移民搬迁农村居民点建设用地选址探讨

蒋奇勇，甘晓丽，杨加智，安 宁

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

农村居民点是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是农村人口生产和生活等综合功能的承载体，也是我国农村土地利用的重要组成部分。传统农村居民点既是农户的生活场所，又附带家畜养殖的功能，承担着农户生产生活的基本需求。目前，随着我国城镇化和基础设施的建设不断深入以及新农村建设不断推进，在大型工程建设和加强农村基础设施建设，改善农村生活环境的过程中，不断产生农村搬迁人口。搬迁人口类型归纳起来主要有以下几种：

(1)大型工程建设移民，特别是已规划或即将建设的水电工程、水利工程的水库区及枢纽区用地范围内的村、户。

(2)受地质灾害、洪涝灾害等自然灾害影响严重的村、户。

(3)扶贫(新农村建设)移民。无发展潜力，基础设施及服务设施落后的村、户；人口规模过小，经济收入来源少的村、户；距公路5 km以上的偏远山区，交通不便的村、户；距离行政村中心较远，且发展条件较差，基础设施配套较困难的村、户等(新农村拆迁合并村搬迁)。

(4)生态移民。位于自然保护区、风景名胜区、文物保护区和生态敏感区(如水资源保护区)范围内的村、户。

农村移民搬迁建设是一项非常复杂的任务，随着时代推移，移民对搬迁安置有了新变化，提出了新的期待与需求。搬迁安置关系到移民生活的基本福祉，关系到社会经济的持续发展，甚至关系到社会的稳定。不同规模、不同类型的移民搬迁都面临一个不容忽视的移民居民点选址问题，选址是否科学合理，是否做到以人为本，对于移民搬迁的成败起到关键性的作用。因此，对农村居民点如何进行建设用地选址以及影响选址的相关因素进行梳理分析就显得非常重要。

影响移民居民点新址选择的因素众多，本文结合间接与实践经验，从区域、自然环境、水文与工程地质、基础设施、公共服务设施、安全防护、社会经济、宗教文化和政策法规制度等方面，对农村居民点异地迁建的选址影响因素进行分析，总结提出相应的选址原则与要求，可供移民搬迁农村居民点用地选址参考。

1 影响移民居民点新址选择的因素

1.1 区位条件

区域位置对经济发展以及移民生活情况具有重要的影响。距离城镇(乡)、工业园区、旅游景区等的距离越近，受其经济辐射的影响就越大，越有利于经济发展；反之距离较远，则经济影响能力弱。农村居民点建设用地应根据当地生产生活水平配备合理的人均耕地面积及合适的耕作半径，耕作距离远，造成居民耕作不方便；耕作面积小，基本生活得不到保障。有发展潜力、有利于居民形成多种收入来源、经济水平高于原址的区域是居民点新址优选之地。

1.2 自然环境

宜居的自然位置与条件是农户选择居住地的前提。关系人类生存的自然环境条件以及生物、矿产、土地资源等的丰富度及其比重，都将阻碍或指引农村居住区位的选择。农村居民点自古就是在不断的使用与改造自然环境的基础上形成的，高程与坡度等与地质安全相关的自然条件对农户居住选址更具有显著影响，人口分布数量一般取决于自然条件的优越度。除此之外，地势高低决定了土地资源开发的困难度，水热资源的组合与分配也影响动植物的生长，使土地利用方式拥有显著的垂直分带性，最终限定了某一地域内农户居住空间土地利用的结构、面积大小与布局。居民用水、取水的方便性是水源对居民点布局的主要影响，能源的获取难易度也有同样的作用，多数规模较大的居民点多分布于水源、能源充裕的地区。在离河流较近的地方，居民点多数位于河谷地带离河水较近的河流一、二级阶地上或处于支流与主河交汇的沟口地段，这样的地方大多地势稍高，较为平坦，既不受河水涨落的影响又易于取水[1]。

