水电工程移民安置实施阶段移民管理体制探讨

李会甫，冯宏伟，曹振飞

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214；3.山东省土地储备中心，山东 济南 250014)

1 我国移民管理体制发展概述

根据《辞海》中的解释，所谓体制是指“国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称”。管理体制是制度规则体系、组织机构体系及其运行机制这样3个次级系统相互作用的有机统一体，是指管理系统的结构和组成方式。移民管理体制是水电开发移民工作中组织结构体系、法律法规、各种管理制度、各利益相关者的职能定位的有机组合体，是移民管理机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法和形式的总称。

新中国成立以来，我国移民管理体制经历了不断变化、不断完善、不断创新及不断适应的过程。因我国一直以来移民实施的主体为地方人民政府，我国的移民管理体制受国家社会经济情况和政策法规影响较大。本文根据我国移民法律法规、政策规范的变化过程，结合部分学者的研究结果，将移民管理体制的发展划分为4个阶段。

(1)新中国水库移民起步时期。1949年至1957年，针对中国频繁洪涝灾害以及国民经济发展对能源的需求，我国完成了佛子岭、白沙、古田一级等20座大型水库工程建设和移民任务，动迁移民30多万人。当时我国刚结束战乱，地广人稀，人地矛盾不突出，实物指标比较简单，虽然补偿标准不高，但当时主要通过划拨土地或调剂土地，以土地置换土地的方式进行经济补偿和移民安置。这个时期我国移民管理制度不完善，移民安置政策缺乏，期间仅颁布了一部关于征地的法规，规定了国家建设用地的补偿指导性原则。

(2)新中国水库移民跃进时期。1958年至1977年，在此期间我国水库工程建设过程中存在“重工程、轻迁移人口”“重搬迁、轻安置”“重生产、轻生活”的思想。这个时期我国先后建成了三门峡、新安江、富春江等280多座大中型水电站，涉及移民253万人，这是我国水库移民遗留问题最多的时期。这个时期的移民安置没有制定切实可行的移民安置规划，即使有规划，也未执行。移民安置依靠行政命令，移民搬迁简单粗糙，移民安置效果较差，移民安置不能满足移民的基本生产生活需求，导致移民长期陷入贫困。

(3)水库移民法律法规转折阶段。1978年至1990年，我国实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权分离，在建设征地过程中，既要对土地所有者支付补偿费，又要对土地承包者进行安置。根据国家发展形势的需要，这个时期我国颁布了《国家建设征用土地条例》《土地管理法》等法规。1986年国务院发布了《(关于抓紧处理水库移民问题的报告)的通知》(国办[1986]56号)，明确了开发性移民方针。该阶段迁移人口补偿范围有所扩大，补偿标准有所提高；但仍不能保障迁移人口的基本生产生活需要，迁移人口生产生活困难，贫困群体庞大等安置不稳定问题仍然严重。

(4)我国水库移民法律法规建设和完善阶段。1991年至今，我国水利水电工程建设进入高峰期，影响移民逐渐增多，从1991年国务院颁布国务院令第74号《大中型水利水电工程建设征地和迁移人口安置条例》起，至2006年国务院颁布国务院令第471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，我国逐步实现大中型水利水电工程移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。至此，我国的移民管理体制逐步完善、成熟。

2 移民安置工作对管理体制的需求

大中型水电工程移民安置实施阶段移民安置工作内容繁多，涵盖移民安置政策宣传、农村移民安置、城镇移民安置、专业项目建设、库底清理、设计变更处理、档案管理、移民资金管理以及移民后期扶持等内容，从移民政策宣传至移民后期扶持，移民安置工作是一个系统的、连贯的、持续的、政策性非常强的一项工作，对移民工作人员能力及对政策的把握要求较高。

(1)农村和城镇移民安置。地方政府需完成农业移民安置和城镇移民安置的相关工作，包括政策宣传与信访接待、制订年度工作计划、实物指标复核与分解、落实搬迁安置方案和生产安置方案、签订移民安置协议、兑付补偿补助资金、开展临时用地复垦、组织移民培训、协助移民做好搬迁安置和生产安置等工作。

(2)专业项目处理。水电工程移民专业项目包括铁路、公路、水运、电力、电信、广播电视、水利水电设施、企事业单位、文物古迹、矿产资源、其他项目等。实施阶段，各个专业项目的处理是根据审定的规划和初步设计成果开展相关施工图设计及评审、施工单位委托、工程监理委托、竣工验收等工作。对于文物古迹、矿产压覆和铁路等其他重大专业项目，通常按行业主管部门规定，由各行业自行实施。

