乡村振兴背景下浙江省水库移民融合发展路径探讨

陈为西，胡 坚，李文君

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.浙江水利水电学院，浙江 杭州 310018)

浙江省内水资源丰富，建国以来修建了一批水利水电工程，涉及农村移民140万。浙江省通过移民安置方式以及后期扶持的实践与创新，对移民进行了妥善安置，大部分水库移民实现了安稳致富，取得了显著成效。但新时期新阶段，乡村振兴战略对移民经济社会发展提出了新要求。对照乡村振兴要求，浙江省水库移民的融合发展仍存在一定不足。顺应新形势，探讨乡村振兴背景下水库移民的融合发展势在必行。

1 乡村振兴战略为浙江省水库移民发展提出了新要求

贯彻落实党中央的决策部署，2019年4月，浙江省编制《浙江省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称“《规划》”)，对浙江省实施乡村振兴战略作出阶段性谋划，明确目标任务，细化工作重点，确保乡村振兴战略扎实有序推进。

(1)为水库移民提出了可持续发展的总体要求。要求加快改善水库移民整体生活生产状态，深入推进水库移民全面发展，全力打造出移民版的富春山居图。

(2)为水库移民发展提出产业兴旺要求。产业兴旺是乡村振兴的重点，但水库移民在产业发展上不均衡，部分移民产业发展存在结构失衡、产业收益薄弱的问题。根据《规划》提出的产业兴旺要求，要加快转变农业发展方式，进一步优化农业产业产品结构，深入推进水库移民一、二、三产业融合发展，努力实现水库移民增收。

(3)为水库移民发展提出生态宜居要求。水库移民搬迁安置以现状条件为基础进行补偿迁建，在规划理念和建设标准方面与生态宜居还有一定的差距。

(4)为水库移民发展提出乡风文明要求。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。根据《规划》提出的乡风文明要求，加快增强对水库移民原有的文化习俗保护力度，在传承传统文化的同时又可以发挥先进文化的引领作用，努力实现水库移民文化的传承和发展。

(5)为水库移民发展提出治理有效要求。乡村要振兴，治理有效是基础。乡村治理体系是国家治理体系的重要组成部分，要实现乡村振兴，必须完善和发展乡村治理体系。

(6)为水库移民发展提出生活富裕要求。生活富裕既是乡村振兴的根本，也是实现全体人民共同富裕的必然要求。根据《规划》要求，通过多种途径，让广大移民尽快富起来，加快推动全体水库移民共同富裕。

2 浙江省水库移民融合发展的不足及原因

2.1 存在的不足

浙江省内水电资源丰富，建国以来，修建了一批水利水电工程，顺利完成了新安江水库、滩坑水电站等水利水电工程移民安置任务。通过安置方式创新，移民后期扶持，对140多万水库移民进行了妥善安置，真正实现了“搬得出、稳得住、逐渐能致富”的大政方针。但新时期新阶段，乡村振兴战略对移民发展提出新的要求，水库移民在融合发展方面仍存不足。

(1)生产生活总体水平有提高，但与周边区域仍有差距。水库移民总体上生产生活水平明显提高，实现了安稳致富，但不同区域移民收入水平存在差异，移民收入水平与全省农村居民收入水平相比，仍存在差距。根据浙江省2018年度移民后扶监测评估移民收入的调查，全省45个被调查县市区中，6个市(区)人均可支配收入达到30 000元以上，其中义乌市最高为34 871元。19个县(市、区)人均可支配收入在25 000～30 000元之间；9个县(市、区)人均可支配收入在20 000～25 000元之间；其余11个县(市、区)人均可支配收入在20 000元以下，其中松阳县收入最低为15 480元。各地区之间移民收入存在差异。2018年浙江省移民人均可支配收入为24 403元，占全省农村居民人均可支配收入27 302元的89.4%[1]。移民收入水平与全省农村居民收入水平仍存在差距。

(2)美丽乡村建设有成效，但基础设施发展不平衡。浙江省以科学规划布局美、布局美、村容整洁环境美、创业增收生活美、乡风文明身心美为目标，多措并举，着力推进水库移民美丽家园建设。但根据2017年、2018年浙江省大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估移民满意度调查，部分移民居住地和库区存在基础设施、交通条件较差等问题。根据浙江省移民后期扶持监测评估调查，2018年浙江省水库移民耕地可灌溉比例、村组道路硬化率、使用水冲式厕所比例分别达到73.8%、95.7%、96.3%，较2017年分别提高1.7、1.8和0.9个百分点。但库区也的确存在移民村基础设施薄弱问题，如新昌县、青田县个别移民村存在部分村组道路未硬化、饮水管道老化、地下水供应不足、移民饮水困难、未安装路灯，缺少文化礼堂等。