农户居住空间的分布与自然环境之间密不可分的关系在生产力较落后的小农经济时期表现得较为显著。由于低下的生产力发展水平，人们一定程度上缺乏认识、改造自然的能力，农业生产的好坏取决于自然条件是否优越。在这一历史阶段，人们寻找自然条件好的居住地，躲避自然灾害，充分运用自然环境的有利条件成为人们居住地选址的最重要标准。随着人类生产力的发展，人们对生存环境的利用和改造方式都在发生转变，在长期对生存环境的适应与选择中，人类从最开始的安全性、生存性需求逐渐扩展到心理上、文化上的需求，并且期望居住在一个人文环境与自然环境相和谐的家园。虽然在现代社会，人类对自然环境的改造力越来越强，但自然环境的限制性因素会对居住空间选址产生影响。当自然条件改变，如发生重大地质灾害、洪水或气候变化等，威胁居住安全，需要防灾或搬迁时，为保证生存安全和稳定需重新选择居住地[1]。

因此，自然环境因素是选址需要考虑的最基本因素，也是居民点选址首先必须考虑的一个因素，主要包括地理因素、安全因素、水源因素、土地因素等。我国建筑学中特别强调的相形取胜就是先通过对气象、气候、地形、地物、水文、地质、土壤、水源等诸多因素进行勘察，再确定选址。选址必须考虑卫生学的要求和对生态系统的影响，符合综合性和区域性要求，保障人居环境安全、卫生，并适度考虑美观。

气候影响居民生活环境主要涉及气温、湿度、降水量、风(风向、风速、分频)、云雾与日照、气压等。就近搬迁的移民对于区域性气候形成的生活环境，在某种程度上是很难回避的，但通过对区域气候条件的了解，可在选址上事先考虑是否有利于形成缓解不利气候的局部小气候，并可指导下一步的规划建设工作。

选址对于地形地貌的考察要求主要在于用地边界规模、坡向、坡度、附着物等要素。用地规模需满足基本的规划安置人口的要求；场地边界外形因地制宜，尽可能简单，这样既经济又合理；建筑学指的背山面水向阳(即向阳坡)就是因为山可以阻挡不良季风，提供安全保障，但前提是此山无灾害隐患；选择的地形地貌要有利于建筑布置，道路便捷顺畅，有利于场地排水，一般自然地形不宜小于0.3%，平坡(3%以下)场地比较理想，缓坡(3%～10%)场地布置受地面坡度影响较小，布置随意，中坡(10%～25%)场地要建台地，填挖土石方量较大，陡坡(25%～50%)场地不宜建设；用地上的自然或人工的附着物宜易于征收、拆迁，不应有无法拆移之物。

1.3 水文与工程地质

1.3.1水文

预选的建设用地，特别是位于江河湖海或水库边时，就需要对水文资料详实了解，可事先考虑避免洪涝灾害等不利情况的发生。主要内容如下：

(1)河流。各年逐月一遇最大最小平均流量及相应水位；各年逐月最大、最小平均含砂量及输砂率、泥沙颗粒级配；各年逐月最高、最低平均水温；实测或调查的最高洪水位，50年、20年一遇洪水位，洪水淹没范围，河道冲淤变化及最大漂浮物；河床稳定性，河床、河岸变迁情况(冲刷、崩塌、冲积)以及河床特征(泥底、砂底或石底)，河床深度及其断面，流速与水流方向；河流上游10～15 km环境卫生情况(人口密度、工厂类别、污水量、污水性质、河水污染情况、取水构筑物的分布等)；有关部门对计划取水、排水地点的协议与批准文件。

(2)水库。水库主要技术经济指标、水位(正常蓄水位、死水位、设计洪水位、校核洪水位)、库容、灌溉面积；水库调节功能、其他工业用水要求。

(3)滨海。历史最高、最低潮水位，最大波浪高，近岸海流资料(实测取得)；涨落潮时海域内泥砂运动数量；泥砂颗粒极配及天然容重，海岸变迁情况，水温情况等。

1.3.2工程地质

(1)区域地质。通过场地地质图、剖面图、柱状图，以及地质构造及新构造运动的活动迹象，对建房的稳定性及适宜性做出评价，理清场地地貌类型、地质构造、地层的成因及年代等。

