人民政协在推动国家治理现代化中的创新价值

张继兰

摘 要：国家治理现代化应包括治理理念、治理结构体系和治理方式的现代化。人民政协作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协的团结与合作精神更新了国家治理理念，人民政协发挥的桥梁纽带作用拓展了国家治理的结构和功能，人民政协民主协商的方式创新了国家治理的治理方式，人民政协在推动国家治理现代化中发挥着举足轻重的作用。落实好人民政协制度，创新人民政协的工作机制与形式是将其制度优势转化为制度效能的可行路径。

关键词：人民政协;国家治理现代化;创新价值

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.04.001

[中图分类号]D627     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2020）04-0005-04

国家治理现代化是继现代工业、现代农业、现代国防和现代科学技术等现代化之后的第五个现代化，标志着党对中国特色社会主义规律的认识提高到一个新的境界[1]。国家治理的现代化包括治理理念、治理结构体系和治理方式的现代化。中国人民政治协商会议作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织，在推动国家治理现代化中扮演着独特的角色，发挥着不可替代的重要作用。中国人民政治协商会议制度的建立及其有效运转正在从治理理念、治理结构体系和治理方式上促进着中国国家治理的现代化，也为世界的政治发展和国家治理提供了新思维和新模式，中国的国家治理也在人民政协的参与和推动下变得更富有活力和生命力。梳理和总结人民政协在国家治理现代化进程中发挥的正向功能和积极作用，有助于进一步完善人民政协制度，更好地发挥人民政协在国家治理体系中的治理效能。

一、团结与合作：人民政协更新了国家治理的治理理念

中国人民政治协商会议第一届全体会议的胜利召开是中国共产党领导各民主党派、人民团体和各族各界共商国是、合作成立新中国的一次成功实践，从此开启了中国共产党带领全国人民建设新中国的新征程。1948年，随着中国共产党领导的人民军队在战场上日益占据主动，国民党在大陆的统治如“日落西山”，建立新政权成为中国共产党面临的重大政治任务被提上议事日程。为争取更多进步政治力量的支持，中国共产党在1948年4月30日“五一”国际劳动节前夕发布《中共中央纪念“五一”劳动节口号》，公开向各民主党派、人民团体、各族各界人士发出号召，提出召开政治协商会议、成立民主联合政府的政治主张。“五一口号”的发布彰显了中国共产党超越党派和阶级利益，站在中华民族和广大人民的利益立场建立新国家的远见卓识和政治胸怀。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议顺利召开，会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议，选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国的成立[2]。中国人民政治协商会议的成功召开是中国共产党与各民主党派、各人民团体和各族各界人士通力合作、共商国是、协商建国的生动写照，它不仅标志着大团结大联合的人民民主统一战线在组织上完全形成，中国共产党领导各民主党派、各人民团体和各族各界人士合作协商治国的制度得以建立，也标志着植根于中国历史文化、具有鲜明中国特色的合作协商治国理念有了第一次成功的实践经验。

中华人民共和国成立尤其是改革开放以后，在波澜壮阔的中国特色社会主义事业建设中，在合作与协商治国理念的指引下，各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士通过人民政协这个专门的协商机构，围绕团结和民主两大主题，积极开展政治协商、民主监督、参政议政。中国特色社会主义进入新时代，人民政协在继承中发展、在发展中创新，聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策，作出了新的积极贡献。人民政协履职的70年就是中国共产党带领全国人民励精图治、合作协商治国的70年，在这部光辉的历史中，人民政协作为社会各方面团结合作、协调关系的重要场所，是合作协商治国理政的专门机构和重要平台，通过人民政协的广泛协商，治国资政的智慧得以迸发，民族复兴的磅礴力量得以汇聚，最大公约数得以寻见，最大同心圆得以画成，中国特色社会主义事业也取得了前所未有的、令世界刮目相看的巨大成就。

