论澜沧江流域(西藏部分)水电工程建设征地移民安置实施

郭磊磊

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

西藏自治区是我国水能资源大省，其水能资源丰富，全区水能资源理论蕴藏量超过2亿kW，居全国首位，技术可开发量1.1亿kW，居全国第2[1]。由于西藏偏远的地理位置、落后的基础设施和开发条件，水电开发的规模和深度还远远达不到国内平均水平，移民安置涉及的政策体系、经验积累、人才建设等较内地也有较大差距。随着西藏自治区水电开发的大步伐，藏区移民安置实施工作也将广泛展开。澜沧江西藏境内，从昌都市卡若区扎曲与昂曲汇合口开始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康县曲孜卡乡古学村附近为止，干流长317 km，落差877 m，规划采用“一库七级”方案开发，分别为侧格水电站、约龙水电站、卡贡水电站、班达水电站、如美水电站、邦多水电站和古学水电站，规划总装机总容量584万kW，多年平均年发电量294亿kW·h。澜沧江流域(西藏部分)水电开发及移民安置工作也呈枕戈待旦之势，充分做好辖区内移民安置相关工作受到西藏自治区各级人民政府和水电开发项目法人的高度重视。

1 澜沧江(西藏部分)水电开发及移民安置特点

1.1 区域经济社会特点

(1)区域自然环境恶劣。澜沧江流域(西藏境内)主要位于西藏昌都市区域内，属高原温带气候，气候寒冷，具有垂直分布明显和区域性差异大的特点；区域以高原、山地地形为主，平原面积较少，耕地资源较为欠缺和宝贵，地形地貌复杂；区域植被稀少、景观单一，缺少生态屏障，降雨稀少，蒸发强烈，水土流失、荒漠化、土壤盐渍化等土质退化现象严重，自然生态环境十分脆弱[2]。生态环境的脆弱性等环境状况，对于澜沧江流域(西藏境内)水电开发移民安置的安置区域、安置方式等都具有深远的影响。

(2)区域民族特点浓厚。在漫长的历史进程中，藏族受其他民族的影响较小。由于藏区特有的地理环境，从原古社会时期藏族就逐渐形成了依靠打猎和逐渐的畜养牛羊的游牧文化。同时，佛教文化在藏区发展的渊源呈现佛教已与藏民族和文化无法分割的现象，形成了独特的藏传佛教。

(3)区域社会经济发展起点低。“十二五”期间，昌都市(原昌都行署)转变发展方式，大力实施“强工兴市、东西发展，创建基地、夯实三基”的发展战略，不断发展改善交通基础设施、综合能源体系、通讯保障体系和特色产业等，并取得了较好成效。期间，总投资66.3亿元的川藏联网工程竣工投运；果多、觉巴水电站首台机组并网发电，昌都市电力总装机容量达20.3万kW。由于特殊的历史和自然原因，昌都地区也有西藏自治区经济发展起步晚、底子薄、实力弱、欠账多，城乡区域发展不足、不平衡、不协调，物质文明和精神文明建设不同步等特点。但目前，我国经济社会高速发展已为区域内积累了大量的可借鉴的发展经验。

1.2 区域水电开发现状及特点

澜沧江流域(西藏境内)水资源极为丰富，根据澜沧江上游“一库七级”梯级布局及资源规划方案，区域范围自昌都市卡若区扎曲与昂曲汇合口开始，至滇藏下游界—西藏昌都市芒康县曲孜卡乡古学村附近止，干流长317 km，落差877 m，总装机总容量584万kW，多年平均年发电量294亿kW·h，涉及直迁人口2 980人。目前，澜沧江干流(西藏境内)水电工程尚未开发，暂处于前期规划阶段。

随着四川、云南等地区水能资源深入开发，西藏自治区将是今后我国持续“西电东送”的主要能源基地。由于西藏偏远的地理位置、落后的基础设施和开发条件，水电开发的规模和深度还远远达不到云南、四川等其他水能资源大省的水平。从国家能源可持续发展战略和西藏地区社会经济发展需求来看，西藏地区水电开发高峰期即将到来[3]，澜沧江流域(西藏境内)水电开发日趋临近。

1.3 区域水电开发移民安置特点

由于澜沧江干流(西藏境内)水电工程暂处于前期规划阶段，涉及的移民安置实施工作暂未展开。仅其支流登曲河觉巴水电站和如美水电站业主营地涉及的约246人正在实施。

目前昌都地区水电移民管理工作在西藏地区走在前列，率先成了地级政府层面的专门移民管理机构。但在具体政策制度、管理体制、水电移民安置经验积累、县级移民管理等方面仍较为薄弱。

