关于水电工程移民复合安置方式的探讨

邹其会，冯海军，陈为西

(1.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122;2.云南省搬迁安置办公室，云南 昆明 650051)

0 引 言

我国水电事业的快速发展，带来了大量的水电工程移民，而如何妥善安置水电工程移民、保障移民生产生活水平逐步提高成为全社会共同关注的问题。在我国，水能资源开发多集中在西部的高山峡谷地带，这些地区可调剂和可开垦的土地资源严重不足。同时，在我国目前的经济发展和劳动生产率不断提升的大环境下，务农成本逐年上升，传统土地耕作方式收益逐步走低；而随着第二、三产业的迅速发展，从事二、三产业和外出务工人员剧增，移民对土地的依附性也大大降低。水电工程移民采用传统的安置方式已无法满足移民的生产和生活需要。因此，要实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的移民政策要求，转换移民安置思路，创新移民安置方式是新形势下移民安置工作的必然要求。

2012年，国家发展和改革委员会下发《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》，农村移民安置应在坚持实现农业生产安置基础上，因地制宜、稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础的逐年货币补偿等“少土”、“无土”安置措施，农村移民居民点应按新农村建设标准布局，有条件的移民可结合城镇化进行安置。

1 水电工程移民传统安置方式及其利弊分析

目前，我国的水电工程移民安置方式主要包括农业安置、逐年货币补偿安置、养老保障安置和自行安置等，这些安置方式在我国水电事业的发展中发挥着举足轻重的作用。但是，近年来我国人口、经济和社会条件发生了显著变化，在水电工程移民安置过程中，传统的移民安置方式也逐渐暴露出了各种问题。

1.1 农业安置

农业安置就是以土地调剂或土地开发整理等方式筹措生产用地，按一定的标准为农村移民配置生产用地，使其能够继续从事农业生产，移民搬迁结合土地资源筹措情况，实行集中安置与分散安置相结合。这种安置模式坚持“以土为本，以农为主”，适合土地资源相对丰富，社会经济发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的地区。

从目前我国的水电工程移民实践来看，以农业安置的方式来安置移民是过去水电工程农村移民安置的主要途径。农业安置方式给移民配置一定的生产用地，让农村移民继续以土地为依托，保持原有的生产和生活习惯；同时移民可以有基本的生活保障，移民安置的风险较小，有利于社会稳定。

近年来，我国大力开发水能资源，开发区域大部分位于高山峡谷，土地贫瘠的地区，库区周边可以调剂或开垦生产用地有限，移民安置难度也越来越大，且可用于安置移民的土地资源越来越少[1]；而且土地开垦也增加了区域生态环境压力。同时，随着我国供给侧结构性改革和农村产业结构调整，移民对土地的依附性也大大降低，甚至出现部分地区给移民配置的生产用地大量闲置的情况，造成严重的资源浪费。

1.2 逐年货币补偿安置

逐年货币补偿安置是对征收集体经济组织所有、承包到户的耕地长期逐年进行货币补偿的一种安置方式，对选择逐年货币补偿安置的移民按一定数量的耕地标准以货币形式逐年发放补偿费用。

目前，我国水电工程移民逐年货币补偿安置的操作模式尚不统一。相对于农业安置方式，水电工程移民逐年货币补偿安置方式能够有效地缓解土地资源匮乏的矛盾，减轻有土安置压力，为移民脱离农业生产，发展二、三产业提供条件，有利于区域经济社会发展；同时，这可降低移民安置难度，减轻政府工作压力。但是，逐年货币补偿安置容易让移民对企业和政府产生依赖性，对于文化程度较低，思想观念陈旧的移民来说，学习职业技术、寻找其他就业门路的意识较差，使得移民缺乏后续发展的动力，长远生计难以保障[2]；因而，不利于移民生产生活的可持续发展。

1.3 养老保障安置

养老保障安置是对规划水平年男性年龄达到60周岁(含60周岁)、女性年龄达到55周岁(含55周岁)的农村移民不配置土地资源，采用通过定期、定额发放养老保障金解决生活来源的安置方式。养老保障安置的移民一次性缴纳养老保障费用后，由安置地养老保障主管部门按一定的标准发放养老保障金，费用发放期限自搬迁之日起至离世之日止，由安置地养老保障主管部门按月发放。移民在养老统筹费发放完毕之前离世的，养老统筹费的余额一次性发放给其合法继承人。