二、桥梁与纽带：人民政协拓展了国家治理体系的结构与功能

尽管世界各国都根据自己的历史传统和本国国情建构了具有本国特色的政治制度和治理体系，但立法、行政、司法这三大政治权力运行主体依然是国家治理主体，构成了国家治理体系的基本框架。这种国家治理体系是基于西方近代政治哲学中人民主权和分权与制衡理论而构建起来的现代国家治理体系。西方近代发展出来的主权在民思想把国家权力分为立法、行政和司法三种性质不同的权力，立法是人民意志的体现，行政是人民意志的执行，司法则是对立法与行政的监督。西方政治哲学一直对政治权力有一种根深蒂固的不信任，在他们看来，权力具有膨胀性和腐蚀性，如果不对权力进行很好的制约，权力就会失去控制进而侵犯公民权利。“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”成了认识权力的金科玉律[3]。

基于对权力导致腐败的笃定信念，西方思想家构想出了分权制衡的国家权力观，只有政治权力实现了彼此的分立和制约，社会和个人才能赢得更大的权利和自治空间。权力的分立與制衡成为国家政治权力配置和运行的基本原则，在此基础上形成了立法、行政、司法独立与制约的国家治理体系。尽管也有政党，但政党也只能通过竞争进入到国家的立法、行政机关，从而实现政党与国家政权的结合。西方国家在设计这样的治理体系时考虑得更多的是权力的消极作用和负面效果，这样的治理体系是为了最大限度的限制权力，从而给个人和社会预留更大的权利空间。不得不说，西方国家构建的政治制度和治理体系在一定程度上完成了对权力制约和监督的政治课题，也极大地推动了人类政治文明的发展。

然而，一个不可忽视的事实是，西方对权力的认识存在着思维逻辑和理论逻辑的单一性和片面性。权力不仅具有膨胀性和腐蚀性等消极属性，它同样也具有提供公共产品和为民谋利的正向价值。对权力的制约实现了降低权力的消极属性，却也抑制了权力作为公共物品的诸多正向价值。政治权力作为一项公权力，其本身的价值就在于为公众用权和为民谋福祉。当然，西方国家重视对权力的制约并不意味着其政治权力就完全不能发挥它的正向价值，但在政治实践中容易导致政治决策成为彼此分立、相互制衡的权力之间的讨价还价和政治交易，也会导致权力运行的低效率，进而削弱国家治理的整体功能。

中国人民政治协商会议的诞生以及人民政协制度的有效运转开创了一个不同于西方国家按照权力实行主体和分权制衡原则构建起来的国家治理体系。我国宪法规定，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国务院及其领导下的地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关。人民法院和人民检察院是我国司法体系的两部分，分别行使审判权和法律监督权。从这个角度看，按照国家权力的功能和行使主体来划分，我国的国家治理体系也有立法、行政和司法这三大治理主体。

中国的国家治理体系因为人民政协的加入而变得意义非凡。习近平指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[2]这阐明了人民政协同国家治理的内在联系，从国家治理的角度肯定了人民政协的重要政治地位。虽然人民政协不是国家机构的组成部分，不行使任何国家权力，但人民政协也是国家治理体系的一部分。事实上，人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，决定了其在国家治理体系中的价值与意义，那就是人民政协创新了国家治理体系的结构和功能。

人民政协是国家治理体系的组成部分，实际上就是在国家治理的权力体系之外构建起了一个协商、协调的制度和平台，人民政协通过政治协商、民主监督和参政议政的履职过程发挥着连接国家权力系统与其他社会力量和个体的桥梁和纽带作用。在这个专门的协商机构中，不同思想观点得到充分表达和深入交流，在多样性中寻求一致性，求同存异，聚同化异，最终实现了国家与社会，政府与民间，行政体制内外的协调与互动。因此，人民政协在国家治理体系结构和功能上的创新，打破了以国家权力主体为依据划分的国家治理体系的固定模式，既为人民群众提供了理性表达诉求的制度渠道，同时也发挥了政治稳定器的积极作用。

