沙沱水电站移民安置规划方案实施效果分析

董 飞，冯海军，李会甫

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.云南省搬迁安置办公室，云南 昆明 650051)

1 项目概况

乌江沙沱水电站是乌江流域水电梯级开发的第9级，电站坝址位于贵州铜仁地区沿河县的淇滩镇，下距沿河县城7 km。水库正常蓄水位365.00 m时，库容7.7亿m3，相应水库面积29.96 km2。电站装机容量1 120 MW，保证出力322.9 MW，多年平均发电量45.52亿kW·h。工程开发任务以发电为主，其次为航运，兼顾防洪等综合开发任务。

依据《乌江沙沱水电站建设征地移民安置规划报告》《乌江沙沱水电站移民安置实施规划报告》以及《乌江沙沱水电站建设征地移民安置规划调整报告》，沙沱水电站建设征地涉及德江、思南、沿河3县18个乡，138个村582个村民组，影响人口13 506人，各类房屋建筑总面积47.35万m2，各类土地2 168.31 hm2，(其中耕地1 091.59 hm2，园地16.81 hm2，林地499.85 hm2)。另外，沙陀水电站建设征地还影响涉及交通、通讯、电力、工矿企业等专业项目。

根据国家和贵州省审批的沙沱水电站建设征地移民安置有关设计文件，结合移民安置意愿及3县实际情况，规划搬迁安置人口13 270人。其中，集镇安置5 927人、农村集中安置点安置3 126人、分散安置4 217人；规划生产安置人口11 836人，其中长效补偿安置8 231人、自谋职业125人、有土安置3 480人。影响涉及专项工程，根据其在项目影响区域的地位和作用，采取迁(改)建或一次性经济补偿的方案进行处理。

2 农村移民安置实施效果

2.1 农村移民安置规划实施情况

截至2015年底，沙沱水电站在德江、沿河、思南等3县共实际搬迁安置移民13 024人，其中集镇安置5 076人，农村集中安置5 758人，分散安置2 190人；实际生产安置人口共11 691人，其中长效补偿安置8 086人、自谋职业安置125人、有土安置3 480人。从沙沱水电站移民安置实施情况来看，基本遵循了农村移民搬迁安置方式采用集中安置和分散安置相结合的安置方式；生产安置方式采取长期补偿为主，有土安置和自谋职业等其他安置方式为辅安置方式。

沙沱水电站库区关键性控制工程“8路2桥”和集镇建设均由沙沱水电站业主乌江公司代建，库区关键性控制工程已完工，工程功能已基本恢复。

2.2 农村移民安置实施效果

根据《乌江沙沱水电站2015年度移民安置独立评估报告》，在已经安置的农村移民中，移民安置房屋结构、质量均明显优于原有住房；有土从农安置农村移民的土地调剂已到位，长期补偿资金按照贵州省相关政策法规发放；库区交通工程等专项设施以及各移民安置点水、电、路、通讯等基础设施以及教育、卫生、文化等社会服务设施均较搬迁前明显改善，移民就业机会和就业收入得到较大提高。

(1)生产条件。①沙沱水电站移民生产安置方式主要以长期补偿安置为主。长期补偿标准设计单位依据各县、乡镇实施长期补偿的耕地面积及对应年产值，按照加权平均的方法测算出统一的补偿标准，经相关各方共同认可并报省移民局确认，以后每3～5 a视其产量产值情况进行一次评估调整。因此移民搬迁后均获得一定长期补偿收入。②有土从农安置移民安置前，人均耕地为0.097 hm2，均处于山区，耕地条件和配套农田水利设施较差，质量相对较差。移民安置后，耕地质量、水源、交通等条件较好的区域耕地配置标准按人均0.046～0.067 hm2配置，在条件一般的区域，耕地配置标准按人均0.087 hm2配置，土地质量较搬迁前有较大改善。③自谋职业和自谋出路等方式移民具有一定生产技能，同时居住地主要在县城、城镇周边，交通便利，二、三产业的机会较多，移民依靠区位优势，从事二、三产业，也能获得一定收入。

(2)居住条件。农村移民搬迁前人均房屋居住面积为20～32 m2之间，房屋砖混结构比例仅为46.81%，同时存在不少砖木和板木结构房屋。移民搬迁征地搬迁后(2015年)，人均房屋居住面积达移民人均住房面积达到46.42 m2，房屋砖混结构比例超过84.55%。因此，移民住房从质量到人均居住面积较搬迁前均有了较大程度的提高。

(3)环境卫生条件。移民搬迁前移民家庭生活污水、垃圾处理均为分散自流、分散处理，环境卫生条件总体较差，环境卫生处理措施较为落后。移民搬迁后，移民生活污水集中排放比例和生活垃圾集中处理比例分别达到47.36%和54.30%。移民环境卫生条件较征地搬迁前得到了明显改善。