养老保障安置方式能够有效缓解一些地区土地资源紧张和移民安置容量不足的矛盾，拥有的收益相对稳定，生活有基本保障。但养老保障安置对移民具有严格的年龄限制，只适用于年龄较大的移民群体，且现行的水电工程移民养老金发放标准相对较低，对移民的吸引力不足。

1.4 自行安置

自行安置是指由农村移民根据自身条件自行落实生产出路和生活来源的安置方式。自行安置包括自谋出路(包括投亲靠友)和自谋职业等安置方式。目前，关于自行安置的几种安置方式未有明确定义，张博[3]提出自谋出路是指在得到了各种补偿补助之后，在符合一定条件的前提下能够从自身实际出发自主选择安置的安置方式和安置的位置；赵金虎[4]提出自谋职业即是对移民中部分有一技之长，或有经商、办厂经验，已居住在城镇或从事其他较固定职业，且已有长期相对稳定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兑付相应的土地补偿费用后由其自主就业的安置方式。笔者结合已实施的某水电工程移民生产安置方式提出，自谋出路安置是指农村移民自愿放弃政府安排的建房及生产用地，依托自身实际情况，自行解决生产生活出路的安置方式；自谋职业安置是指农村移民在政府统一划定的安置地，由政府统一安排建房用地，移民自主从事第二、第三非农产业的安置方式。

自行安置是将移民生产安置补偿费用一次性以货币的形式发放，由移民户自行落实生产资料及配套设施或用于就业。自行安置方式在一定程度上有效地缓解了一些地区土地资源紧张和移民安置容量不足的矛盾，减轻了移民生产安置难度。自行安置的最大特点是移民可以充分调动自有资源，发挥自己的主观能动性，选择适合自己的安置方式，原有的生产生活方式、种植结构、风俗习惯得到延续，有利于移民尽快适应搬迁后的新生活，从而尽快恢复原有的生产生活水平。但是自行安置需要移民具备一定的生产技能、风险承受能力和特定的社交关系与条件，部分移民受自身文化水平所限，对今后的生产生活缺乏长远规划，不能将补偿资金有效的用于落实安置措施，将为其今后的安稳致富埋下巨大的隐患[5]。同时，自行安置的移民落户和跟踪帮扶问题也比较突出。

2 水电工程移民复合安置方式

我国水电工程移民传统安置方式及其利弊的分析结果表明，现行的农业安置、逐年货币补偿安置、养老保障安置和自行安置等安置方式在实施的过程中都存在着一定的局限性和矛盾。因此，对水电工程农村移民必须实事求是，因地制宜，创新移民安置思路，多渠道、多形式地进行妥善安置。

由于历史的原因，中国特有的户籍制度和土地权属制度，将农民长期束缚于世代繁衍生息的土地上，不能自由迁徙。土地几乎成为农民唯一的资源禀赋，担负了很难替代的作用[6]。随着我国社会经济的发展以及经济结构调整，虽然大部分水电工程移民对土地的依附性有所降低，但土地的生活保障、就业机会、直接经济效益三个方面的主要价值功能仍然在移民安置过程中起着至关重要的作用。所以，对于大部分水电工程移民来说，土地是基本保障，哪怕是“少土”安置也是很有必要的。同时，根据我国农村发展改革政策，农村居民城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求[7]。因此，将水电工程移民的“少土”安置与我国农村居民城镇化发展趋势有效的结合起来，创新水电工程移民生产安置方式显得很有必要，于是水电工程移民“复合安置”方式应运而生。

2.1 复合安置概念

复合安置是针对农村移民搬迁至城镇安置，通过土地调整、调剂或土地开发整理等方式，在城镇周边筹措一定数量的生产用地，在给移民配置少量土地的基础上，依托城集镇自主从事二、三产业或自行外出务工的安置方式。

复合安置方式的补偿标准分两部分组成：配置生产用地部分和一次性资金补偿部分。移民复合安置将给移民配置少量的生产用地，同时一次性发放补偿资金用于移民自身发展二、三产业。

