大中型水电工程建设征地有关税费及未利用地补偿标准探讨

周 清，郭磊磊

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

随着大中型水电工程建设的大力推进，水电工程移民安置规模及实施任务逐步加大，实施过程中政策与社会经济发展不协调、界河电站涉及的有关税费及未利用地补偿标准差异等矛盾日益突出。为顺利推进大中型水电工程移民安置工作，有效应对界河电站有关税费及未利用地补偿标准差异难题，有必要对大中型水电工程建设征地补偿有关税费及补偿标准进行研究。

通过对国家、四川、云南水电资源大省的水电工程建设征地补偿和移民安置政策进行分析，结合大中型水电开发建设征地移民安置工作实际，提出大中型水电工程耕地占用税、耕地开垦费等有关税费缴纳和征(占)用未利用地等有关补偿标准实施政策建议，以促进大中型水电工程移民安置工作的顺利开展。

1 水电工程建设征地有关税费及未利用地补偿标准

1.1 有关税费

1.1.1耕地占用税

(1)政策法规。国家层面的政策法规主要包括《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(国务院令第511号)、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》(财政部、国家税务总局令[2008]第49号)等。地方层面的政策法规主要包括各省、自治区、直辖市出台的有关耕地占用税的具体实施办法。

(2)出台背景。国务院于1987年颁布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，在全国开始征收耕地占用税。实施之初，通过税收调节土地资源开发利用的作用十分显著。但随着我国经济高速发展，耕地占用税在用地成本中所占比例越来越低，征收范围也相对偏窄，耕地占用税保护耕地的作用日益弱化，调节职能的发挥受到了制约。为实施最严格的耕地保护制度，用税收政策严格保护耕地，国务院于2007年12月1日颁布了新的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，并于2008年1月1日起开始正式实施。修订的条例主要有以下几个方面的修改：①提高了耕地占用税税额标准。考虑到物价和地价上涨的原因，将原条例规定的税额标准提高了4倍左右，并根据人均耕地面积和经济发展情况制定了各省(区、市)每平方米平均税额。②调整耕地占用税减免税项目。③明确了耕地占用税征税范围。根据修订后的条例，其征税范围涵盖了农用地的全部地类，还包括一些未利用地。

(3)基本定义。耕地占用税是国家为合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地，对单位或个人占用耕地建房或从事非农业生产建设的行为征收的一种税。

(4)适用范围。纳税人为建房或从事其他非农业建设而占用的国家所有和集体所有的耕地均需缴纳耕地占用税。同时，为建房或从事其他非农业建设占用的园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地也属于耕地占用税的适用范围。

(5)缴费标准。各省、自治区、直辖市耕地占用税的平均税额为12.5～45元/m2，县级行政区域的适用税额，按照各省、自治区、直辖市人民政府的规定执行。

1.1.2耕地开垦费

(1)政策法规。国家层面的政策法规主要包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)等。地方层面的政策法规主要包括各省、自治区、直辖市出台的有关土地管理法的实施办法及耕地开垦费征收办法。

(2)出台背景。1996年6月19日，时任国家土地管理局局长邹玉川在全国土地管理厅局长会议上正式提出了实现耕地总量动态平衡和建立耕地损失补偿制度。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》中明确提出国家实行占用耕地补偿制度。1999年2月4日原国土资源部发布的《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》(国土资发〔1999〕39号)明确提出了耕地占补平衡的概念，耕地占补平衡策略开始在全国各地实施。根据《中华人民共和国土地管理法》，若在本行政区域内无耕地后备资源可开发整理，则可按规定缴纳耕地开垦费，由所属的省、自治区、直辖市人民政府负责在本行政区域内统筹安排开发整理补充耕地。

(3)基本定义。耕地开垦费与耕地占补平衡政策紧密相关。非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

(4)适用范围。非农业建设经批准占用耕地的，占用耕地的单位如果没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求均需缴纳耕地开垦费。

(5)缴费标准。各省、自治区、直辖市关于耕地开垦费的缴纳标准不同。根据《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》(国土资发〔2001〕355号)的有关规定：“坝区、移民迁建和专项设施迁建占用耕地，按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准全额收取；以发电效益为主的工程库区淹没耕地，可按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准的80%收取；以防洪、供水(含灌溉)效益为主的工程库区淹没耕地，可按各省、自治区、直辖市人民政府规定的耕地开垦费下限标准的70%收取”。

1.2 未利用地补偿标准

(1)政策法规。国家层面的政策法规主要包括《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)等。

(2)基本定义。按照《中华人民共和国土地管理法》，土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。根据GB/T 21010—2017《土地利用现状分类》，未利用地包括《土地利用现状分类》中的其他草地、河流水面、水库水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川及永久积雪、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地等。根据大中型水电工程建设征地影响土地类型的特点，本文未利用地主要包括其他草地、河流水面、水库水面、内陆滩涂、沙地和裸地。