(2)工程地质。对场地进行地质灾害危险性评估，作出客观的适宜性评价。应避开地震活动断层分布地带和可能发生山体滑坡、泥石流、崩塌等地质、气象灾害的区域，符合消防等防灾减灾的要求。对人为的地表破坏现象，如地下古墓、人工边坡变形等进行必要的野外勘探工作。同时，考虑用地岩土类别、性质、地基容许承载力及抵御灾害能力、土层冻结深度等。

(3)地震地质。场地所在地区地震基本烈度；历史地震资料、震速、震源；用地附近的断裂构造等。

(4)水文地质。场地水文地质构造，地下水主要类型、特征，蓄水层厚度、流向、流量，地下水补给条件及变化规律，水井涌水量，抽水试验资料，开采储量评价；水质分析资料，地下水对建筑物基础的侵蚀性等。

1.4 基础设施条件

1.4.1交通、运输

在现代社会，交通的作用越来越明显，交通便利是居民点选址的重要影响因素。考察指标就是建设用地对外连接道路的通行能力，及其与乡道、县道、省道等交通基础设施的距离[2]。

交通环境的改变也会导致农村居住空间布局的变化。人类生活和生产中的信息、能量和物质流都通过交通这一全方位、便捷的纽带所联结着。因此，农村居住空间的交通区位的改变对其空间布局变更会产生影响，并且重要交通线路的开通经常会促使新的居点的产生。交通与居住空间的布局有着互相联系和互相制约的关系，居住空间的布局区位很大程度上决定了交通路线的走向和车辆流量；反之，交通路线的布局也会导致居住地空间的变更和居住空间内部结构的重新组合。一般来说，通达的交通线路的建立和稳健发展会促使本来因开发成本高、闲置的地域、可通达性低的地区转变为较低开发成本或开发难度减小的空间资源，当地居民能够使用的新的土地和其他生产资源增多，最终促使生活质量、居住环境的提高，也加速了生产方式的不断调整。交通条件的改善一方面能为居住者提供更经济的土地和劳动力等生产要素，另一方面也能扩展居住的经济活动空间。随着农村地区基础设施建设的不断完善，交通道路建设对农村居住空间布局的影响逐步显现。

1.4.2给、排水

水是生产生活的基本保障因素，居民点需保证供水的可靠性。建设用地选址应尽量考虑靠近水源的区域，如无法满足，需保证供水的可操作性。同时，还需保证水源的水质、水量满足要求。

污水是进入已有管网还是自建污水处理设施，需视具体情况而定。如排入现有管网，需考虑污水系统现状与新建连接点管道埋深、管径、坡度和排水允许量，粪便污水处理方式都需要了解。地表雨水应考虑如何顺利排除。

1.4.3热源供应

农村居民点选址应考虑：供电电源位置、距离、供电量、电源回路、输电线路进入场地的设计、分工；热力供应与可能、热源及热媒参数、热量、管网及单价；燃气的可能与供给量、压力、发热量、网络及单价。

1.4.4电信需求

电视、电话、网络、电传等各种信号需要量与场地附近设备设施的供给，可能性和敷设方式，截面调改等与有关部门达成协议。

1.5 公共服务设施

移民不仅有物质生活的需求，也有其精神需求，要满足人们多种多样的生活需求。作为一个居民点，还应有必要的公共设施和人们社交的场所，包括图书室、篮球场、文化站和一些必要的体育设施。鉴于现代教育的作用越来越被人们所重视，移民安置点的学生就学的方便程度以及教学质量的高低同样不容忽视，可能会影响到将来移民安置点的稳定和发展。因此，建设用地区域附近相应的文教、卫生、体育设施配套情况也影响移民是否安居乐业。