(3)库底清理。水电工程移民安置库底清理工作在水库蓄水前进行，库底清理工作效果将影响枢纽工程及水库运行安全、水库环境卫生、水传染疾病、水环境污染等各方面。

(4)设计变更处理。审定的移民安置规划大纲、规划报告及其专题报告是移民安置实施工作的重要依据，实施过程中不得随意变更，若确需变更需报原审批机关审批。水电工程移民安置设计变更主要包括建设征地范围、实物指标、农村移民安置方式和方案、城集镇处理、专业项目处理、库底清理、环境保护和水土保持、实施进度计划、政策调整等内容。

(5)档案管理。移民档案工作的范围主要包括前期工作、组织实施、移民验收、后期扶持等阶段。其主要内容包括移民工作中形成的各类应归档文件材料、年度工作及专项工程、课题、工作过程中产生的录音、影像资料、移民建卡档案、工程建设项目档案和会计档案等。

(6)移民资金管理。移民资金的拨付和使用是水电工程移民安置工作的关键，国家对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的拨付、使用和管理实行稽查制度。

(7)后期扶持。水电工程移民安置后期扶持的主要工作内容包括编制后期扶持规划、拨付后期扶持资金、建设后期扶持项目、对接相关支撑扶持类资金项目等内容。

(8)移民安置验收。水电工程验收是水电基本建设管理的重要环节，是水电工程建设质量的重要措施。水电工程验收实行分级和分类验收制度。移民专项验收是水电工程验收的基础，水电工程验收必须事先完成库区移民专项的验收。

3 移民安置实施阶段当前移民管理体制的不足

3.1 单项工程参与单位过多，责任划分不明确

水电工程在移民安置规划报告阶段，移民单项工程的设计达到初步设计深度，未达到施工图设计深度。在移民安置实施阶段，地方政府再委托设计单位开展施工图设计工作。如果地方政府委托的施工图设计单位和移民安置规划报告的编制单位为不同的设计单位，因设计单位的不同，易造成设计成果交接不全面，移民单项工程的设计变更工作履行程序复杂、缓慢。部分移民项目实施完成以后，单项工程出现质量问题，会出现相互推诿、推卸责任等情况。

3.2 县级人民政府对移民安置实施机构重视程度不够

根据国务院471号令，县级人民政府是移民安置实施的主体，但在水电工程建设过程中，县级人民政府对移民管理机构构建不重视，移民管理机构存在工作人员流动大、人员素质参差不齐、对政策把握较差等问题，易影响移民安置效果。

(1)移民管理机构运行效率低下。县级人民政府不重视移民管理机构的构建，除少数移民安置县成立了专门的移民机构外，多数移民管理机构是以领导小组、指挥部的形式存在。因机构为临时机构，存在无固定工作人员、工作人员全部从其他部门临时抽调、部分工作人员仍参与原单位工作及移民工作人员工作积极性不高，导致移民管理机构运行效率低下。

(2)工作人员素质参差不齐。县级人民政府和乡级人民政府参与移民安置工作较多，参与人员频次较高，因多数移民干部从未参与过移民安置工作且部分移民干部文化素质较低；而移民安置工作是一项政策性较强的工作，导致在移民安置工作中出现随意宣传移民政策、违规开展移民工作的情况，造成移民对政府和工程建设的不信任，影响了移民安置进度和效果。

3.3 相关方利益诉求不一，工作协调较难

水电工程建设中的主要利益群体有项目业主、地方人民政府和移民，因各方所处角度不同，考虑问题不同，参与人员的职位不同，导致遇到问题较难协调解决，往往需要召开多次协调会议才能勉强解决；但仍有较多的问题未能有效解决，直接影响了移民安置效果。

项目业主作为水电工程建设的投资方，从企业自身的利益考虑，往往会尽量压缩工程建设投资；县级地方政府既要根据自身发展的需求和保护移民合法权益的需求，又要根据规划的投资完成移民安置任务，往往会选择向企业争取更多的补偿补助的方法，同时也会影响移民的利益；移民作为水电工程直接影响的群体，在移民搬迁安置过程中，一直处于被动、非自愿的地位，水电工程的兴建与否不以他们的意志为转移，而且移民补偿投资确定他们也无话语权，他们的参与主要体现在安置方式的选择上，正是这种信息“不对等”，再加上移民对自身利益最大化的需求，造成了移民与地方政府、项目业主之间的矛盾。

3.4 综合监理工作中的问题

经过多年的发展实践，我国移民综合监理机制实施取得了一定的发展，移民安置相关方对移民监理的内容和方式形成了相对统一的认识；但各方对移民监理工作的具体职责、内容、作用目标及深度的认识仍存在较大差距，不同项目的委托方需要移民监理提供的具体服务内容也不尽相同，不同监理单位对移民综合监理的服务内容、管理机制及深度亦有不同的理解、各家有各家的套路，在各种规程规范中对移民综合监理的具体法律责任、权力也没有明确的规定。