(4)基础设施和社会服务设施。移民搬迁前，居住在山区，山高地少，基础设施和社会服务设施相对落后；搬迁后，随着库区集镇和农村安置点基础设施和社会服务设施逐步完工并投入运营，移民基础设施和社会服务设施条件较搬迁前有了明显改善和提高，其服务等级和服务辐射范围明显扩大，其中移民距文化教育、医疗卫生、商品集贸设施距离较搬迁前分别缩短10.82%、14.29%和10.40%。

(5)生活水平。移民搬迁后，移民劳动力就业比例稳步提升，增幅比例为5.19%。其中，非农就业比例增长明显，增长比例为9.70%，从事产业结构主要为建筑业和工业。因此，除了能获得一定长补收入外，农村剩余劳动力基本上以外出务工为主。征地搬迁后(2015年)移民人均纯收入已达6 566.29元，与逐步恢复或超过征地搬迁前水平。

3 经验体会

3.1 以耕地为基础的长期补偿政策

沙沱水电站库区按照有政策依据、符合相关征地政策规定、便于操作、实施方便、不引发攀比、有利于库区社会稳定等原则要求，积极开展了以移民淹没耕地为基础的逐年补偿安置方式的探索，一致确定了同库同策标准，库区3县采取统一标准处理。具体方法是2013年的长期补偿标准以铜仁市政府下发《铜仁市人民政府关于实施征地统一年产值标准和征地区片综合地价的公告》([2013]199号)文件公布的年产值标准为依据进行测算，由设计单位依据各县、乡镇实施长期补偿的耕地面积及对应年产值，按照加权平均的方法测算出统一的补偿标准，经相关各方共同认可并报省移民局确认，并且确定一般情况下5年调整1次。

(1)充分尊重移民意愿。在充分尊重移民意愿的基础上，根据《乌江沙沱水电站移民长期补偿有关问题协商会议纪要》相关文件要求，沙沱水电站在耕地补偿方式上实行长期补偿和一次性补偿相结合，重点引导移民群众选择长期补偿，移民可根据自己实际情况，选择利于自己的补偿方式。从生产安置措施实施效果分析，约95%的农村移民户都愿意选择长期补偿安置方式，为移民提供了一个较为稳定的收入来源。

(2)衔接新、旧征地补偿政策。2010年征地统一年产值和征地区综合地价实施后，沙沱水电站长期补偿标准不再区分水田和旱地，采取统一补偿标准，有效做好了新、旧征地补偿政策统一，无形中提高了旱地的补偿标准；同时，维护移民的合法权益，调动了移民选择长期补偿的积极性，促进了移民安置工作顺利开展。

(3)构建长期补偿标准调整机制。按照贵州省移民局《乌江沙沱水电站移民长期补偿有关问题协商会议纪要》相关文件要求，每3～5年视其产量产值情况对长期补偿标准进行一次评估调整进行长期补偿安置，具体调整方法设计单位依据每个时期各县、乡镇实施长期补偿的耕地面积及对应年产值，按照加权平均的方法测算出统一的补偿标准，经相关各方共同认可并报省移民局确认，构建起长期补偿标准调整机制，建立起长期补偿增长机制。

(4)产生大量农村剩余劳动力。选择长期补偿安置后，库区将产生大量原从事农业生产的劳动力剩余，特别是年龄较大无任何生产技能的农民，只能赋闲在家；而转移到二、三产业的移民劳动力，只能从事简单的体力劳动，存在隐性失业的隐患，一定程度上会对库区社会稳定产生影响。

3.2 专项工程实行“返包业主代建制”

移民安置规划报告中的专业项目、移民安置点基础设施等移民工程的建设是移民搬迁安置工作的重要组成部分。根据我国现行移民管理体制，移民工程的建设主体或权属单位是县级政府。而县级政府及其移民管理部门主要精力用于组织移民搬迁安置和有关问题的协调处理，缺乏工程建设管理经验，因而组织和管理移民工程建设进度往往比较缓慢，工程质量和安全控制比较困难，可能影响工程建设的正常推进。

根据沙沱水电站移民工作面临异常艰巨的任务，为加快移民工程建设进度，确保工程质量和安全，贵州省政府对沙沱水电站工程库区移民复建专项工程的建设进行了机制创新，确立了“地方政府管民生，电站业主管工程”的工作原则，实施移民复建专项工程返包业主代建制。在省移民局支持下，乌江公司积极主动挑起了移民工程建设的重任，充分发挥电站业主在工程建设中管理经验丰富、技术设备先进的优势，按照审定的设计方案，返包代建了沙沱水电站库区共“8桥2路”、3个集镇和2个中心村安置点新址基础设施以及思南县城防护工程的建设。

(1)降低移民前期工作协调难度。由于移民专业项目投资由电站业主承担，在项目审查时，只要按照条例规定确定项目的标准和规模，地方政府和电站业主均避免了为项目投资概算扯皮现象，避免了一些项目由于投资不足委托不出去的问题，降低了移民前期工作协调难度，加快了前期工作进度。