1.6 安全防护条件

建设项目场地与相邻环境的间距应满足相关的安全、卫生、视觉、环保各项规定。避免于洪水泛滥地段、通信微波走廊、高压输电通廊与地下管道区域内进行建设。农村居民点用地选址还需满足相应的防火规范的要求，以利于防范火灾引起的损失。

1.7 景观与环境

场地项目需做好协调工作，场地上的文物古迹及自然景观应按照当地文物部门的要求采取相应的保护措施，且动植物自然保护区不能破坏。

1.8 施工条件

适当考虑施工条件，了解当地及外来建材供应、产量、价格，当地施工技术力量、水平，机械起重能力数量，以及施工期的水、电、劳动力供应条件。

1.9 文化、宗教

我国农村地域广阔，地域背景社会文化有其多样性与复杂性。影响农户居住空间分布的社会文化因素主要包括风俗习惯、思想观念和宗教信仰。在农户聚居空间布局的历史演变过程中，村落社会组织生活中形成的普遍统一的观念、风俗与价值观体系，是当地居民继承传统文化、进行情感及信息交流的重要形式和媒介。一定区域内伦理规范和宗教信仰的一致性、农业生产需求的相同性、社会秩序规范的共识性及经济上的相互联系性，把农村居民点空间凝结成一个联系较紧密的区域[1]。

农村居民点建设用地选择还需考虑避免不同风俗习惯、思想观念、宗教信仰的人群可能产生的冲突，尽量为移民选到一个适合他们固有文化、宗教信仰的环境作为搬迁安置用地。

1.10 政策法规

(1)移民意愿。随着人们法制观念及执法水平的不断提高，移民意愿必须得到尊重，否则容易浪费人力、物力、财力，最后移民却不愿前往的局面。如水电工程移民安置规划建设征地移民安置规划规范明确要求，应简述听取移民及安置区居民意愿的形式、内容、过程、主要意见、处理情况及结论。实际操作工程中，移民点建设用地的选址宜将移民意愿、城乡一体化和社会主义新农村建设相结合，移民搬迁与推进城镇化进程相结合。

(2)符合村镇总体规划等上位规划的要求。我国城乡规划法明确要求土地利用和各项建设必须符合相关规划的要求，建设工程的选址和布局必须符合规划，比如符合村镇总体规划的要求。

(3)土地与节约用地。土地是人类赖以生存的基础，在土地所有权存在的社会中，土地问题变得愈加复杂。居民点建设用地选址需考虑土地使用权的可转让性及其使用权转让补偿的经济性。如无法完成土地使用权的转让或划拨，即使很适合人类居住，也很难选做居民点建设用地进行建设。节约用地是目前我国的基本国策之一，农村居民点的选址优先提倡采用荒地、闲置地，不准占用农村基本耕地，更不允许占用良田及经济效益高的土地；确需对用地性质进行调整的，调控执行也需要符合国家现行土地管理、环境保护、水土保持等法律的有关规定。

(4)有利于环境保护。要执行国家法律法规及当地环保部门的规定和要求，满足自然保护区、水源保护区的要求，维持生态平衡，不污染水源，应有利于废气、废水、废渣的三废处理。

2 选址要求及原则

2.1 选址要求

影响农村居民点建设用地选址的因素很多，但各因素影响程度不一。总得来说，移民搬迁居民点建设选址需遵循科学发展的思路，符合抗震、防火和防灾减灾的要求，避开地震活动断层分布地带和可能发生洪涝、山体滑坡、泥石流、崩塌等地质、气象灾害的区域；对火灾或爆炸危险源需远离或设置安全距离；应有利于生产、方便生活、具有适宜的卫生条件；严格控制占用耕地，尽量使用闲散地、荒地等，节约集约利用土地[2]；应符合国家政策法规；考虑移民文化习俗及经济能力。主要要求如下：