在移民安置实施过程中，移民综合监理单位受项目业主委托开展工作，并接受项目业主的监督检查，接受项目业主的考核。这使得移民综合监理在工作过程中，较难以独立方的角度来开展综合监理工作。同时，移民综合监理单位监理的对象为县级人民政府，县级人民政府是移民安置实施的主体，在移民安置实施工作过程中必须要依靠县级人民政府，正是县级人民政府在移民安置工作上独一无二的地位，使得移民综合监理单位必须要与县级人民政府建立良好的合作关系；否则，移民综合监理工作将难以顺利开展。

3.5 项目业主参与的问题

当前移民安置遵从政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的移民管理体制，但在移民安置实施阶段，存在项目业主过度参与的问题。因项目业主作为移民安置工作的出资方，部分项目业主不愿意将全部移民工程委托地方人民政府实施，自己大包大揽，导致移民工程建设进度滞后。移民工程同其他工程项目略有不同，涉及征地内容较多，如果是地方政府实施项目，地方政府自主能动性较强，通过政治手段能够较快地组织人员推进项目实施。项目业主负责的项目，因征地拆迁是一项较为复杂并且容易产生矛盾的工作，移民干部为了避免个人责任，不会尽全力来协调征地拆迁问题；同时，在项目业主实施过程中，如果征地拆迁问题未协调完成，移民会多方阻碍移民工程的实施，造成移民工程进度滞后。

4 完善大中型水电工程移民管理体制的建议

4.1 建立健全协调机制

结合移民安置实施过程中移民管理体制方面存在的一些问题，需要建立健全移民安置协调机制，以有效协调移民、地方政府和项目业主之间的矛盾和解决问题，从而积极推进移民安置工作的展开。例如，瀑布沟水电站移民安置实施过程中，建立了轮值协调会制度，由四川省移民办牵头，雅安市扶贫移民局和国电大渡河流域水电开发有限公司双方轮流主持，设计、监理单位参加，就瀑布沟移民工作中存在的困难和问题进行定期沟通协调。就此，瀑布沟移民工作轮值协调机制应运而生。该机制打破了移民管理矛盾的僵局，完善了管理体制的缺陷，及时解决了移民工作中的一些问题。

4.2 重视县级移民管理机构的建设

县级移民管理机构是移民安置工作的中心，县级移民管理机构的稳定发展决定了移民安置工作的成败。应在项目筹备期，县级人民政府成立县级移民管理机构，根据区域内移民数量的多少，明确移民管理机构人员的多少，县级移民管理机构人员不应是其他部门临时借调人员，能够保证全程参与移民安置实施工作；并在开展移民安置工作前，县级人民政府应委托经验丰富、具有相应资质的设计单位对移民管理机构工作人员进行培训。

4.3 依据各方职责开展移民安置实施工作

在移民安置实施工作中，需要严格依据各方职责开展移民安置实施工作。在移民工程实施前，明确各方的工作内容及工作职责，避免相关方从事自身不擅长的工作内容。县级人民政府及其移民主管部门应做好征地拆迁、移民安置、补偿补助、政策宣讲、移民工程建设等各项工作。项目业主需提出移民安置计划建议，及时兑付移民资金，主动与地方人民政府协调解决移民安置过程中的问题。综合设计和综合监理单位应按照各自的工作职责完成相应的工作内容，并积极主动地为地方人民政府提供相关技术咨询。

4.4 完善综合监理和综合设计的委托和考核办法

目前推行的综合监理和综合设计工作制度，政策性和概念性的规范较多；在实际工作中缺乏针对性。同时，综合监理和综合设计工作基本上都要接受项目业主的考核，使得综合监理和综合设计在工作过程中受制于项目业主。为了综合监理和综合设计工作的公平、公正、公开，综合监理和综合设计的工作应统一化、规范化和专业化；在具体工作中，其不仅有据可依且能充分发挥作用，需要制定综合监理和综合设计行为准则和评判标准，尽量使综合监理和综合设计的工作不受制于相关方，发挥出综合监理和综合设计的作用。目前，四川、云南等省份已出台了综合监理和综合设计考核办法，对综合监理和综合设计工作进行定性和定量考核。这对规范综合监理和综合设计的管理工作有积极的作用；但其中仍需要移民安置实施相关单位的打分，考核办法仍需改进完善。

5 结 论

大中型水电工程移民安置实施阶段涉及工作内容繁多复杂，对移民管理体制要求较高。为了做好移民安置实施阶段的移民安置工作，在当前移民安置管理体制的基础上，首先要建立健全协调机制，以确保出现问题能够及时协调解决；其次是要重视移民管理机构的建设，从可行性研究阶段开始，就要建立完善的移民管理机构；最后是水电工程项目建设参与各方要根据各自的职责，发挥各自的优势，相互协调配合，尽力完成移民安置的相关工作内容，履行相关工作职责，才能推进移民安置实施工作的顺利开展。