浅析新形势下河道类水利工程移民安置规划设计重点、难点

李 胜，冯启林，陈为西

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

党的十八大以来，习近平总书记提出了新时期的水利工作方针“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”。而当年习总书记工作过的浙江省更是提出了深入推进“五水共治”，加快实施百项千亿防洪排涝工程的五年宏伟蓝图。为响应习总书记的新时期水利工作方针，广东、河南、陕西等地也纷纷将河道类的整治拓浚工程纳入各地十三五水利工作的重心，掀开了河道类水利工程的新篇章。

与此同时，《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》，自2017年6月1日起施行。修改后的条例规定土地补偿费和安置补助费及零星树木、青苗等补偿标准按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行，相关的补偿补助标准也日益市场化，与当地同类基础性建设工程补偿补助标准接轨。

随着当前中国城市化进程飞快加速推进，各地核心商贸区、经济开发区如雨后春笋般涌现，而生态环境必须并举的重要性与必要性日益突出，移民安置规划的政策法规、规程规范也在新一轮的修订和出台中，在此形势下，如何做好、做实河道类水利工程的移民安置规划设计工作越来越引起人们的重视。本文就河道类移民安置规划设计的重点与难点问题进行初步探讨。

1 新形势下河道类水利工程建设征地的特点

本文所言的河道类工程主要是指河道治理工程，往往与拓浚治污、防洪排涝、供水灌溉等水利功能相关联。新中国成立以来，随着诸如淮河整治、南水北调等重大工程的推进，很多学者已经归纳总结了河道类工程建设征地的特点，如均为线性工程；影响的行政村往往数量更多，但对建设征地涉及的社区/村落而言，整体的影响程度相较其他面状的水利水电工程要小；影响涉及的区域社会经济发展水平较高，人口密度也较大等等；影响的社会关系较小；对当地社会经济及环境促进作用明显等。

以上河道类水利工程建设征地的特点多从空间上进行阐述，多就项目谈项目，割裂了河道类水利工程所处区域及其他项目的关联性。笔者认为，新形势下河道类水利工程还具有以下特点：

(1)众所周知，人类文明多沿河孕育而生，当前河道类项目影响涉及的多为社会经济发展程度较高的城镇或城乡结合的区域。这些地方的土地开发和利用程度较高，各重大项目也星云密布，但因河道类水利项目的业主往往是地方政府，且缺乏足够有效的沟通，其建设用地范围往往与同时期的其他基础设施建设项目可能存在交叉重叠乃至冲突。以浙江省T市某河道项目为例，其建设征地涉及3个街道，其中有两个街道目前正承接近百个省市重点工程的政策处理。在实物指标调查过程中，也发现建设征地范围内不乏诸如市政建设、城市核心商贸区建设等多项目之间的冲突或重合，既有各项目规划上的冲突或重叠，也有用地时序先后上的冲突或重叠。

(2)河道类水利工程与传统水利水电工程影响涉及的土地性质较为单一不同(除河流水面、等级公路外，其余土地多为集体土地)，影响涉及的企业占地可能通过招牌挂获得，已完成农转用，商服用地、特殊用地、公共管理与公共服务用地等国有土地的权属认定也很困难。因此，当前河道类水利项目的建设征地的另一特点便是影响涉及的实物量的土地性质及权属关系较为复杂。

(3)河道类水利工程因为横穿城市等集聚区，影响涉及的专业项目也更为复杂，例如有可能会影响涉及军用光缆、天然气管道、石油管道。这些专业项目影响涉及的权属单位多且复杂，处理难度也更大。

2 新形势下河道类水利工程建设征地移民安置规划设计的重点和难点

2.1 设计重点

通常而言，以往一般的水利水电工程建设征地移民安置规划设计的重点在于主要影响涉及对象的处理上，如移民安置(生产安置与搬迁安置)、专业项目的处理。但由于上述新形势下河道类水利工程的特点，在进行移民安置规划设计时，需要重点关注移民的生产安置及企事业单位的处理，以及管道类专业项目的处理。

2.1.1建设征地移民的生产安置与搬迁安置

既往的研究通常认为，河道类水利工程建设征地移民安置相较水库类或者水电类工程安置要容易，原因是占地少，且可后靠安置。但事实上，新形势下河道类水利工程项目涉及的区域各行政村耕地所剩无几，人均耕地甚至都少于0.006 7 hm2。如果一味计算有土安置的生产安置人口，可能会发生一亩地养活数十人甚至上百人的情况。这说明传统的生产安置计算方法根本无法反映当地老百姓的真实生产资料获得来源。如何处理这部分受建设征地影响的农民生产安置问题，是河道类水利工程移民安置规划设计需要解决的第一个问题。以T市为例，此前当地默认的生产安置方式为失地农民基本生活保障安置，原该市国土资源局在核算社保人口时已经设置好每个行政村的社保系数，每个村按照对应的社保系数计算出失地农民的参保人口。按照水利规程规范的要求，报告在论述生产安置人口计算和安置方式时，社保人口与生产安置人口的关系绝不是等同关系，两者之间的差值人口拟通过二三产业自谋职业的无土安置方式进行。这绝不是无奈之举，而是贴近当地实际的生产安置方式，因为T市的轻工业发展程度非常高，各村办企业均已形成“一村一产业”的规模，当地老百姓的收入主要来源就是自己做生意或者在厂里打工，河道类水利工程的建设征地并不会降低其生产生活水平。

因此，对于河道类水利工程而言，如果建设征地影响的区域社会经济发展水平较高，且土地资源较为稀缺，被征地农民的基本生活保障加二三产业自谋职业的无土安置是契合当地实际的安置方式。