(3)移民安置效果较好，但后续发展投入不均衡。移民安置实施过程中，对库区基础设施和公共服务设施均按规划进行了复建，库区总体基础设施水平高于搬迁前及同期周边区域。但移民区域后期发展中，因地方政府管理理念上的偏差，对移民区经济社会发展的投入相对较弱。移民区域经济社会发展后期单纯依靠后期扶持政策，发展后劲不足。

(4)移民社会治理有成效，但少量移民融合不充分。浙江省通过精准帮扶机制、移民两员制(移民协理员和移民联络员)等制度，通过移民文化公园、乡愁馆、移民文体活动、移民文化服务综合体等一系列社会治理和文化融合措施，促进了移民的融入，实现了全省移民总体上和谐稳定。但个别地区的移民融合仍存在欠缺，尤其是外迁移民，由于语言沟通和亲缘关系问题，与安置区原居民之间相互沟通较少，移民不能完全融入当地的社会关系。此外，早期移民安置实施中，外迁移民在迁入地单独设组的现象，也不利于移民完全融入当地的社会关系，如安吉县三峡移民单独设组和同组待遇差异等问题。

2.2 原因分析

(1)库区发展统筹规划不足。水库移民安置后，应结合库区农村发展现状，统筹考虑区域总体规划、土地利用总体规划和城乡建设总体规划，对库区农村的经济社会发展进行总体规划，推进库区与周边区域的融合发展。但往往重视水库移民的安置规划，而对安置完成后的区域规划重视不足，或库区规划与周边区域的总体规划统筹结合不足，造成库区在某些方面与周边区域发展的不平衡。

(2)资源叠加效应不足。移民安置是一项需要多部门合作的系统工程，库区发展更需要区域统筹共建。促进库区发展需整合地方政府用于地方发展的资金或不同项目建设的资金，统筹用于产业培育和基础设施建设等项目，形成多渠道投资合力。但部分地方政府在管理理念上存在偏差，对移民区别对待，造成部分移民只能享受移民政策，而不能享受普惠性的惠农政策。此外，各部门之间联动不足，缺乏对库区发展的长远规划，导致政策落地性不足，资源叠加效果不明显。

(3)后扶资金使用效益需进一步提高。对各县(市、区)在进行资金分解下达情况的抽查结果显示，各县(市、区)均有不同程度的滞后。因此，移民资金的使用需强化监督管理，进一步提高资金使用效率，充分发挥其应有效益。根据浙江省2018年后扶监测评估调查，截至2018年底，后扶监测评估所涉及11个全面监测县(市、区)累计结存资金26 568.22万元，其中直补资金占4.3%，项目资金占90.5%(占比最大)，专项工作经费占5.2%，且存在个别县结转资金被财政收回的情况。根据2017年度浙江省中央水库移民扶持基金绩效评价报告，截至2018年8月底，11个抽查样本县项目资金完成率平均为59.61%，后扶资金结余量较大。

(4)有效人才支撑不足。产业兴旺要求以农业农村资源为依托，以农民为主体，以一、二、三产业融合发展为路径，将地域特色鲜明、承载乡村价值的农村产业发展壮大，但产业发展需要人才智力支撑。一方面，水库移民普遍文化水平较低，劳动技能单一，增收致富渠道不足；另一方面，库区移民村落不同程度的存在空心化和老龄化的现象。以滩坑水电站为例，移民安置之后，滩坑库周还有5万多人，但由于生存条件较差，大量劳动力外出谋生，滞留家中的大多是老弱病残幼，劳动力素质偏低，库周产业发展面临人才支撑不足的局面。

3 浙江省水库移民融合发展路径探索

促进水库移民融合发展，应根据存量项目和新建项目采取不同策略。对于存量项目，推进移民融合发展规划，集聚人口优化建设；加强区域建设的统筹规划，加快构建迁入地与周边地区协调发展的城乡空间格局。对于新建项目，积极推进政策并轨，按照同区域拆迁安置标准推进新建水库移民安置，探索移民利益共享机制，促进移民持续增收，加强移民与原住民之间互动融合，实现新建项目移民零增长[2-3]。

结合乡村振兴战略的要求及浙江省乡村振兴经验，从以下几方面探索水库移民融合发展的路径。

(1)提升基础设施，为产业兴旺提供支撑。针对目前省内部分老水库库区仍存在基础设施薄弱的问题，以千万工程、五水共治等工程为抓手，对基础设施进行提档升级；以基础设施建设推进产业发展，围绕有助于农业增效、移民增收，统筹提升配套基础设施。探索推进“基础设施+产业”的复合业态开发模式，以重大交通、生态等基础设施项目为突破口，实现基础设施建设与产业发展规划相结合。

