新形势下水利水电工程移民生产安置模式探讨

吴 建，邹其会，毛学志

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122; 2.浙江缙云抽水蓄能有限公司，浙江 丽水 321499)

0 引 言

党的十八届三中全会提出了一系列城乡一体化的改革措施，不同的新型城镇化模式已在全国各地广泛推行[1]，农村人口不断进入城市，中小城市和小城镇不断壮大，产业不断壮大，就业人口不断增加，学校、医院等配套日趋完善，房价明显增长。随着一些制度的取消，农村人口进城后，能够在教育、就业、医疗、养老、住房等方面享受到与城镇居民相同的基本公共服务。

另一方面，农村从事二、三产业和具备经营能力和执业技能的人口占劳动力人口的比例逐年提高，对土地收入的依赖性逐渐缩小；农村人口素质不断提高，农村的生产生活方式逐步与城镇接轨。此外，有研究发现，农民的迁移决策对工资水平具有显著的促进作用，原因可能是良好的就业机会与就业环境以及在职业搜索和业务培训过程中，农村劳动力人力资本有所提高[2]。

根据我国农村发展改革政策，农村居民城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求[3]，在这种形势下，在有条件的地区，结合城镇化发展进行水利水电工程移民安置越来越多地成为选项。以浙江某抽水蓄能电站为例，提供的安置选项包括库周宅基地+有土安置和小城镇公寓房+无土安置，从实施阶段的安置协议签订情况来看，移民明显意向小城镇。

城镇发展及配套的工业园区、铁路、公路等建设伴随着大量征收耕地，致使安置区人均耕地通常较库区低出很多，土地容量有限，调地难度大；另一方面，移民迁出库区后，超出了“耕作半径”，传统库周土地利用的方式难度大。

因此，移民生产安置需在传统水利水电工程安置方式的基础上，充分利用城镇的优势，创新安置思路，合理确定生产安置模式。

1 根据项目特点合理界定生产安置任务

传统的生产安置任务通常是以被征收耕地与村组耕地总量的比例计列生产安置人口的。库周安置的移民要求利用剩余耕地，不作为生产安置的对象；远迁城镇的移民通过安置区配置耕地或纳入基本社会保障等方式进行生产安置。而移民安置实施过程中，库周安置的移民中老年人口较多，更多地意愿基本社会保障；而远迁城镇的一些具备经营意识的移民，有意愿也有能力利用库周耕地。

随着国家经济建设的快速发展，我国人地矛盾凸现，以大农业安置为主要手段的传统水电建设移民生产安置方式受到挑战[4]。因此，在确定生产安置任务时，应以移民意愿为基础，不应局限于计列的生产安置人口，多途径、多方式安置移民，以减少城镇生产安置任务及合理利用库周耕地。以浙江某抽水蓄能电站为例，其上库漕头村和下库联合村均整体搬迁，库周剩余了大量土地。可研阶段制订的生产安置方案不以生产安置人口为单位，而以全村人口为单位，统筹进行生产安置规划。有意愿的移民可选择继续利用库周耕地，没有意愿的移民可选择安置区调地、享受社保等。地方在实施过程中进一步细化，将库周土地、库区土地补偿款及社保指标等按一定比例统筹后交由村组决策分配。在采取相应措施后，移民安置工作已顺利完成。此移民安置方式既得到了广大移民的支持和拥护，又有效促进了移民安置实施工作。

2 拓宽环境容量，创新分析方法

传统的环境容量分析通常立足于土地资源条件，通过调查分析村组剩余耕地或安置区可调剂耕地数量计算，按此分析，城镇化安置的环境容量十分有限，生产安置难度很大。城镇化是人口从以农业活动为主的农村向以非农业活动为主的城镇转移的过程，其核心是发挥城镇发展的优势，利用基础设施、公共服务设施建设及工业、服务业发展等带动移民就业。因此，在分析环境容量时，应充分利用二、三产业发展的有利条件，衔接区域工业发展规划、城镇规划等，重点分析二、三产业的就业容量。以浙江某抽水蓄能电站为例。某小城镇拥有规模以上企业17家，主要从事工模具、阀门铸件、电光源产品、汽摩配件、电力电子产品和服装加工等生产。其中，5家提出用工需求，可提供的就业岗位人数为328人，能够吸纳移民就业的岗位人数为323人，就业岗位主要为一般技术工、车间生产人员、后勤服务人员等。

水库建成后，大坝等工程景观、水库水文景观、周边环境的地文景观等均为重要的旅游资源，库区旅游业发展新增的就业容量易在环境容量分析过程中被忽略。从市场条件来看，库区多属于城市的近郊休闲区，以周末或季节性旅游为主其餐饮、住宿等带有浓郁的地方特色，价格不高；随着周边城乡居民收入水平提高、出游条件改善及旅游观念改变，自驾出游、远离闹市越来越多地成为旅游出行方式。以浙江早期建成的某中型水库为例，其距县城公路里程约40 km，水库周边分布有40余家农家乐，从业人口约130人。对于安置后达到养老金领取年龄、能够直接领取养老金的移民，在符合安置政策的前提下，可直接作为被征地农民基本生活保障的环境容量。此外，环境容量还应通过调查被征地村组人口的从业结构，分析具备自谋职业能力的人口数量，以与二、三产业就业容量相衔接。