(3)缴费标准。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征用其他土地的土地补偿费和安置补助费也应当给予补偿，具体的标准由各省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。一般应按照被征用土地的平均年产值乘倍数的办法计算。同时，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)规定，使用未确定给单位或个人使用的国有未利用地，不予补偿。

2 四川省和云南省政策及差异

2.1 有关税费

2.1.1耕地占用税

(1)四川省。根据《四川省耕地占用税实施办法》(川府发〔2008〕27号)，四川省各市(州)耕地占用税的平均税额为15～33元/m2。

(2)云南省。根据《云南省耕地占用税实施办法》(云南省政府第149号令)规定：“大型水电站工程建设占用耕地，按照每平方米24元的适用税额征收耕地占用税；其他水利水电工程建设占用耕地，按照每平方米20元的适用税额征收耕地占用税，当地适用税额低于每平方米20元的，按照当地适用税额征收耕地占用税”。

2.1.2耕地开垦费

(1)四川省。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》(2012年7月27日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第31次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第4次修正)关于耕地开垦费的有关规定：“耕地开垦费为征用该耕地的土地补偿费、安置补助费之和的1～2倍”。

(2)云南省。《云南省耕地开垦费和土地复垦费征收使用办法》(云政办发〔2009〕34号)关于土地开垦费的有关规定：“耕地开垦费征收额度依据被占耕地所在区域平均综合年产值标准的6～8倍及被占耕地的质量状况等因素确定”。

根据四川、云南两省出台的相关实施办法，耕地开垦费均以耕地年产值为基础乘以规定的倍数确定。但四川省的耕地开垦费为土地补偿费、安置补助费之和的1～2倍，按照《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》要求取下限为1倍，即为耕地年产值的16倍(被征地集体经济组织人均耕地0.067 hm2以上)，大于云南省耕地开垦费平均综合年产值的6～8倍。

2.2 未利用地补偿标准

(1)四川省。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》(2012年修正本)规定：“征用其他土地的土地补偿费，按征用耕地的土地补偿费的一半计算；征用其他土地的安置补助费，按征用耕地安置补助费的一半计算。”

(2)云南省。《云南省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》(云政发〔2008〕24号)规定：“征收未利用地土地的补偿费、安置补助费标准按照该项目占用旱地补偿费、安置补助费标准的1/2执行”。

因此，四川、云南两省征收其他草地、河流水面、水库水面、内陆滩涂、沙地和裸地等未利用地的补偿补助费按照征收耕地补偿补助费的一半计算。其中，国有未利用地不予补偿。

3 有关建议

3.1 计税税率中考虑耕地质量因素

耕地占补平衡政策是为了保持国家耕地总面积不减少，保持耕地总数量。但在实施过程中，大中型水电工程淹没的耕地大多数是河谷下部较为平坦的良田，新开垦的耕地相较于原有耕地质量较差，无法与原有耕地的生产能力相比，数量上的占补平衡因为耕地质量的差异无法达到生产能力的占补平衡，实施的效果也会大打折扣。此外，位于界河的水电工程，因为两省(自治区、直辖市)计税标准不同，耕地占用税和耕地开垦费差异较大。

耕地作为资源，最根本、不可替代的价值是生产粮食、保障国家粮食安全。耕地质量是除数量外耕地的重要禀赋特征，也是决定耕地生产能力高低的关键因素。因此，耕地质量应成为耕地占用税和耕地开垦费计税税率的重要依据。

2009年12月，国土资源部发布了《中国耕地质量等级调查与评定》。根据自然条件、耕作制度、基础设施、农业生产技术及投入等因素综合调查与评定，我国耕地被评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全面摸清了我国耕地质量等级与分布状况，实现了全国耕地质量等级的统一可比，为耕地质量因素纳入税率设定提供了准确、科学的数据基础。

3.2 将耕地占用税更名为农用地占用税

现行的耕地开垦费的征税范围为非农业建设经批准占用的耕地，而耕地占用税的征税适用范围除了占用的耕地，还包括园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地。同时，非耕地类的其他农用地是耕地的后备资源。为合理利用土地资源，加强土地管理，建议耕地占用税更名为农用地占用税更加名副其实。

3.3 规范未利用地补偿补助标准

依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征用其他土地的土地补偿费和安置补助费也应当给予补偿，具体标准由各省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定，一般按照被征用土地的平均年产值乘倍数的办法计算，有一些很难计算平均年产值的，可以参照相似的土地确定具体的补偿标准。其中，未利用地包含在其他土地中。

根据四川省、云南省关于其他土地的补偿补助标准，征收其他草地、河流水面、水库水面、内陆滩涂、沙地和裸地等未利用地的补偿补助费按征收耕地补偿补助费的一半计算。而《西藏自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》明确规定：“征用未利用地，土地补偿费标准为邻近耕地前3年平均年产值的2倍”。由此可见，各省、自治区、直辖市关于未利用地的补偿补助标准差异较大，特别是位于界河的大中型水电工程，如未利用地的补偿标准差异过大，且补偿按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行，易造成政策不平衡，影响工程的顺利推进。因此，建议从更高层面协调并规范未利用地的补偿补助标准。