我国城市轨道交通立法的模式选择

汪东丽

（铁道警察学院 法学系，河南 郑州450053）

我国的城市轨道交通在经历了50 多年的发展之后，迎来了高速发展时期①截至2019 年12 月31 日，中国内地累计有40 个城市开通城市轨道交通运营线路共计6730.27 公里。仅2019 年，中国内地新增5 个拥有轨道交通运营线路的城市，新增运营线路26 条，新开延伸或后通段24 段，新增运营线路长度988.77 公里，再创历史新高。参见《2019年中国内地城轨交通线路概况》，载《中国城市轨道交通协会信息》，2020 年第1 期。，越来越多的城市开始发展城市轨道交通，城市轨道交通在城市公共交通中也扮演着越来越重要的角色。但是，我国城市轨道交通法律体系建设却严重滞后，与行业的快速发展不相适应，不能及时为城市轨道交通建设、运营和保护提供法律保障，不利于其健康可持续发展。因此，建立健全我国城市轨道交通法律体系是城市轨道交通发展中不容忽视和亟待解决的问题，而立法模式的选择则是解决这一问题的前提和基础。

一、城市轨道交通法的界定

城市轨道交通最早起源于19世纪的英国，1863年英国伦敦开通了世界上第一条城市地铁。之后，世界上很多国家和地区纷纷开始建造和发展城市轨道交通，如美国纽约、日本东京等。到目前为止，城市轨道交通已经走过了150 多年的历史，世界上50 多个国家、300 多座城市拥有城市轨道交通，截至2019 年年底，仅中国内地就已经有40 个城市拥有了地铁［1］。城市轨道交通一般修建于地下（在空间允许时，也有修建于地面之上的轻轨），充分利用城市有限的空间资源，不与其他运输方式争夺道路空间和地上资源，而且专线运输，速度快、运量大，安全快捷、绿色环保。因此，随着城市化进程的发展和区域经济的不断融合，城市轨道交通的优势更符合治理交通拥堵、空气污染等“大城市病”的需求。

在交通运输领域，城市轨道交通属于轨道交通。与其他交通运输方式相比，轨道交通采用专用轨道线路，列车循线运行且与行人甚至地面隔离、分道而行，具有一定的独特性。广义上的轨道交通包括了所有运行在导轨上的交通，包括铁路（国家铁路、地方铁路）、城际轨道交通和城市轨道交通①在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，城市轨道交通的定义为：“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”轨道交通包括地铁交通、轻轨交通、有轨电车交通、各种索道、缆车等。。城市轨道交通作为其中的一部分，通常被视为狭义的轨道交通，其主要运行于某个城市或者区域内部，与铁路运输较容易区分，而与城际轨道交通会有重合。但是一般来说，城际轨道交通通常是介于国家铁路干线与城市轨道交通之间，起到连接和衔接的作用。而城市轨道交通则是城市公共交通的一部分，其优势在大城市中发挥得更加明显，具有明确的地域性。在国民经济行业分类中，城市轨道交通被列为城市公共交通业。

（一）城市轨道交通法的概念

从部门法划分的角度来看，城市轨道交通法和其他部门法一样，具有自己独特的调整对象，即城市轨道交通领域，具体而言，应包括城市轨道交通的规划、建设、运营、管理等法律关系。城市轨道交通法就是调整城市轨道交通领域法律规范的总和。

关于城市轨道交通法的适用范围，已经废止的《城市轨道交通运营管理办法》（原建设部2005年第140号令发布）中，并没有对“城市轨道交通”进行界定，而交通运输部2018 年5 月14 日发布的《城市轨道交通运营管理规定》规定了城市轨道交通包括地铁、轻轨等②《城市轨道交通运营管理规定》第二条规定，地铁、轻轨等城市轨道交通的运营及相关管理活动，适用本规定。就目前而言，城市轨道交通主要是指地铁和轻轨，但并不限于这两种形式，各地区的立法都采取了开放式和列举方式对城市轨道交通进行定义。随着交通运输技术的发展，将来可能有更多的交通方式被归入到城市轨道交通范围之内。例如，《上海市轨道交通管理条例》就将磁浮交通也纳入其适用范围。其中第五十一条规定“磁浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。而2015 年国务院在《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》中将城市轨道交通涵盖的范围扩大至“包括地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、自动导向轨道交通和市域快速轨道等”。。天津、广州、南京等城市的地方性法规则对“城市轨道交通”的界定基本一致，即“本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。这一界定基本获得业界的认可，也比较准确地体现了城市轨道交通的特点，一方面明确了城市轨道交通作为客运系统的鲜明特征，其不包括货物运输系统；另一方面，城市轨道交通是城市公共交通系统，具有公共性，以地铁和轻轨为最常见。

