总承包模式下移民工程实施进度风险及对策分析

2020-01-08李超凡李成财

水力发电 2020年7期

李超凡，李成财

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州 311122)

0 引言

移民工程是为恢复和改造原有移民从事生产及生活所需社会功能及妥善安置移民而复建、新建的各类工程项目的统称。大中型水电开发工程由于淹没范围广，库区影响范围大，移民安置工程是其重要组成部分。移民工程作为民生工程，涉及行政主管单位多，涵盖专业面广，主要包括市政工程、房屋建筑工程、对外连接公路、配套供水通电、农田垦造改良、灾害防治工程以及其他移民生产生活所需的相关专项工程。可以说，移民工程一项政策性强、涉及面广、关系复杂、影响深远的工作，移民工程的整体实施进度与水电开发等大型工程应保持一致性。但由于规划建设前期对进度管理不够严格，实际实施过程中缺乏统一的协调和管理，移民工程的总体进度往往产生滞后现象。

针对移民工程这一特殊性，结合浙江、广东、湖北、云南等多地已积极推行的工程总承包模式，采用总承包模式实施的移民工程已在多地辖区内开展实践。先前在移民工程领域主要采用的设计与施工平行发包的传统工程建设模式，使设计与施工脱节，设计与施工协调工作量大，管理成本高，责任主体多权责不明晰，造成移民工程工期拖延、造价突破等问题，对移民工程的进度管理造成了极大的阻碍。推广移民工程总承包模式，可有效避免移民规划和工程设计与实际施工脱节，促进移民工程建设提质增效。但在近几年总承包模式下的移民工程实践中，针对进度管理问题仍存在一定难点亟待解决。本文结合GB/T 50358—2017《建设项目工程总承包管理规范》及《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》有关背景、重大内容的调整和补充以及问题解决的方法，对总承包模式下移民工程的进度管理风险及对策进行分析。

1 移民工程建设实施的特殊性

1.1 完整性与一次性

移民新建农村居民点、集镇、县城的完整性，即城集镇基本功能的全面恢复不仅包括基本的移民住房、场内外道路建设，还包括实现城集镇基本社会功能的建筑物，如政府楼、医院、卫生院、学校、农集贸市场、广场公园以及与移民生活相关的功能性建筑，否则将无法满足搬迁移民的正常生活、学习和工作需求。同时，不同于大型城市建设的逐步规划、分期建设过程，整个移民安置工程必须一次性建设完成，满足移民整体搬迁计划要求，符合大型工程的总体进度计划。因此，移民工程的规划设计和实施过程都是一次全部完成，整体性要求其规划设计、施工组织具有更强的科学性、逻辑性、协调性，否则不仅会带来各项工程建设的互相干扰，还会造成整体进度的拖延和工程效益的降低。

1.2 系统性与复杂性

如果说由于移民工程建设实施的一次性和完整性带来工程建设工期紧张、建设管理难度强度大、人力物力资源投入高度集中，对总体进度管理产生了相当大的风险隐患，那么移民工程建设实施的系统性和复杂性则更加重了这一进度风险隐患。城集镇的建设是一个各类专业互相联系、互相影响乃至互相干扰的复杂系统，市政道路工程往往与各类管网工程重叠，房屋建筑工程和其他辅助工程往往受制于场平工程的实施进度，引水供水工程往往又与连接线道路、机耕道工程发生交叉，所有上述专业工程局部点位还可能发生征地拆迁等社会矛盾。与此同时，在城集镇的建设过程中还会涉及各方人员，包括各行政主管职能部门、投资方管理人员、总承包管理人员、监理单位人员、施工管理人员和具体施工人员等多方共同管理。在有限的建设时间内，如果未协调处理好各方关系，势必影响移民工程的顺利实施。

1.3 政府主导性

移民安置实施阶段一般由县级人民政府作为移民安置的实施主体，组织移民工程的设计、建设和管理工作，承担移民工程建设过程中的监管职能。但由于其技术和专业人才资源的局限性，存在工程管理人员缺乏，技术力量不足等问题，直接造成移民工程管理不规范、移民工程造价得不到有效控制、出现工程管理质量事故、工程进度滞后、投资大幅突破等局面，甚至出现违纪违法现象。移民工程实行总承包模式一定程度上克服了政府仅作为实施主体，还兼顾建设者、管理者和使用者代表的职能，避免了移民工程建设中常发生的超规模、超标准、超投资的现象。如通过总承包方式将建设者的部分职能和风险分担转移至第三方，可充分发挥总承包单位的技术优势和工程管理经验，便于建设管理。同时，明确了之前提及的移民工程建设政府监督管理、总承包、监理的各方职能[1]。地方人民政府也可充分集中人力物力，做好移民政策宣传工作，降低因征地拆迁影响工程进度的风险。

