浅谈大中型水利水电工程移民安置验收

2020-01-08沈昂儿

水力发电 2020年7期

沈昂儿，祁昕

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州 311122)

0 引言

工程移民是大中型水利水电工程建设的重要组成部分，将移民安置好不仅是水利水电工程顺利建设的前提和基础，更是其建成后能否顺利运行的关键和保障，直接关系到移民群众的长远发展和当地社会的和谐稳定。国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称《移民条例》)指出，移民安置验收是大中型水利水电工程验收的前置条件，只有移民安置阶段性验收或竣工验收合格，才能进行工程阶段性验收和竣工验收。移民安置验收是移民安置工作的最后一道关卡、最后一道防线，充当着移民合法权益“守夜人”的角色。为了加强对大中型水利水电工程移民安置验收的管理，水利部2012年出台了水移〔2012〕77号《大中型水利水电工程移民安置验收管理暂行办法》(以下简称《验收办法》)，对移民安置验收的内容、组织和程序等做出规定，明确了验收主体，规范了验收行为。随后，NB/T 35013—2013《水电工程建设征地移民安置验收规程》、SL 682—2014《水利水电工程移民安置验收规程》等水利水电行业移民安置验收规程也相继出台，这标志着我国水利水电工程移民安置管理制度建设迈出了新的步伐。

1 移民安置验收工作现状

1.1 移民安置验收制度已经基本确立

2006年以前，由于没有全国统一的移民安置验收管理规定，不同地区、不同工程移民安置验收的内容、程序等差别很大，普遍存在验收主体不清、验收工作深度不够等问题，有些工程从始至终就没有进行移民安置验收，个别工程甚至还出现“水赶人”的情况。2006年《移民条例》实施后，规定“移民安置未经验收或验收不合格的，不得对大中型水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收”，规范的移民安置验收制度初步建立，各地逐步开始重视移民安置验收。但是，由于《移民条例》缺少对验收程序、组织和方法等内容的具体规定，个别地方在追求工程进度和效益时，仍有忽视移民安置验收的情况，影响了库区经济可持续发展和社会和谐稳定。2012年，水利部出台了《验收办法》，明确了移民安置验收的分类、依据和内容，详细规定了移民安置验收的组织、条件和程序，强化了移民安置验收责任，规范了移民安置验收行为，加强了移民安置验收管理，对维护移民合法权益，提高移民安置质量，促进工程建设顺利进行，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义，标志着我国大中型水利水电工程移民安置验收制度已基本确立。

1.2 移民安置验收政策依据充分

目前，我国大中型水利水电工程移民安置验收工作的政策依据已经相当充分。在国家层面，国务院《移民条例》是移民安置验收的制度基础，在顶层制度设计上明确了移民安置验收的作用和地位，对移民安置验收工作起到了宏观指导的作用。水利部《验收办法》对移民安置验收内容、组织和程序等做出的详细规定，明确了验收责任主体，规范了验收行为，为地方法规政策和行业规程规范的制订指明了道路。在地方层面，四川、云南、贵州、湖南等省份，结合移民安置验收实践，已经分别出台了省级的移民安置验收工作管理办法，指导和规范当地的移民安置验收。从行业管理角度，水利水电行业的移民安置验收规程则对验收组织、条件和程序，验收内容和方法等做了进一步细化。由此可见，移民安置验收的政策依据充分，较好地规范了移民安置验收工作，有利于保障移民安置的顺利实施和移民群众的合法权益。

1.3 移民安置验收按规定开展

按照现行规定，移民安置验收可分为移民安置阶段性验收和移民安置竣工验收，每个阶段都自下而上，按照自验、初验、终验的顺序进行，自验由移民区和移民安置区县级人民政府组织，初验由与项目法人签订移民安置协议的地方人民政府会同项目法人组织，终验由验收主持单位组织。自验、初验、终验均成立移民安置验收委员会，负责具体验收工作。目前，在移民安置验收相关政策的指导下，我国大中型水利水电工程移民安置验收正有条不紊地进行，确保了工程阶段性验收和竣工验收的顺利进行，保障了移民群众的合法权益。

2 存在问题

虽然我国大中型水利水电工程移民安置验收制度已经建立，但此项工作还处于起步阶段，还存在一些不容忽视的问题，亟须加以重视和解决。

2.1 移民安置验收缺少科学合理的评价标准

根据现行移民安置验收相关规定，移民安置验收内容包括农村移民安置、城(集)镇迁建、工矿企业迁建或处理、专项设施迁建或复建、防护工程建设、库底清理、移民资金使用管理、移民档案管理和移民后期扶持政策落实等方面。移民安置验收评定分为“合格”和“不合格”两个等级，只有各个方面均达到合格标准，验收评定才为合格。但是，各项验收内容却没有具体的、定量的评价标准，实际操作中只能进行定性的评价，而定性评价的弹性相对较大，对一些有争议的问题，无法像工程验收那样有明确的验收意见，最终虽然取得“合格”的验收评定，但是验收结果可能与实际情况有所偏差，其后果就是在移民安置工作上存在遗留问题。