搬迁安置方面，随着城市化进程的推进，沿河部分村落的土地已然成为稀缺资源，按照《村镇规划标准》设计的80～100 m2的人均建设用地面积也只能成为理论值，无法落到实地。以浙江省J市和T市的河道类项目为例，J市城区和城乡结合部的行政村早在3年前就已经规划好新农村安置小区，多为十来层的高层小区，目的是为了整合各个项目的资源，妥善安置移民的搬迁问题。与J市类似，T市目前在建项目已经推行多途径移民搬迁方式，如将安置小区市场化运作，并结合房票、产权置换等方式，即通过高层小区的集中安置与货币化的分散安置相结合的方式解决移民的搬迁问题。

因此，无论是生产安置还是搬迁安置，新形势下河道类水利工程都面临着新问题、新挑战，浙江省J市或T市的安置实践是基于当地的社会经济水平而展开的，不过就全国近年来的城镇化发展来看，J市和T市的安置方式还是有可供借鉴的地方。

2.1.2建设征地移民规划设计中的企事业单位处理

河道类水利工程除了要面对移民的生产安置和搬迁安置问题以外，通常还会涉及大量工矿企业处理问题。因为河道类水利工程往往穿越城区或城乡结合部，且当地社会经济发展水平较高，沿河两岸家庭作坊个体户式的工矿企业较多，部分企业甚至有国有土地使用权证。而就目前的生态文明建设及国家供给侧改革的思路，另及建设用地指标的短缺，建设征地影响涉及的工矿企业处理上往往面临两个问题。①企业如何安置。现有的土地资源无法通过规划择址另建，通常只能采用一次性货币补偿。②对获得国有土地使用权证的企业而言，其企业所占国有工矿仓储用地的土地补偿费如何计列。按照国家及地方的相关政策，应按照区片综合价进行计列。但这部分原来通过招拍挂获得土地使用权证的企业，原本花费数十万乃至数百万每亩的价格获得相关土地指标，这一价格与区片综合价相去甚远。如果不正视这一问题，实施阶段时，业主单位在企事业单位的处理上将遭遇前所未有的难度。

因此，T市在另一河道类水利工程的可研和初步设计报告中要求概算中暂按区片综合价计列这部分企业的土地补偿费用，但在报告末尾以其他说明的方式将实际政策处理时所需的费用计列，以供当地政府在实施时投资分摊有依据，不至于陷入被动的境地。

2.1.3建设征地移民规划设计中的专业项目处理

与一般的水利水电工程不同，河道类的水利项目往往除了交通、电力、广电等专业项目以外，还会涉及自来水管道、排污管道、天然气管道、石油管道的处理问题。通信类专业项目还会涉及军事光缆的处理问题。这些问题的处理需在移民安置规划设计初期就要及时与行业主管部门沟通，多走现场，及时掌握建设征地对于这些专业项目的影响程度，特别是弄清楚这些管道或者光缆的敷设方式。可研阶段的工程设计应尽量避开这些影响民生或敏感的专业项目，如实在无法避免，则需经过充分的沟通，及时提出迁复建方案，经行业主管部门确认后纳入项目建设征地投资概算。

2.2 新形势下河道类水利工程建设征地移民安置规划设计的难点

2.2.1时间紧、任务重、牵涉部门多、征地红线变动频繁

目前国家及各省市高度重视水利项目的建设，相关的政策红利很多；与此同时，各地市竞相争取早点项目落地，促进当地的经济发展。因此，新形势下河道类水利工程从项目建议书到可研送审再到初步设计送审的周期往往只有短短数月，这期间在各方利益的博弈下，征地红线调整频繁。在如此短的时间如何实现“关口前移、重心下沉”，将河道类水利工程的建设征地移民安置规划设计做实做好确是一个难题。从实物指标调查到移民安置规划方案的确认再到可研报告移民篇章的编制，牵一发而动全身，这需要移民专业积极发挥主观能动性，对于后期安置难度大的影响对象要及时与施工等上游专业沟通是否可以避让；与地方政府及专业项目的主管部门需及时有效沟通；对于移民要做好政策宣传，让其理解项目与实物指标调查及移民安置规划的意义，促其参与到移民安置规划设计中去。

2.2.2可研或初步设计报告中的概算与实施时政策处理实际的补偿标准如何衔接

一般而言，从实物指标调查或者移民安置规划设计伊始便会发现，河道类项目的各项补偿补助单价可纳入概算的与后期实施时实际的补偿补助标准会不一致。除了前文所说取得国有土地使用权证的企业其国有工矿仓储企业用地的补偿标准问题外，集体土地的补偿费也会高出现行的区片综合价，青苗及林木补偿费可能会高达15万～30万/hm2，这与法律法规或规程规范的要求相抵牾。但如果不考虑这些后期实施可能会遇到的问题，那么技施阶段的概算调整工作及移民规划设计变更工作也会非常频繁。

虽然国家在水电工程的移民安置政策上已经向被征收土地所在省、自治区、直辖市的标准看齐，但各地在实施时相关的政策处理各一，需与项目业主及时沟通，哪些可以进入概算，哪些不行。这对于拟采取PPP或者EPC进行筹资的业主而言尤为重要。

3 结 语

随着中国新型城镇化的不断推进以及新时期水利方针在各地的实践，新形势下河道类水利工程建设征地移民安置规划设计无疑将会面临着与此前常规水利水电工程迥异的困难与挑战，只有充分因地制宜，考虑项目所在地的特殊性，并在政策法规、规程规范的框架下充分发挥设计人员的主观能动性，切实关照到移民权益，才能把移民安置规划设计工作做好做实。