2 移民工程实施进度管理潜在的风险

移民工程建设实施的完整性与一次性、系统性与复杂性、政府主导性给移民工程具体实施的进度管理带来了诸多困难。主要表现在：①工程前期规划设计时间紧任务重；②总体实施进度控制不严；③施工过程干扰因素多，受自然环境多方制约；④工程变更审批程序复杂。

2.1 工程前期规划设计时间紧任务重

采用总承包模式实施移民工程，其一大优势就是在满足限额设计和移民诉求的前提下，便于优化规划设计，使之与实际施工要求匹配，既保证工程质量又能降低造价，控制投资。初步设计阶段和施工图设计阶段皆为移民安置规划设计单位承担，2个阶段设计成果无缝衔接，便于设计深化优化，加快设计进度。

为促进建设工程勘察、设计、施工等各阶段的深度融合，有效控制项目投资，提高工程建设效率，进一步推进和规范工程总承包的实施和发展，GB/T 50358—2017中承发包管理中第五条(发包阶段)明确提出，项目审批、核准或者备案手续完成；政府投资项目的工程可行性研究报告已获得批准，以上2种情况均可进行工程总承包发包。移民工程作为政府投资项目的工程，在移民规划大纲、可行性研究报告获批后，政府即可进行总承包发包，其初步设计阶段勘察设计、施工图阶段勘察设计工作已进入总承包模式下前期准备阶段工作中。大型水电开发项目对应的移民工程勘察设计任务重，如若一味追求进度，则规划勘察设计深度不能满足实际施工需求，对后续具体实施工作埋下重大隐患，可能造成局部返工现象，甚至出现本可预见规避的重大设计变更。

2.2 总体实施进度控制不严

移民工程总体实施即从规划可研阶段开始，到整个区域移民工程总体验收通过并完成质保期内质量保修工作的整个全生命周期，往往从规划可研阶段开始就缺乏对总体实施进度的把控。总承包方作为参与者之一，只能在自己权责范围内尽可能发挥对政府实施主体的督促建议作用，并不能直接推进项目的多方协调、审批备案合法合规性工作。县级人民政府受制于技术和专业人才资源的局限性，工程管理人员缺乏，技术力量不足，一定程度上造成了总体实施进度控制不严现象。

此外，移民工程建设项目众多，从最起始的道路工程、移民临时供水供电工程，到后期场平工程、市政工程、移民安置房工程，在实施施工过程中要做好统一的全过程动态协调管理，总承包管理强度高，难度大，容易因解决过程中出现局部问题而不能兼顾整个移民工程的总体施工进度，或因关键项目关键节点上抽调了过多的人力物力，为了高效完成某一阶段验收工作而无形损失了总体实施进度的现象[2]。

2.3 施工过程干扰因素多

移民工程专业项目繁多，造成了施工区域大部分重叠穿插，施工作业场地有限，在同一作业面内存在不同施工队伍同时施工，设备材料进出场，大面积房屋建筑同时开工建设，这些都是总承包施工管理中的重要环节节点，必须采取相应的管控措施，减小各种可能的干扰因素给施工进度带来的负面影响。

移民工程的特殊地域性和社会自然环境同样干扰着移民工程施工全过程。以大型水电站建设为例，在项目审批前，业主首先开展“三通一平”、施工导流等施工准备工作，需要主体工程建设区域淹没线以下的移民提前搬迁安置，此时移民工作仍处在规范阶段，安置方式及标准等尚未确定，此时的移民安置只能采用提前过渡方式进行临时安置。

大型水电站多在偏远山区施工，道路交通基础设施条件极差，设备材料运输代价高，对外交通严重制约设备和材料的供应，从而影响了移民工程的施工进度。加之大面积房屋建设同时开工时对建筑材料的需求量大，道路交通持续高负荷服务，导致现有公路路面损毁严重。因修复原有公路，车辆通行能力下降，成为制约工期的重要因素。