（二）城市轨道交通法的性质

城市轨道交通行业的发展事关国计民生，事关全社会的利益，不能仅靠市场来配置资源，还需要政府的宏观调整，因此，其在性质上属于经济法的范畴，是行业性的法律。城市轨道交通投资大、成本高、建设周期长、效益低，具有行业特殊性。因此，城市轨道交通的立法，既要符合其去经济法的基本属性，又要体现其行业性的特点；在立法模式的选择上，应综合考虑其社会性、公共性以及城市轨道交通运输的经济效益、国民经济的整体发展需求、国家管理体制等诸方面的因素，以城市轨道交通乃至社会的整体利益为价值追求，才能科学而合理地确定城市轨道交通法的立法模式，进而实现城市轨道交通立法的目的。

二、我国城市轨道交通法律体系的现状

我国城市轨道交通尽管已经有50 多年的发展历史，但是其快速发展的时间并不长，仅有10余年，因此原来我国有关交通运输方面的法律法规都没有涉及城市轨道交通运输，造成了法律在城市轨道交通领域规定的缺失。按照我国法律法规体系，目前城市轨道交通运输方面的法律法规主要包括两个层次，一是中央层面的立法，二是地方层面的立法。

就中央层面的立法而言，除了基本法的立法空白，行政法规方面的文件也不多，主要包括：1.《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》（国办函〔2015〕32 号），该应急预案对发生在城市轨道交通领域（包括地铁、轻轨）内的特别重大事故灾难，以及城市轨道交通正常运营受到严重威胁等情况下的应急处置进行了规定。2.《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国务院办公厅2018 年3 月发布），明确将保障城市轨道交通安全、健全相关立法工作摆到了突出的位置。3.《城市轨道交通运营管理规定》（交通运输部部令2018 年第8 号），以部门规章的形式对城市轨道交通运营作出了较为全面的规定。

就地方层面而言，近年来我国城市轨道交通运营里程迅速增加、线网规模不断扩大，城市轨道交通发展迅速，为保障和规范城市轨道交通运输的安全运行，各城市轨道交通所在地一般都颁布了关于城市轨道交通运营的地方性法规和地方行政规章。

依据《中华人民共和国立法法》第六十三条和第七十二条的规定①《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”，省、自治区、直辖市和较大的市，可以依据宪法、法律和行政法规制定地方性法规和地方政府规章。也就是说，上述行政区域以外的城市，是不具有城市轨道交通立法权的，但是可以根据当地的轨道交通建设运营具体情况和实际需要，制定相关的地方性法规或地方政府规章。那么没有地方立法权的城市，如何确保轨道交通建设运营有法可依呢？我们通过对现有各城市的管理办法和条例进行分析，发现了其立法的不同形式。有的城市是以地方人大常委会通过的地方性法规形式发布的，如上海、南京、广州、武汉、西安、昆明、无锡、长沙等，通常名为《××市轨道交通管理条例》或者《××市城市轨道交通管理条例》；有的城市是以政府令形式发布的地方政府规章，如深圳、北京、天津、沈阳、宁波、杭州、苏州、郑州、重庆、成都、长春、大连、哈尔滨等城市，一般名为《××市轨道交通管理办法》或者《××市城市轨道交通管理办法》；还有一些城市，即不具有地方立法权的城市，是以通知形式发布的政府规范性文件，如《佛山市城市轨道交通管理办法》。可见，各城市分散立法，对于不同的城市而言，在立法的形式和效力方面还是有差别的。

部领导矫勇、董力、胡四一、刘宁、蔡其华、周学文，长江水利委员会主任刘雅鸣、黄河水利委员会主任陈小江，武警水电指挥部副司令员李贵，水利部总工程师汪洪出席会议。矫勇作总结讲话，董力就加强水利基层党风廉政建设讲话，周学文作《水利部关于深化水利改革的指导意见（讨论稿）》的说明。

综上所述，尽管我国目前在中央层面和地方层面都有了一些城市轨道交通方面的立法，但没有形成科学的体系，不符合法治建设的要求。随着国家交通强国战略的实施，城市轨道交通立法不完善带来的弊端也将愈发突显。

三、我国城市轨道交通立法存在的问题

通过对我国目前城市轨道交通立法现状的梳理和分析可以看出，尽管在中央层面和地方层面都有了一些立法，但是，我国城市轨道交通立法仍在起步阶段，存在着缺失基本法，立法层级相对比较低等问题。

