国家级新区建设对产城融合的影响及作用机制——基于双重差分模型的检验

吴贵华,b,张晓娟,李勇泉

(华侨大学 a.旅游学院;b.经济与金融学院,福建 泉州 362021)

1 引言

城镇化是一个国家走向现代化的重要标志。2018年我国的城镇化率达到59.58%，然而当前重量不重质的快速城镇化出现了城市功能、产业发展与人的发展不相协调的现象,导致产城分离、城镇化滞后于工业化等问题[1]。那么,在我国经济发展步入新常态和推进新型城镇化健康发展的背景之下,如何实现产城融合已经成为新型城镇化的重要问题[2]。国家级新区是产城融合发展的重要示范区,通过倾斜性政策为国家级新区的设立区域提供设施建设、要素投入等,从而吸引人口、资本、产业等在此集聚,逐渐发展成为城市乃至区域经济增长极。已有研究发现，在国家级新区在建设过程中出现了诸如产业和城市规划不同步、新区扩展产业支撑弱、公共服务资源不足、土地利用集约化程度低等产城不协调现象[3]。因此,明晰国家级新区建设与产城融合的真实关系,对我国国家级新区及新型城镇化建设具有重要的指导意义。

国家级新区建设效用引起了国内学者们的广泛关注,但是对产城融合功能研究不足。在现状评估方面,孟广文等学者[4]以天津滨海新区为例,综合评估了新区的建设成就,并对新区如何发挥先行先试的作用提出了相应建议。在体制机制方面,吴晓林[5]以贵安新区为例,基于公共行政组织理论探究了国家级新区模糊行政的坐标及其形成的结构条件。在发展战略方面,晁恒等学者[6]利用国家级新区尺度重构工具,探讨了国家战略区域空间的生产体系,并从制度、治理、财税和规划整合方面提出了重构建议;王佃利等学者[7]从地域空间、行政关系、使命功能和行政手段等维度进行了新区行政逻辑重构。在经济发展方面,晁恒[8]基于我国122个区(县)10年的面板数据,研究了国家级新区设立对本地经济增长的作用和异质性问题;范巧等学者[9]利用双重差分CES空间误差模型,评估了国家级新区对本地经济增长的效应。

综上所述,国内已有文献对国家级新区产城融合的功能研究相对不足,且研究方法多采用定性描述方法,而国家级新区作为我国新型城镇化产城融合示范区和政策试验田,有必要从政策评估视角定量研究其产城融合效用。本文将国家级新区建设作为一个准自然实验,利用我国252个地级市2005—2016年的面板数据,采用双重差分法实证检验国家级新区的产城融合效用,以及国家级新区建设对产城融合的影响机制。

2 政策背景与作用机制分析

2.1 国家级新区建设的政策背景

国家级新区是由我国批准设立的,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。根据国家级新区的发展目标和定位,可大致将国家级新区发展历程划分为三个阶段[10]:①1978—1987年为国家级新区的萌芽阶段。此时正处于改革开放初期,我国沿海开放阶段的“点状极化开发阶段”,国家决定设立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区和大连等14个沿海开放城市,引领我国由计划经济向市场经济转变,在沿海开发开放中培育增长极,实现经济大发展。②1990—2012年为国家级新区的非均衡发展阶段。为了进一步实行对外开放和增强区域经济竞争力,我国决定设立上海浦东新区和天津滨海新区。之后,为促进东部、中部、西部区域协同发展,培育区域发展增长极,我国相继批复设立重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区和广州南沙新区等4个新区。③2013年至今为国家级新区的均衡发展阶段。为了适应经济新常态发展的需求,我国先后批复陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区等13个国家级新区,新区政策从特殊优惠性转向普惠性,承担战略任务也从国家级开放战略向区域发展空间战略转变。可见,国家级新区是我国城市发展的先行先试区,也是产城融合协调发展的示范区。