2 区域内水电移民安置难点及不足

结合澜沧江上游西藏部分主要位于昌都市境内及昌都市在建的水电工程移民安置实施相关情况，区域范围内的水电移民安置有以下几方面特点：

(1)组织机构不够健全。目前，昌都市在西藏地区率先成立专门的移民安置管理机构，但澜沧江流域(西藏境内)涉及的几个县区则无相应的移民安置机构，往往是采用政府抽调人员方式来应对移民工作，机构临时、人员不稳定。移民安置是一项系统性的工作，从前期的预可研、可研至后期扶持工作，是一项连续性较强的工作，临时机构可以解决部分问题，但不能够系统解决移民安置所有问题。

(2)政策法规体系不完善。参考国内一些水电开发成熟省份的做法，西藏自治区关于移民安置的缺乏相关政策法规，关于资金管理、设计变更管理、综合设计管理、综合监理管理、独立评估管理、移民安置进度考核等一系列的政策文件建设未成体系；同时，针对具体项目，四川和云南两省份涉及的县区也会出台相应的政策文件或管理办法，以规范移民安置管理、实施和资金使用等，例如县级移民资金管理办法、移民安置实施管理费管理暂行规定、机关工作手册等一系列政策文件。而昌都市各水电工程涉及的县区层面缺少制度建设。

(3)相关移民安置管理经验不足。目前，澜沧江流域(西藏境内)水电资源开发项目较少，在水电开发方面，各级政府在移民安置管理方面缺乏经验丰富的工作人员。此外，地方从事移民安置的领导和工作者往往不固定，多数成员有其他工作，难以全面投入到移民安置实施工作中。同时，因移民安置工作是一项政策性较强的工作，如果人员不够固定，则应对具体工作人员进行系统有效的培训。移民工作者专业能力的不足，往往会给工作带来巨大影响。如，地方在处理移民搬迁临时过渡事宜，由于知识和经验不足，采用临时过渡标准显著高于永久性的逐年补偿，导致移民搬迁安置进度滞后、过渡阶段生产生活不便、工程投资增加、移民政策难衔接等问题。

3 相关建议

3.1 明确移民安置实施任务

现阶段水电工程移民安置实施工作的任务已有较为明确的界定。从内容角度，移民安置实施工作涉及面广，涵盖人口、资金、专项、库底清理、环水保、档案、信访、后扶及监督管理等多个方面；从时间角度，移民安置实施工作贯穿项目全过程，时间跨度较长；从专业角度，移民安置实施工作涉及多个专业，需要各方单位和专业人员协同配合。

结合澜沧江流域(西藏境内)移民安置工作实际，主要可以归纳为签订移民安置工作协议、组建移民安置实施机构、制订实施工作计划、实物指标复核与分解、落实移民安置方案、兑付补偿补助资金、临时用地复垦、专业项目处理、库底清理、环境保护和水土保持、设计变更处理、移民工作档案管理、移民培训、政策宣传与信访接待、移民资金管理、后期扶持、监督管理、移民安置验收等。

3.2 理清移民安置实施工作程序

根据流域移民安置任务、内容及特点，可将实施工作分为实施计划编制、组织开展实施工作、进行设计变成处理、监督检查移民安置实施工作和组织建设征地移民安置竣工验收5个步骤。

3.3 设立移民管理机构并明确相关方职责

为了维护国家移民政策的严肃性，保障移民合法权益，推动移民安置工作顺利进行，破除当前临时机构、临时人员等现象，做好澜沧江流域(西藏境内)管理体制建设是必要的。移民机构是移民安置实施的组织保证手段，建立和完善市、县移民实施机构，有移民安置任务的县设立科级移民管理局，对于移民安置工作来说是发展的必然趋势。移民工作的责任主体是县级人民政府，明确县级人民政府及县级移民机构职责[5]，并赋予相应的管理权限和执法职能也是澜沧江流域(西藏境内)的重点和关键。

3.4 完善移民安置实施管理体制和机制

体制是一个系统的概念，是一个系统内组织、制度和机制的综合，可以理解为体系结构、体系机制和体系制度的有机组合体[6]。目前，无论是西藏自治区层面，还是地级市和县级人民政府层面，水电工程移民安置管理工作体制和机制都是缺乏的。往往是通过水电开发企业带进去的做法、主体设计单位的惯性做法、部分援藏干部的管理经验等被动地开展区域水电移民安置工作。可以说，系涵盖组织构建、制度建设和机制设立等体制建设工作应尽早启动和完善，化被动移民管理为主动移民管理。