（一）城市轨道交通立法缺乏统一性

我国在城市轨道交通立法存在的整体性缺陷，就是至今没有一部基本法对城市轨道交通立法进行统一指导。在中央立法层面，除了基本法的立法空白，行政法规方面的文件也不多，没有统一的基本法，不利于形成完善的法律体系。

（二）城市轨道交通立法的层级比较低

我国城市轨道交通立法不仅没有统一的基本法，而且现有立法层级相对比较低，其相关规定主要来自于行政法规、部门规章和地方性的法规规章等。我国目前各城市纷纷颁布城市轨道交通条例，大量涌现的地方性立法由于缺乏基本法的指导，因而在立法思想、立法规划和协调机制方面也不尽统一，各城市主管部门根据自己的权限范围制定不同的规章与法规，造成一城一法、一事一法、一轨一法，甚至一趟地铁运行在两个城市之间要适用不同法律的现象。在统一交通网络之内，适用不同的法律规范，不利于执法、司法和守法。城市轨道交通立法层级过低，也不利于城市轨道交通的健康发展和区域一体化进程。

（三）城市轨道交通法的适用范围不一致

关于城市轨道交通的适用范围，虽然中国国家标准将城市轨道交通定义为以电能为动力、采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称，但是我国因城市轨道交通立法缺乏统一性，立法层级低，各地城市轨道交通发展的情况不同，因而在法律上，各层级的立法文件对城市轨道交通的概念界定和分类也有分歧。已经废止的《城市轨道交通运营管理办法》中，并没有对“城市轨道交通”进行界定，而国务院在2015年颁布的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》中，将城市轨道交通的范围界定为“包括地铁、轻轨、单轨、有轨电车、磁浮、自动导向轨道交通和市域快速轨道等”。《上海市轨道交通管理条例》把磁浮交通也纳入城市轨道交通的范围，其第五十一条规定“磁浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。天津、广州、南京等城市的地方性法规则对“城市轨道交通”的界定基本一致，即“地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。各个城市轨道交通立法对城市轨道交通的概念、范围或者分类规定不同，不利于城市轨道交通法律体系的建立和完善。

（四）城市轨道交通存在立法空白、重复或冲突

在我国，城市公共交通运输一般都由交通运输主管部门管理，但是城市轨道交通的规划、建设、运营、安全等问题还需要其他负责部门的配合。由于各地管辖部门不同，管理运营方式不同，各部门在立法时协调不足，造成法律规定不一致，有时候重复规定同一事项，有时候无法可依，也有时候会出现同一事件适用不同法律的情况。如果立法缺乏统一指导，不同部门分别在自己的权限内立法，就会造成立法空白、冲突或者重复，立法、执法与司法成本较高，浪费法律资源。

四、世界各地轨道交通立法及其对我国的启示

在我国，由于城市轨道交通运输属于新兴的领域，具有较强的专业性和特殊性，国内立法尚在起步和探索阶段。因此，在城市轨道交通立法模式选择和体系建构上，有必要借鉴和吸收其他轨道交通立法，如我国铁路立法以及世界上其他国家或者地区轨道交通立法的经验。

（一）世界各地轨道交通立法例

日本铁路立法历史久远，法律体系完备［3］。有关铁路的法律、政令和省令数目众多，统称为“铁道六法”。日本铁路法根据管理的种类与业务范围划分为不同的类别，如铁道事业、设施与车辆、铁道营业、运转与保安、国铁改革和铁道整备等。根据法的效力层级，则可以分为4 个层次，即基本法、配套法规、实施细则和公司章程。其通过分类立法、平行立法，针对不同性质的业务，在同一法律层次上分别制定不同的法律，形成由较多的单行法组成的法律体系。

我国台湾地区的捷运法律体系，以其完备的立法层次、齐全的规则门类，为我国台湾地区大众捷运系统的良性发展提供了有力的法律保障［4］。《大众捷运法》于1988年颁布，历经4次修订，是台湾地区捷运系统的基本法，对大众捷运系统的规划、建设、营运、监督和安全等方面的管理制度进行了规定。以《大众捷运法》为基础，我国台湾地区出台有《土地开发办法》等一系列的配套行政法规，针对基本法中规定的关键制度作出了更为详细的规定。同时作为地方城市，台北市根据《大众捷运法》出台了《台北市大众捷运系统旅客运送规则》等一系列地方性规定，这对大陆地区的城市轨道交通立法极具借鉴价值。