2.2 国家级新区建设对产城融合的作用机制

基于国家级新区背景分析和法国经济学家佩鲁的增长极理论认为,政府将通过政策倾斜、设施建设、要素投入、创新许可等手段,吸引资金、产业和劳动力在国家级新区集聚,推进新型产业在新区集聚和优先发展,形成类似“磁场极”的多功能经济中心,它不仅会促进自身发展,还会通过吸引和扩散的方式推动周边地区的发展,不断优化产业结构和城市功能,促进产城融合。

具体而言,可从以下三个方面来阐释:

一是国家级新区特殊政策带来产业的虹吸效应,有利于产城融合。国家不仅给予新区财政、金融和税收政策优惠,如新区内增加地方财政收入全部用于设立发展专项基金、高新技术企业享受有关税收优惠、省内资金优先支持新区建设等[11]，还根据各个新区的战略目标给予特殊政策,如广州南沙新区的对外开放政策、浙江舟山群岛新区的海洋管理政策等。中央政府和地方政府对国家级新区实行的一系列优惠政策,能吸引大量资本投资,促进城市交通设施建设、通信设施建设等吸引企业规模入驻和人口集聚,促进城市综合服务功能和产业发展能力相协调,推动产城融合。

基于以上分析,本文提出假设1——国家级新区通过特殊政策优惠的途径,吸引资本投入、优化产业结构,实现产城融合。

二是国家级新区基础条件改善带来城市发展集聚效应,有利于产城融合。为了吸引优质企业入驻和高素质人才流入,政府会在国家级新区建设初期进行大规模的基础设施及配套设施建设,利用优势资源引导民间资本和企业投资,为企业入驻提供资金和设施条件。共享交通、信息、物流等基础设施,能降低相关联企业的成本，共享基础设施和规模效应能增强集聚企业的竞争力[11]。谢子远[12]研究发现，国家级高新区在要素、人才、创新、生产方面均表现出显著的地区集聚效应。因此，国家级新区为企业提供“高标准、低成本”的空间载体、政府的优惠政策和新区所在城市的市场发育成熟等优势,引导产业、资金、人才和其他要素集聚于此,能进一步通过产业的支撑和引领作用带动城市发展,实现产业发展和城市功能相协调,即产城融合。

基于以上分析,本文提出假设2——国家级新区通过改善基础设施条件,形成要素空间集聚效应,促进产城融合。

三是国家级新区就业机会增加带来就业转移溢出效应,有利于产城融合。国家级新区战略的核心要义是“国家级新区—中心城市—城市群—经济带”的作用机制,即以国家级新区为增长引擎,实现我国由点到线,由线到面全方位、宽领域、多层次的经济发展路径。Alder等[13]研究发现我国经济特区对附近区域的经济发展具有一定的带动效果。可以说,国家级新区不仅要促进主体城市的发展,还要承担带动周边城市的重任。随着国家级新区集聚能力的不断增强,扩散效应就会后来居上,开始对周边城市产生辐射与带动作用。此时,要素流动的方向开始由初期周边地区和城市向国家级新区的单向流动为主,转变为国家级新区和周边区域和城市的双向流动为主。在两者相互的交流中,不断优化资源的空间配置效率,区域之间的设施条件、产业结构、资本等产业和城市发展进程逐步一致,区域间的差异一步步缩小,最终实现区域的协同发展,推动区域的一体化进程。

基于以上分析,本文提出假设3——国家级新区通过要素流动对周边城市产生溢出效应,促进产城融合。

3 研究设计

3.1 模型设定

本文将设立国家级新区视为一项“准自然实验”,运用双重差分法来评估国家级新区建设对产城融合的效应。根据DID模型设立的一般步骤:①构建两组虚拟变量----处理组和控制组虚拟变量,处理组为设立国家级新区的城市,控制组为未设立国家级新区的城市。②政策时间虚拟变量,将2011年及以后年份取值1,之前的年份取值0。之所以选择2011年,一是因为信号理论的相关研究表明,政策信号一旦释放,机构内部与市场均会立刻信号做出反应，因此在此使用“提出新区构想”(的年份)作为事件分析法中新区设立产生影响的“政策试验元年”;二是2011年是提出建设国家级新区构想最多(6个)的年份[10]。