(1)应具有适宜建设的工程地质与水文地质条件，并有适应移民规模的可开发土地或可调整的耕园地资源[2]。

(2)居住建筑用地应布置在大气污染源的常年最小风向频率的下风侧及水污染源的上游。

(3)交通便利、水电条件好，或通过搬迁建设解决水、电、路和其他基础设施

(4)应符合城、镇、村规划用地布局要求，并应综合考虑相邻用地功能、道路交通等因素，提高人居环境的质量。

(5)应避开自然保护区、水源地、有开采价值的地下资源和地下采空区等不宜(不应)建设区域。

(6)自然环境条件好，接近原居住地，尽可能照顾移民的原生产生活习惯[2]。

以上场址选择所要求考虑的区域地质、交通运输、自然条件、基础设施、环境现状、环境保护等内容，实际就是组织、收集、整理项目必须的设计基础资料的过程。通过调查与分析，选择基础条件比较好的场地。整个论证在设计实施过程中以及行业决策研究中是必不可少的基础资料。

2.2 选址原则

2.2.1安全生态

安全既是搬迁的主要目的之一，也是最基本的原则，同时还是坚持以人为本的科学发展观的要求。正是因为以往的不安全或大型工程建设需要，才提出了搬迁的要求。生态主要指广义的生态，甚至也包括产业生态、社会生态。不仅生产过程要符合生态学规律，也要运用生态学原则建设新农村居民点，实现发展农村与改善农业环境相辅相成。生态原则就是要求把移民安置点的选址放在整个生态系统中加以把握并进行取舍，并且要符合发展循环经济的要求。

2.2.2就近选址安置

就近选址安置原则是多年来移民安置经验的总结，相对来讲也是移民成本最小、最经济的一个选择，可以缩短移民的适应期，不至于对移民生产生活造成重大影响。但是就近选址安置必须在确保安全的前提下进行，从根本上规避原有地质灾害对群众生命财产的威胁，并综合考虑选址对地区长远发展的影响，否则，就近选址安置就变得毫无意义。

2.2.3可持续发展(环境容量)

移民安置点选址应综合考虑该地区长远发展的要求，需要从区域或县域经济社会发展基本趋势判断出发，以区域资源环境承载力为基本依据，从产业结构调整、重大基础设施建设、生态环境保护和对自然和文化资源保护等方面从长计议。世界银行移民政策实施的经验表明，移民安置应该成为生产体系和人类新拓地的重建机会，成为一种新的开发与发展的机遇，并且应表现在人们生活标准的提高以及地区经济的发展上，这实际上就是在强调可持续发展。在移民安置点的规划和建设中，不再是简单的、被动的异地安置，而是有计划地开发与发展移民安置所在区域的经济、社会与文化，也即在新的基础上实现人与资源、环境的和谐发展。有利于可持续发展要充分考虑社会、经济和环境的综合效益，要搬得出，稳得住，逐步能致富，有利于创造宜居的生活环境。

2.2.4相对集中

移民安置点选址应相对集中，尽可能确定在交通便捷、靠近水源和城郊的地方。安置点靠近城镇能实现基础设施共享，少花钱，多办事；靠近水源和公路，可以方便群众的生产和生活，有利于安置点的长远发展。同时，安置点选址要与县域经济发展和生产力布局相协调，从根本上解决搬迁群众的生产生活和后续发展问题。相对集中还有利于实现人口和产业的聚集效应，能够依托周围已建成的学校、卫生室等公共设施，就近解决移民就学、就医等问题。

2.2.5自觉自愿

移民搬迁以及安置点的选址是涉及到移民子孙后代的千年大计，意义和影响极其深远。因此，必须尊重移民群众的意愿和要求，不能采用简单的行政命令的方式。这就要求移民搬迁工作人员一定要把相关的政策解释清楚，取得广大移民的理解和支持，变成其自觉自愿的行动，主动配合政府做好移民搬迁工作。如果群众不理解，不支持，这项工作就会变得非常被动。在移民安置点选择上，既要征求专家的意见，也要广泛征求当地群众的意见再作决策。