在我国，铁路与城市轨道交通同属轨道交通，虽与道路、水运、航空等同为交通运输，但是二者在行业性方面更为接近，其立法目的、规范手段等相似之处更多，所以铁路法律体系可为城市轨道交通法制订提供行业借鉴。目前我国铁路立法已经基本形成完备的体系，拥有以基本法为主体，行政法规、部门规章等为补充的铁路法律体系。其中居于中心地位的是《铁路法》，它是保障我国铁路运输安全和健康发展的基本法，此外还有专门调整特别事项的其他法律规范，如《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《铁路安全管理条例》等，对《铁路法》加以细化和完善。当然我国铁路也面临着重大的改革，很多法律法规亟待修改完善。

在德国，作为民商法律分立的国家，其运输法被纳入商法典，成为商法的一部分。德国的运输法采用统一规范模式，即所有的交通运输方式均适用统一的运输法，不按照运输方式的不同划分不同的运输法律部门。因此，德国的运输法适用于道路运输、铁路运输、航空运输和水运［5］，其中铁路运输不包括城市轨道交通运输。也就是说，磁浮铁路、有轨电车等城市轨道交通没有规定于统一运输法内，而是作为公共交通运输的一个部分，被纳入了《公共市郊客运法》加以管理。

法国与德国具有相似之处，也是将城市轨道交通视为城市公共交通的一种或者一部分，在其《国内运输指导法》中加以规定的，同时又有专门的《城市交通法》对城市公共客运方式统一进行规定［6］。

加拿大的运输法也是统一化趋势明显，将多种运输方式统一规范于《统一运输法》，体现了综合运输发展的趋势［7］。

（二）世界各地轨道交通立法对我国的启示

借鉴我国大陆铁路法律体系、我国台湾地区以及日本轨道交通法律体系的经验，我国大陆城市轨道交通可以在单行法作为基本法的前提之下，尽量多设立配套的法律法规，出台一系列行政法规、部门规章，即建构以基本法为主体，行政法规、部门规章和地方性法规等配套法规为补充的规范体系。此外，还应加强地方立法，发挥地方法规操作简便、灵活、针对性强的特点。首先，加强中央层面的立法，以一部基本法统领全局，对城市轨道交通从规划、建设到安全运营过程中涉及的全部主体、所有阶段所应当确立的核心法律制度加以明确。其次，在基本法的基础上，完善配套法律法规，针对基本法中规定的关键制度作出更为详细的规定。此外，在地方层面，应突出各地特色，进一步对基本法中原则性的规定加以细化或者补充，建立适合地方需要的城市轨道交通法律体系，形成更具有操作性的地方性规定。

五、我国城市轨道交通法律立法的模式选择

在法治国家，法律是人们行为的准则，关乎人的根本利益，对人的行为起到指导和规范的作用。所以法律应该是稳定的，是一种不可以朝令夕改的规则体系［8］；法律的制定和颁布应是严肃而谨慎的，非经科学的论证和必要的程序不得随意更改。但是社会又是发展变化的，一味强调法的稳定性，就会导致一成不变的法律难以适应社会发展的需要，甚至阻碍了社会的发展，所以法律还应与时俱进，具有一定的变动性，即国家的立法者应该根据社会发展的需要，适时地对旧法律进行修改或废除，并制定新的法律［9］。所以，法律的稳定性和变动性是我们立法中必须关注和协调的一对矛盾。在城市轨道交通法的立法中，我们也必须立足于城市轨道交通的本质，结合现实，选择合适的立法模式，既保证法的稳定性，又能够使其灵活应对社会的变化和城市轨道交通的发展。选择合适的立法模式是城市轨道交通立法要解决的首要问题，是城市轨道交通立法框架确立的前提和基础。选择立法模式不能随心所欲，而要有科学的依据，根据那些影响立法模式选择的因素来综合考量。

（一）影响轨道交通立法模式选择的因素

城市轨道交通立法模式的选择需要考虑交通法作为经济法的基本属性、我国城市轨道交通发展的现实以及轨道交通管理体制的发展，同时兼顾轨道交通行业的特殊性。

首先，轨道交通法的属性。城市轨道交通法在性质上属于经济法，这是城市轨道交通立法模式选择的出发点和基准点，城市轨道交通立法应根据其经济法的属性，遵从社会本位和公共利益，而不能偏离这一中心。因此城市轨道交通在立法模式的选择上不仅要兼顾效益与安全，还要充分考虑经济效益、社会效益，做到宏观与微观相结合，既有宏观目标又有微观落脚，既保障全社会的利益，也保护弱势群体的利益，实现实质的公平［10］。