2.2 地方政府对移民安置验收把关不严

移民安置验收是大中型水利水电工程验收的前置条件，只有移民安置验收合格才能进行工程验收。由于大中型水利水电工程投资规模大、工程效益突出、地方政绩明显，地方政府和项目业主都有加快推进工程建设的需求，按上述规定，其必须尽快开展并通过移民安置验收。但是，移民安置比工程建设复杂得多，其进度往往很难控制，其结果也未必能使移民都满意。在移民安置过程中，部分地方政府仍有“重工程轻移民”的错误思想，为了片面追求工程建设进度，对移民安置验收把关不严，有的工程在验收条件不满足的情况下就开展了移民安置验收，如蓄水阶段移民安置房还没有建设完成，移民还没有搬迁入住；某些移民安置遗留问题一直未解决，从导截流验收一直拖到蓄水验收等情况。移民安置验收是保障移民合法权益的重要措施，移民安置验收把关不严，实际上就是对未完成或不合格的移民安置工作开绿灯，某种程度上可能损害到移民群众的合法权益，存在较大的移民安置风险。

2.3 导截流阶段分期开展移民安置验收

根据水利水电工程建设的特点，工程建设需充分利用非汛期抓紧进行，这就要求协调好移民安置与工程建设的关系，尽可能在非汛期完成江河截流。但是，相当一部分工程的移民安置进度滞后于工程建设进度，导截流前无法完成导截流淹没范围内的移民安置任务。为了加快工程建设进程，经多方协调，在地方政府编制汛期移民应急搬迁安置实施方案和度汛方案，做出导截流后移民应急搬迁安置的承诺后，分非汛期、汛期两次组织开展导截流阶段的移民安置验收。此种做法看似可行且有地方人民政府承诺背书，但其本质仍是“重工程轻移民”的错误行为，没有遵循以人为本的原则，汛期水位淹没线下移民群众的生命财产在相当长的一段时间内没有任何保障，一旦发生小频率的特大洪水，很有可能造成重大损失。

2.4 移民安置竣工验收工作进度滞后

为了水利水电工程尽快发挥效益，地方政府和项目法人普遍都非常重视蓄水阶段的移民安置验收，愿意花费人力、物力和财力去面对蓄水阶段必须解决的移民安置问题，尽快将水蓄到经济效益最高的水位。但是，移民安置竣工验收工作进度一般都比较滞后。因为一旦完成蓄水，产生了工程效益，项目法人开展移民安置竣工验收的主观意愿就不是这么强了。同时，移民安置实施情况相比移民规划变化较大也是制约移民安置竣工验收进度的另一项因素。经初步统计，《移民条例》实施后，全国已完成工程竣工移民安置验收的水利水电工程仅占很小一部分比例，且蓄水验收到竣工验收历时较长，如右江百色水利枢纽工程于2005年8月底下闸蓄水，历时10年，到2016年底才完成移民安置竣工验收。移民安置竣工验收是移民安置工作的收口环节，是保障移民合法权益的重要措施，迟迟不开展移民安置竣工验收会给整个移民安置工作带来一定的隐患。

3 对策建议

3.1 建立科学合理的移民安置验收评价指标体系

虽然我国移民安置验收制度已经基本确立，但是规范化的移民安置验收工作尚处于起步阶段，与移民安置验收的需求和着力点还存在一定的差距。为了保障移民安置验收质量，可以借鉴工程验收的相关经验，探索建立科学合理的移民安置验收评价指标体系，使移民安置验收评价具有系统性、科学性和可操作性，并进一步加强移民安置验收报告的标准化建设，制订参建各方适用的移民安置验收报告编制规程，确保验收工作的科学性和准确性。

3.2 统一移民安置验收标准、适当简化移民安置验收程序

建议统一水利、水电工程移民安置验收的标准、内容和程序，进一步规范水利水电工程移民安置验收工作。同时，对淹没影响范围小、影响实物少、不涉及重要专业项目的大中型水利水电工程，简化导截流阶段移民安置验收程序，直接由省级人民政府组织开展移民安置终验工作。

3.3 加强移民安置验收管理

建议省级移民管理机构进一步加强移民安置验收管理，在《移民条例》和水利水电行业移民安置验收规程相关规定的基础上，制定适合本区域实际情况的验收管理制度，严格对大中型水利水电工程移民安置验收的条件进行把关，对不具备移民安置验收条件的，不进行移民安置验收；对移民安置未验收或验收不合格的，坚决不开展相应阶段的工程验收，不得截断河流或下闸蓄水。同时，针对竣工验收进度滞后的问题，建立由省级部门协同合作的竣工验收保障机制，对不开展或不按计划开展移民安置竣工验收的，经省级移民主管部门协调未果后，采取省级投资或能源主管部门下调上网电价，或省级水利主管部门控制运行水位等措施，以督促地方政府、项目法人积极开展移民安置竣工验收。