3 因地制宜，衔接当地政策

3.1 衔接被征地农民社会保障政策

浙江、江苏、江西、安徽等东部省份，被征地农民社会保障是近些年各类征地工作普遍执行的政策，集体土地被征收后，政府给予被征地农民基本生活保障指标并配套部分费用。基本生活保障金由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等征地补偿费用与政府配套费用共同构成；参加基本生活保障的被征地农民，达到60或55周岁的领取年龄后，按月领取基本生活保障金。经核定属于被征地农民基本生活保障范围的新增被征地农民，可选择参加职工基本养老保险、城镇居民养老保险、城乡居民基本养老保险或新型农村社会养老保险等。

按照被征地农民基本生活保障政策，参保后达到保障金领取年龄的移民可直接领取养老金，其保障方式与水利水电工程传统的养老保障方式类似；参保后达不到保障金领取年龄的移民实质上属自谋职业的方式，需要结合创办企业、从事个体经营、企事业单位就业等渠道自谋职业。与其他工程有所不同，被征地基本生活保障作为安置方式的话，需要严格把关未达到领取年龄的移民选择条件，在安置区二、三产业就业容量的前提下，确保其具备自谋职业的能力，同时辅以创业、就业保障政策。

对于安置在城镇、采取有土安置方式安置的移民，调地村组虽土地未征收，但其失地后的参保指标在调地过程中也需要进行解决，通常应从选择有土安置的移民所在村组的被征地指标中统筹，但受制实施过程中的调剂难度，一些工程单独计列了参保指标。

3.2 衔接留用地政策

留用地政策是指农村集体经济组织土地被征收后，按照征地面积或集体经济组织规模，安排一定比例的村级留用地，用于发展壮大农村集体经济，通过收益分红的形式分配给集体经济组织成员，增加农民收入。

在产业发达的城市郊区、工业园区等征地区域，农村集体经济组织利用留用地投资建设厂房、仓库出租或开发其他经营项目，能够获得良好的投资汇报和长期稳定的收入。而对于其他一些地区，部分农村集体经济组织利用留用地开发建设后，出现了亏本经营的情况，反而削弱了农村集体经济，因此一些地方政府在推行留用地政策时，采取了回购建设用地指标的方式，按照征地面积兑付留地货币化补助。

对于涉及留用地政策的水利水电工程建设征地区，农村集体经济组织可利用库区产业资源开发建设农家乐、民宿和观光旅游等项目，或立足安置区产业条件，利用留地补助发展门面、库房、出租房等自有物业，解决移民失地后的生产安置问题。

目前，留用地政策作为水利水电工程移民生产安置方式的情况不多，除地区产业条件外，农村集体经济组织的弱势市场化地位也是重要原因，其难以在市场经济中获益，但随着地区经济的发展、村级集体经济的壮大、移民经营意识的提升，以及城市拆迁等其他工程的尝试，留用地政策将是水利水电工程移民城镇化后的重要生产安置措施。

4 结 语

水利水电移民的搬迁和生产安置方式应根据移民人口的年龄结构、民族组成、职业结构、文化程度以及移民法规政策等因素综合确定，也直接影响着移民能否实现稳定和可持续发展等敏感问题[5]。近年来的一些水利水电工程实践证明，城镇化移民安置效果总体较好，实现了生产要素的合理流动和有效配置：一是安置城镇本身经济位置好，具备良好的二、三产业基础或具有发展二、三产业的潜力；二是配套了基本生活保障政策、留用地政策等，为移民发展提供了保障；三是在就学、就医等方面给予了城镇人口同等的条件，并采取了一系列创业、就业扶持政策，提高移民自我发展能力。此外，移民多年的创业及务工经历，使其拥有较好的经营意识和自谋职业技能，也为城镇化安置创造了良好的条件。

水利水电工程移民安置规划是做好移民安置工作的基础，生产安置规划是农村移民安置规划中重要的组成部分[6]。因此，在确定移民生产安置模式时，需要突破土地容量的束缚，多方式、多途径、因地制宜地确定方案。在分析安置区环境容量过程中，应立足城镇化的优势，充分利用二、三产业发展的有利条件，衔接区域工业发展规划、城镇规划等，并结合移民自身年龄结构、从业结构等特点，重点分析二、三产业的就业容量。在移民生产安置方案拟定过程中，首先应对库区资源条件、经济构成及移民人力资源情况进行分析；其次根据安置区土地资源、城镇和二、三产业发展现状等，充分对照安置区土地利用总体规划、城镇规划、村庄规划、产业规划等上位规划，衔接被征地农民基本生活保障、留用地等政策，并考虑各类移民群体的不同需求，注重听取移民意见；最后，根据意见听取成果和各级地方政府的合理意见和建议，综合分析拟定安置方案。

城镇化安置不需要大规模开垦和调剂土地，移民生产和搬迁安置进度加快，有利的促进了水电工程建设，在这种形势下，根据移民自身特点和城镇化的优势，创新移民安置模式后，能够较好地平衡各方利益，移民能获得长期、稳定收益，为水电事业和谐开发创造了有利条件。