2.2 复合安置的可行性分析

2.2.1复合安置是与城镇化发展的有效融合

复合安置使农村移民借助水电站建设的东风，完成了从农村向城镇集中。农村人口向城镇集中是我国城镇化进程中的一种必然趋势，而水电工程移民复合安置促进了这一发展趋势。移民复合安置后的生活方式的变革、生活水平的提高必将带来城镇创新要素的集聚、传统产业的升级和新兴产业的发展[8]。同时，复合安置为移民配置了少量的土地资源，可以保障移民的基本的生活需求，也为移民进城安置提供了发展空间，在实现产业结构调整和移民后期发展中发挥了不可替代的融合作用。

2.2.2复合安置能有效缓解筹措土地资源的压力

我国的水电开发的区域，基本都处于高山峡谷地带，土地资源比较匮乏。特别是实施退耕还林工程以后，人多地少的矛盾十分突出。由于水电站库区将淹没大量的土地资源，使原本土地资源紧张的山区更是雪上加霜。然而传统的农业安置方式，却需要给移民筹措大量的生产用地，以满足其生产生活的需求。这使得农业安置筹措土地资源的压力非常巨大。复合安置方式只需为移民配置少量的生产用地，同时为移民一次性发放补偿资金将有助于移民发展二、三产业，这样就有效地缓解了筹措土地资源的巨大压力，使移民安置难度大大降低。

2.2.3复合安置符合移民安置的意愿

移民搬迁安置目标是，至规划水平年，移民的生活水平达到或超过安置前的水平，实现人居环境改善，基础设施和生态环境不断优化。根据我国城镇化发展的需求，城镇的交通、教育、医疗、用水、用电、通信和广播电视等基础设施相对比较完善且标准较高，使居民生活更加便利、舒适。复合安置方式可以使农村移民进入城镇安置，移民安置点的建设和基础设施的配套，既加快了城镇化的发展，又使移民可以享受城镇化发展带来的生活品质的提高。这也是农村移民非常渴望的。因此，复合安置是符合移民安置意愿的，也更有利于搬迁安置目标的实现。

2.2.4复合安置能够促进当地社会经济的发展

复合安置增加了城镇的人口规模，利于形成城镇的集聚效应，促进城镇化的发展。移民安置建设期和移民人口的聚集后有助于增加商机和就业机会，也有助于完善城镇功能，辐射邻近区域，与新增的城镇相互促进，带动与推动当地经济的快速健康发展，提高当地居民的社会文化水平和生活质量[9]。复合安置为移民配置的少量土地资源，可以使借助城镇化建设中的先进理念和技术来加快产业结构调整，促使库区二、三产业发展，加快农村移民融入现代化城市生活，进而对水电可持续开发带来积极的影响。

2.3 复合安置存在的问题分析

复合安置在城镇周边筹措一定数量的生产用地，在给移民配置少量土地的基础上，依托城集镇自主从事二、三产业或自行外出务工的安置方式。但在移民安置实施过程中，因部分移民盲目跟风选择复合安置，没有自主从事二、三产业或外出务工的能力，又没有配置足够的生产用地，致使安置后生产生活水平无法得到恢复。因此，移民安置实施相关方要因地制宜地制定复合安置的准入条件，并在实施过程中严格审核移民提交的相关证明材料，在充分发挥复合安置方式优势的同时，尽可能规避复合安置带来的风险。

3 结 语

水库移民安置工作是一项涉及面广而又复杂的系统工程。安置区移民长期面临经济恢复、社会关系重建与适应的问题。复合安置方式是随着我国社会经济发展及水电大开发的推进而出现的一种新的移民安置思路，这一思路具有一定的前瞻性，是移民城镇化安置的一种有益探索。复合安置是与我国城镇化发展的有效融合，能够有效缓解筹措土地资源的压力并促进当地社会经济发展。但是，复合安置也可能会出现不同程度的问题和矛盾，在移民复合安置过程中要重视移民的社会适应性和城市融入度，需要建立移民区产业发展和就业支撑的制度，科学制订与城镇化发展同步的移民安置规划，建立移民后期扶持可持续的工作机制。因此，每一个水电站工程移民安置都要坚持一切从当地实际出发，因地制宜地确定移民安置方式，促进社会全面、健康、可持续发展，切实达到改善移民人居环境的目的。