此外，水电开发移民工程多处地质灾害多发区，灾害防治工程实施优先级高，比一般工程项目更易发生不可抗力导致的阻工误工甚至停工事件，是移民工程进度管理重要的风险源之一。

2.4 工程变更审批程序复杂

按照工程移民安置规划变更的原因，可分为设计单位提出的变更、业主单位提出变更、实施机构提出的变更、施工单位提出的变更。从变更程度的程度差异来分析，移民安置规划变更可以分为3级，即重大变更、较大变更和一般变更。移民安置规划变更处理程序也相应分为3种，即重新审批、备案、现场确认。

2.4.1重新审批

对于界定为移民安置规划重大变更的应履行程序如下：①由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；②由建设单位或综合监理组织召开专题会议；③由建设单位委托原设计单位编制变更文件；④由建设单位将变更文件提交综合设计、综合监理审查；⑤由建设单位将综合设计、综合监理审核后的变更文件报原审批单位审批。

2.4.2备案

对于移民安置规划较大变更的应履行程序如下：①由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；②由建设单位或综合监理组织相关单位召开专题会议；③由建设单位委托原设计单位编制变更文件；④由建设单位将变更文件提交综合设计、综合监理审查；⑤由建设单位将综合设计、综合监理审查后的变更文件报原审批单位备案[3]。

2.4.3现场签认

对于移民安置规划一般变更的应履行程序如下：①由建设单位或监理单位组织相关单位现场查勘；②由建设单位或综合监理组织相关单位召开专题会议；③由变更的提出方、建设单位、综合设计、综合监理、实施机构进行现场签认。

在移民安置规划变更层层获批、流转闭合的基础上，方可进行移民工程重大变更。移民工程实施过程中发生的全部重大变更，往往只在整体修编报告中集中上报，统一进行变更，而工程实施过程中细小繁多的工程变更往往由总承包单位消化，以工作联系单或现场签证单形式备案完善流程。若政府主体不积极推动移民安置规划的变更，造成移民工程变更进展缓慢，在收尾结算阶段无法闭合，势必导致移民工程实施收尾阶段的进度滞后。

3 移民工程潜在进度风险对策分析

针对上述总承包模式下移民工程实施进度管理潜在的风险，本文主要从风险分担原则、规划设计施工图阶段全过程参与、合同约束手段、人才培养建设等4个方面开展讨论。

3.1 风险分担原则

根据GB/T 50358—2017中第二十条(风险分担原则)，建设单位和工程总承包企业应在招标文件以及工程总承包合同中约定总承包风险的合理分担。建设单位承担的风险包括：建设单位提出的工期或建设标准调整、设计变更、主要工艺标准或工程规模的调整。难以预见的地质自然灾害、不可预知的地下溶洞、采空区或障碍物、有毒气体等重大地质变化，其损失与处置费由建设单位承担；因总承包单位施工组织、措施不当等造成的上述问题，损失和处置费由工程总承包企业承担。

通过总承包方与建设单位共同承担移民工程实施过程中可能存在的进度风险，在一定程度上有效减少了由某一方单独承担进度风险而造成的更大风险隐患。积极引导多方责任体互相协助，共同努力，可降低移民工程实施存在的进度风险。

3.2 规划设计施工图阶段全过程参与

移民工程采用总承包模式，可在规划设计阶段就充分考虑施工图阶段的施工可行性，开展精细化设计和优化设计，设计与施工不再脱节；可实现设计和施工的合理交叉，缩短建设工期；能发挥责任主体单一的优势，由总承包单位对质量、安全、工期、造价全面负责，明晰责任；有利于发挥总承包单位的技术和管理优势，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合和资源的高效配置，提高移民工程的建设水平。

3.3 合同约束手段

GB/T 50358—2017中明确，除由建设单位承担的风险外，其他风险可以在工程总承包合同中约定由工程总承包企业承担。同样，总承包方亦可在合同谈判及合同签订过程中明确由建设方引起的可研报告、初步设计、施工图审批，移民安置规划变更审批、移民工程变更审批，征地拆迁影响施工进度，其他政策协调问题产生的移民工程实施进度风险由建设方承担。因此，可通过合同约束手段，有效降低进度风险。