其次，我国轨道交通发展的现实。美国霍姆斯大法官在《普通法》的开篇写道：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验（The life of law doesn’t lie in logic,but in experience）［11］。”这句话说的是如果没有实践经验，法律就失去了其生命力。同样的道理，反过来，我们认为，没有来自现实的需要，就没有必要制定法律，所以，立法者必须立足现实社会，充分考虑社会发展需要，否则，就难以制定出科学的法律。城市轨道交通的立法也不例外，立足当前现状，尊重现实需要，充分研究城市轨道交通发展的客观事实和规律，才能选择出合适的立法模式。

再次，轨道交通管理体制的发展。随着我国国家机构及其职责调整的完成，目前城市轨道交通的主管部门归于交通运输部，这样就实现了多种交通运输方式由交通运输部统一管理的模式，这对于交通运输强国建设、交通运输统筹规划安排具有重要的意义。城市轨道交通在立法时也必须考虑轨道交通主管部门的发展变化，才能使选择的立法模式更加科学，适应城市轨道交通发展的需要并促进城市轨道交通的进一步发展。

最后，轨道交通行业的特殊性。立法模式选择需要考虑特定行业的特色，将其特殊性纳入立法考量因素，才能使立法更具有针对性和适用性。城市轨道交通作为一种交通运输方式，特别是城市公共交通运输方式，具有公共服务性、社会本位性和经济效益性，其产品更多受到国家强制性政策的制约。城市轨道交通运营投资大、专业性强、信息化程度高、成本回收慢，没有国家投入和补贴是难以经营下去的。这些轨道交通自身具有的特殊性也是城市轨道交通在选择立法模式时应当考虑的因素。

（二）城市轨道交通立法的三种模式与评析

就立法模式而言，目前我国理论和实务上，通常认为有三种城市轨道交通立法模式可以选择：一是单独立法，即制定专门的城市轨道交通法，城市轨道交通法与其他交通运输法各自成立自己的法律体系，这也是当前世界上大多数国家采用的模式；二是合并立法，即将城市轨道交通与铁路法合并，制定统一的轨道交通法，爱尔兰、欧盟和我国台湾地区采用的就是这种模式；三是统一立法，即将城市轨道交通纳入城市公共交通领域，制定统一的城市公共交通运输法，这种模式以德国和法国为典型。

三种模式相比，各有利弊。单独立法模式与我国目前的立法现实似更符合，但是忽视了交通运输方式之间的融合，不符合未来统一化发展趋势。合并立法，考虑到了铁路与城市轨道交通的技术相似性，也符合交通运输方式逐步统一的发展趋势，但是却需要重建已经成熟的铁路法体系，似有影响过大之虞。统一立法模式，是将城市轨道交通纳入城市公共交通领域，打造一部涵盖城市所有公共交通运输的“大交通法”，其好处是能够统筹规划整个城市各种交通运输建设和发展，有利于充分发挥各种公共运输方式的优势，扬长避短，互补协调，明确、系统，但是缺点也非常明显：对原有的城市公共交通立法修改幅度较大，影响太大，会降低立法的威信，或者破坏立法的连续性，而且覆盖太宽，适应性就会打折扣，可能导致更多的地方立法。

（三）我国城市轨道交通立法模式的选择

根据我国目前法律部门的划分、法律体系的特点，我们认为我国目前采用的应为第一种模式，即单独立法。原因有四：一是我国铁路法已自成体系，多年来已经形成了比较完善的法律体系，从立法的便宜性出发，不宜将铁路法推倒重新合并重新制定；二是我国目前交通运输法的部门划分是以交通运输方式为依据的，各交通运输领域均有适合自己行业特点的法律体系；三是城市轨道交通法的地方性特色比其他运输方式要强，单独立法能够充分保证立法的灵活性；四是单独立法的目的单一，更有针对性。当然，单独立法也有不足之处，因为部门法林立的结果就是条块分割更加复杂，影响法律的协调和统一。但是因为单独立法的针对性强，在理解和适用上相对容易，也便于制定出更具操作性的法律。我们认为，我国城市轨道交通立法初期宜采用单独立法模式，学习其他国家或者地区做法，在单行法作为基本法的前提之下，尽量多设立配套的法律法规，出台一系列行政法规、部门规章，还应加强地方立法，发挥地方法规操作简便、灵活，针对性强的特点。

在单独立法的模式下，可以借鉴我国大陆铁路法律体系、我国台湾地区以及日本轨道交通法律体系的经验，我国大陆轨道交通法律体系宜采用以基本法为主体，行政法规、部门规章和地方性法规为补充的规范体系。同时应对其他法律中有关城市轨道交通的规定予以修改完善，保持法律之间的配合和衔接。