三、民主协商：人民政协创新了国家治理的治理方式

作为最具广泛代表性的爱国统一战线组织，围绕团结和民主两大主题，人民政协在中国共产党的领导下参与社会主义建设的伟大实践，逐渐发展出了政治协商、民主监督、参政议政的三大职能。“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”[4]。“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”[4]。“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议”[4]。人民政协集协商、监督、参与、合作于一体，履职范围相当广泛，大到国家的大政方针，小到基层群众的所期所盼。人民政协这种广泛的政治参与在国家与社会、政府与民众、国家政治机构之间建起了沟通协调的桥梁，党和政府能听到人民的心声，人民知道党和政府的作为，国家机关之间能沟通与协调，政治权力能在监督下运行。人民政协的这种桥梁纽带作用不仅帮助国家机器有序运转，同时也让我国的制度优势最大程度地转化为制度效能。

人民政协在国家治理中的创新价值还在于人民政协的工作方式是民主协商，协商贯穿于人民政协履职的全过程。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[2]，作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，人民政协的政治协商、民主监督和参政议政职能都是通过民主协商的方式实现。人民政协协商具有几个突出特点：一是协商形式丰富，包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种形式;二是协商途径全面，随着科技的发展，人民政协不断创新，协商途径涵盖了线上与线下、现场与远程等方面;三是协商主题广泛，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题;四是协商环节完整，协商于决策之前和决策实施之中;五是协商程序规范，人民政协在协商议题的提出、协商人员的确定、协商活动的开展、协商成果的采纳落实等方面都有一套可以遵循的工作机制，从而形成一套步步衔接、环环相扣的闭环运行流程。人民政协在民主协商的协商议题、协商形式、协商途径以及協商程序上的贡献是任何一个国家机关、政府部门以及政治组织都无法企及的，因为人民政协就是因协商而生，为协商而富有活力，正是这样，人民政协被定位为“专门的协商机构”。

这种民主协商的方式正是人类政治的发展方向，它让国家治理变得更加文明、理性、有序。文明有序的政治生活不仅极大地减少了因竞争带来的政治内耗，而且也杜绝了因冲突加剧而产生战争的危险。事实上，现在一些国家正是因为不同党派和利益集团各执一端而使人民处在水深火热之中，很多无辜的生命因冲突而丧失。无论是政治内耗还是冲突战争的发生，都会直接减损人们的生活质量，降低人们的生活安全性和幸福度，这不是国家治理所应有的结果，是违背国家治理现代化精神的。而这也是选择竞争性政治应该要反思的问题。当然，民主协商带来的不仅仅是安全与稳定的外在环境，广泛、多层、制度化协商能广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力，进而提升国家整体的治理效能。

四、结束语

“政治制度的长期发展与其说是意图、计划和一致的决策的结果，还不如说是在逐渐演化的有意义的结构中，以有效的解决方案来一步一步适应变化的问题的结果”[5]。政治制度及其国家治理体系是人们对环境作出适时反应而形成的，就像珊瑚岛的因时因势的自然长成一样。中国人民政治协商会议作为专门的协商机构被纳入国家治理体系，也是“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”的结果[6]。

新中国成立70多年来，在中国共产党领导下，人民政协坚持团结和民主两大主题，服务党和国家中心任务，在建立中华人民共和国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。[2]人民政协为推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理水平作出了不可磨灭的历史贡献，充分彰显了人民政协推进国家治理体系和治理能力现代化的特色和优势。实践证明，国家治理現代化的推进离不开人民政协作用的发挥，人民政协是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。不仅如此，中国人民政治协商会议制度在理论上也具有革故鼎新的多维创新价值，人民政协团结合作的精神、桥梁纽带的功能以及民主协商的工作方式，都为人类未来的国家治理现代化提供可资借鉴的样本。

[参考文献]

[1]虞崇胜，闫明明.准确把握国家治理现代化的中国语境[J].理论视野，2015（6）.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-21（02）.

[3][英]阿克顿. 自由与权力[M].侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆，2001：192.

[4]中国人民政治协商会议章程[N].人民日报，2018-03-28（02）.

[5][美]詹姆斯·G·马奇，[挪威]约翰·P·奥尔森.重新发现制度：政治的组织基础[M].张伟，译.上海：生活·读书·新知三联书店，2011：94.

[6]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[J].中国政协，2019（18）.

责任编辑：顾榕昌