(2)有利于电站建设和移民项目建设进度协调推进。电站业主将项目完成工期作为控制工期安排电站建设进度，避免了许多库区专业项目建设滞后于电站建设进度；避免了下闸蓄水时，只好采取临时应急措施或强制搬迁或临时过渡安置，而可能激发的库区矛盾，影响库区社会稳定。这减轻了地方政府移民搬迁安置工作的压力和负担。

(3)有利于地方政府抓好做实移民搬迁安置工作。由于地方政府作为移民安置实施工作主体、实施主体和责任主体，将较大人力和物力主要倾注在移民搬迁安置工作上。因此，地方政府腾出更多的精力来抓好、做实移民搬迁安置工作，回归了地方政府和移民部门的职能本位，确保了移民搬迁安置的进度和质量。

(4)促进移民安置专项工程顺利实施。贵州乌江水电开发有限责任公司(以下简称“乌江公司”)通过组建高效复建工程管理机构，组建了隶属于沙沱水电站建设公司的德江移民复建工程项目部专门负责库区德江县境内的移民复建工程管理。同时，按照业主负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制要求，快速建章立制，完善管理流程，加强移民安置专项工程检查监督和现场管理，强化安全和质量管理，加强技术把关，开展设计、施工优化，构建与当地互信互助的机制，为工程施工创造和谐安定的施工环境。乌江公司对工程安全、质量、进度、投资实行全面管理，充分发挥了电站业主在工程管理方面的技术优势和经验优势；因此移民安置专项工程顺利完成，工程的质量、安全、进度、投资都得到了有效控制，为沙沱水电站移民安置工作顺利实施奠定了坚实的基础。

(5)项目业主在项目前期推进、后期竣工移交工作中风险较大。由于运用代建制，移民专项工程组织实施工作由项目管理公司来完成，移民专项工程征占地或房屋拆迁存在不可控风险。过去这些工作往往依靠政府强有力的行政推动，并适时制定相关政策来保证工作进度，表现的是政府行为；而运用代建制以后，企业行为往往举步维艰，工程前期征地拆迁工作存在较大的风险。移民专项工程建成以后对工程质量和使用功能缺陷的投诉等情况普遍存在。移民专项工程责任风险不能因为代建而转移，同时在移民专项工程建设过程中，政府相关行业主管部门往往深入参与其中；因此，待竣工验收或开展移交工作时，当地政府处于自身规避风险的考虑，往往对工程竣工、移交、维护等工作不积极。

3.3 外迁安置移民后期遗留问题较为突出

在沙沱水电站移民安置工作实施过程中，德江县少部分移民强烈要求外迁至县城或中心镇附近集中安置。因此地方政府根据该部分移民意愿，在理解移民向往便利、舒适城市生活的基础上，为顺利推进移民安置工作，调整该部分移民移民安置方案，由原先后靠集中安置调整到外迁集中安置，分别在德江县城和煎茶镇附近分别建设楠木园安置点和煎茶金三角安置点，分别安置移民232户964人和262户1 190人。采取外迁移民安置方式促进移民搬迁安置工作顺利开展，外迁移民居住条件、基础设施条件等生活条件较搬迁前得到较大改善；但是，外迁安置移民后期遗留问题不容忽视。

(1)移民需经历漫长经济适应期。由于沙沱水电站建设征地影响区域多属经济、文化、教育落后贫困地区，库区产业结构单一，库区主要以农业经济为主，农业职能明显，耕地依存度大，移民多以从事传统种植业为主，非农就业率较低，就业渠道不多，生产技术水平较落后、文化素质较低，经济社会自我发展能力较弱；同时，由于外迁安置移民生产安置方式均采取以耕地为标准长效补偿安置方式，又远离森林、草地、草坡等自然资源，该部分移民传统农业种植技能无用武之地，特别是生产技能较弱的老弱群体，存在隐性失业风险；该部分移民也由于集中安置而容易抱团，普遍存在等、靠、要等消极意识。

(2)移民需重建社会关系网络。移民从原先熟悉社会环境外迁至陌生环境，一定程度上扰乱了移民原有的社会关系网络，使社区关系分解、裂化、重建、磨合，社会组织和人际关系的平台被破坏，亲属关系淡化。生产生活初期肯定会有不习惯、不适应，有的还会感到受歧视、受冷落，甚至感到安全受到威胁，外迁移民与当地居民矛盾容易激化。

4 结 语

沙沱水电站为促进移民搬迁安置工作顺利开展，研究探索“长效逐年补偿”的安置方式创新地破解了移民安置难题；移民工程由项目法人代为建设的“返包代建”方式的推行，则为移民工程的顺利实施提供了新思路；同时，外迁安置移民，导致一些遗留问题。总体而言，沙沱水电站移民安置工作始终坚持以人为本、关注民生、心系移民的基本思想，以现行水电法规和政策为支撑，兼顾了政府、移民、业主三方的利益，基本上取得了三方都满意的结果，赢得了水电工程顺利推进与库区移民“搬得出、稳得住、能致富”的和谐共赢良好局面。