，作为大科学时代的重要主体，需要国家通过立法建立国家计量科技基础设施。转换到立法程序上来，我国《计量法》要建立以国家计量机构为中心的国家计量科技基础设施制度框架。

通观世界各国的计量立法，建立国家计量机构已成为计量法必不可少的重要内容。没有国家计量机构，计量法将失去其作为“科技法”的重要价值，计量法律制度体系也将是残缺的。由于国家计量机构在统一计量单位和量值传递体系中扮演着“最高机构”的重要角色，如果没有建立国家计量机构制度，国家计量体系制度体系也将成为“无源之水”，终将导致国家计量体系的混乱和无序。在我国，《计量法》规定国家计量机构并不存在立法传统的障碍，相关立法也有关于特定国家法定机构设置的规定，如《公共图书馆法》规定，“国家设立国家图书馆”，并进一步对国家图书馆的职能做了规定。再如《烟草专卖法》规定了全国烟草总公司的法定职能，等等。因此，建立科学的国家计量机构制度将是《计量法》修订工作的重要任务，也是弥补《计量法》之科技法属性不足的基本路径。

6 关于《计量法》规定国家计量机构的立法建议

6.1 《计量法》应明确规定国家计量机构的法定职能

如前文所述，国家计量机构不仅在国内法上具有特定的法律地位，而且还具有重要的国际法地位，这使得世界各国的计量法对国家计量机构法定职能具有一般性共识，我国《计量法》不应排斥这些国际共识。中国要融入国际科技创新体系，实施科技创新国际化战略，重要的是要与国际科技创新制度和规则的接轨。早在十几年前就有学者指出，我国是OIML 的正式成员国，应当认可和实施OIML 发布的相关国际法文件，促进我国《计量法》与国际规则的协调一致［18］。因此，我国《计量法》亦应明确我国国家计量机构具有这些基本职能，具体包括：一是国家计量机构是国家计量科技基础设施的核心机构，负责研究制定国家计量科技战略、规划和政策，保障国家计量科技体系的完整性和先进性。二是国家计量机构是计量单位统一和量值传递体系的最高计量技术机构，负责通过研究、建立、保存和维护国家最高计量标准复现和传播国际计量单位。三是国家计量机构是国家最高计量标准国际协调一致的“国家代表”，代表国家参与国际计量活动，负责保障国家最高计量标准与国际等效。四是国家计量机构是国家性的计量科研机构，负责关乎国计民生和具有国家战略意义的计量基础领域与前沿领域的科学技术研究工作。

6.2 《计量法》制度设计应保障国家计量机构的国家性

国家计量机构冠以“国家”称谓，履行建设国家最高计量标准、复现和传播法定计量单位以及作为“国家代表”参与国际计量活动等法定职能，体现了国家意志，是一种国家行为，而不是政府部门行为，也不是地方政府行为，更不是市场行为。也就是说，国家计量机构的设立与运行属于中央事权或联邦事权。无论是联邦制的美国、德国和俄罗斯，还是单一制的英国、法国和日本，无一不是如此。关于央地事权划分，宪制进路高度重视国家主权的归属以及中央和地方权力的初始配置结构，往往着力分析国家构建的发生史和宪法的相关规定［19］。我国《宪法》第3 条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。我国的国家计量机构应当遵守中央“统一领导”下的制度设计，国家计量机构的机构属性和法定职能的部门化、地方化将损害计量单位的统一以及国家计量体系的整体性和一致性。因此，《计量法》应明确国家计量机构的国家性，避免将其部门化和地方化。

6.3 以部门规章形式制定“国家计量机构管理办法”

我国国家计量机构的法律制度设计可以借鉴德国立法模式，在《计量法》规定国家计量机构法律地位和法定职能的基础上，以部门规章形式制定“国家计量机构管理办法”，对国家计量机构的具体职能、组织结构、治理模式、主席任命、代表机制、财政支持等一系列机制和制度法定化。可以说，“国家计量机构管理办法”是我国国家计量机构的行政组织法。在我国，由于不进入司法程序，无关法院职责，组织法一直不被重视。行政组织的创制和运行是通过定机构、定职能、定编制的“三定方案”等内部文件实现的。缺乏法律对国家科研机构属性的确认以及机构职能和治理机制的具体法律规则，已经成为制约国家科研机构治理现代化的重大制度问题［20］。对国家计量机构而言，以政府文件的形式确认其机构职能也赋予其特殊的法律性质，但这种做法有很大随意性，有损国家计量机构的国家性和法定性。作为表达国家意志和维护国家利益的国家法定机构，国家计量机构应当依法律设立，依规章运行。制定“国家计量机构管理办法”是对《计量法》关于国家计量机构规定的细化，是对国家计量机构作为国家法定机构属性的具体确认，有利于保障机构的稳定性和权威性，有利于国家计量事业的长远发展。

综上所述，建议《计量法》以单独条款形式对国家计量机构进行规定，具体描述如下：

“第X条 国家设立国家计量机构，作为统一全国计量单位和量值传递体系的国家最高计量技术机构，履行下列职责：

（一）研究拟订有关国家计量科技发展战略、规划和政策；

（二）研究、建立、保存和维护国家最高计量标准；

（三）代表国家参与国际计量活动，保障国家最高计量标准与国际等效；

（四）组织开展计量科学基础研究和前沿技术研究。

国家计量机构管理办法由国务院计量行政主管部门会同国务院科学技术行政管理部门另行制定。”