(2)创新产业融合，推进移民地区周边产业互动创新模式。构建产业融合互动模式，跨界配置农业和现代产业要素，促进产业的深度交叉融合，实现农业、文化、旅游、科技等多业态融合发展态势；创新产业主体组织新模式，构建“公司+合作社+移民+基地”联动闭环模式，推动水电开发企业、当地龙头企业参与移民村产业开发；加强产业金融支持，构建生产合作、供销合作、信用合作三位一体多元发展合作共赢模式；推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点，用好浙江省乡村振兴投资基金。

(3)加强制度创新，挖掘库区资源要素价值。推进资源要素市场化改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，推进承包地的流转，进一步推进农村集体产权制度改革；创新移民利益共享机制，改变水电开发对移民补偿补助、后期扶持的理念，探索移民与地方、企业的利益共享长效机制；探索完善生态补偿机制，综合考虑生态保护限制对区域经济社会发展造成的损失，运用资金、政策和产业等多种补偿方式，给予生态保护区基础设施提升、产业发展以支持。

(4)保障持续增收，打通以自身增值为重点的移民增收渠道。加强移民教育培训，形成以政府部门为主导，大中专院校、培训机构、企业、农民合作组织等其他主体共同参与的移民教育培训合作体系，创新教育培训机制，构建终身职业技能培训制度和移民教育培训信息化联网平台，建立以需求为导向的教育培训，开展订单式的技能培训；支持移民就业创业，为移民提供各种就业信息或公益岗位，为移民的创业发展提供金融支持。

(5)注重社会治理，重构移民文化和关系网络。探索推进移民民主管理，加快构建移民民主议事会、民主协调会等管理模式；推进移民文化建设，加强迁出地与接收地之间的互动与沟通；构建邻里互助生活共同体，推进邻里社群发展，促进移民互动交流；组建移民社区合作组织，搭建移民的社会支持网络。

4 建议举措

(1)开展移民乡村振兴统筹规划。对库区进行现状调研，结合库区移民村镇现状条件、区域特色、资源禀赋及乡村振兴的要求，衔接乡村振兴规划和区域经济区划，统筹库区与安置区，开展移民融合发展规划。

(2)加快推进移民安置组合拳落地。对于存量项目，通过移民融合发展规划与区域经济发展规划、城乡规划等多规合一，加大资源整合力度，促进水库移民基础设施提升和产业发展；对于新建项目，推进水库移民安置与其他行业建设征地安置政策并轨，采取同标准、同权益、同服务的安置模式，实现新建项目移民零增长。

(3)实施产业优化集成开发模式。推进“文化+旅游”融合模式、“旅游+农业”模式、“农业+电商”模式及“基础设施+产业”的复合业态开发等模式。构建“公司+合作社+移民+基地”联动闭环的产业组织模式；构建政策撬动、市场拉动、项目促动、能人带动的产业利益联结机制，给予能人一定的政策倾斜和资金扶持，同时以市场为导向培养本地人才。

(4)加快提升基础设施建设。以千村示范、万村整治，五水共治，四好农村路等工程为主抓手，充分利用财政支持资金，建立“政府+移民村集体+移民+社会力量”的多元化投入机制，对基础设施进行提档升级，改造与完善库区公路等交通基础设施，提升村组道路等级和质量、移民村安全饮水工程，加强农村生活垃圾和生活污水治理，改善移民生活、生产、生态环境。

(5)构建新型移民社区邻里合作新机制。以移民民主议事会、民主监事会、民主协调会等管理模式，搭建说事客厅，选聘社区工作者，帮助居民形成社区自组织，实现自我管理，实现政府行政治理与移民自治单元相结合，加强政府行政资源统一配置。

(6)搭建教育信息平台，强化人力资源开发。建立统一的移民教育联网信息平台，移民能在平台上找到契合自身需求的培训课程，并能在平台上与其他移民互通交流。通过强化人力资源开发，借助库区产业发展的契机，努力提高移民素质，培育吸引一批产业人才。

(7)推进新型移民数字化管理。推进多规合一的政策联通机制，依托GIS平台技术，通过数字化手段推进移民地区与周边地区实现一体化规划与建设。构建移民安置、移民管理和移民发展的信息化平台，通过“平台+APP”模式推进实现便捷的政务服务和村务服务。