由于我国城市的发展是不完全同步的,因此各个城市之间的发展具有很大的差异,很难实现时间效应的一致。DID模型的运用需要满足所选取的样本数据要具有共同趋势,即实验组和控制组城市的特征在各方面要尽可能的相似。为了解决这一问题,本文借鉴从Heckman[14]、Rosenbaum、Rubin[15]发展而来的倾向得分匹配法(PSM)来消除样本的选择偏误。PSM虽然能很好地解决样本选择的问题,但是却无法解决因变量遗漏而产生的内生性问题;虽然DID通过双重差分能解决样本的内生性问题，科学地评估政策事件,但是无法避免样本选择偏差的问题。基于此,本文最终将两者相结合,即采用PSM-DID方法,从而更加科学准确地评估国家级新区建设对产城融合的效果。

根据以上分析,本文参考石大千等[16]设定的DID模型为:

(1)

为消除样本选择误差,本文进一步基于PSM-DID方法进行稳健性估计,具体为:①利用PSM找到与处理组最为相似的控制组;②对匹配后的处理组和控制组样本进行DID回归。

根据石大千等[16]学者的办法,所得的模型为:

(2)

式中,Y为国家级新区建设对产城融合的效果;X为相应模型的控制变量,控制影响产城融合效果的变量;α0为常数项;εit为残差。

3.2 数据

本文数据选择借鉴丛海彬等[17]学者的文献,引入本研究的被解释变量和控制变量有:①被解释变量。门槛变量(INN)表示产城耦合协调度。一般而言,INN的值越大,产城的融合程度越高。②控制变量。本文选取资本密度(IK),用规模以上工业企业固定资产与建成面积之比衡量,用以控制工业的资本密集度;产业结构(IU),用第三产业与第二产业产值之比来衡量;城市交通水平,本文选取交通基础设施(BF),用城市道路人均占有面积来衡量城市的基础设施水平来衡量;信息化水平(IN),用人均移动电话数来衡量;就业密度(IL),用规模以上工业企业的就业人数与建成面积之比衡量,用以控制工业的劳动密集度。

考虑到我国首个国家级新区设立时间最早的特殊性和新区从建设到产生效应在时间上存在着一定的滞后性,最终将样本区间设定在2005—2016年。由于部分城市的统计数据缺失等,本文在全国285个地级市面板数据的基础上进一步剔除,得到252个地级市的样本数据。本文的数据均来自于相关年份的《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》,为了保证数据的平稳性,对数据进行了对数化处理。

根据新区的定位与目标,本文从对主体城市和其他城市两个研究方向探究了国家级新区建设对产城融合的效用。参考张平淡等实验组和控制组划分方法[10],将全样本分成两个样本组:①在针对国家级新区主体城市的分析中,剔除4个直辖市、部分城市和雄安新区的样本数据,选择2011年设立或提出构想的国家级新区主体城市作为处理组(共11个城市),将未设有国家级新区省份的非省会城市、非副省级城市(共93个城市)作为控制组,形成样本A数据。②在针对同省其他城市的带动效果分析中,本文选取除剔除直辖市、部分城市和雄安新区的样本数据,将含有国家新区省份的其他城市(共92个城市)作为处理组;将未设有国家级新区省份的非省会城市、非副省级城市(共93个城市)作为控制组,形成样本B数据。

两组数据的描述性统计见表1。

表1 描述性统计

4 结果及分析

4.1 新区建设对产城融合的影响

为了检验国家级新区建设的产城融合效应,本文对式(1)进行了回归,得到表2的实证结果。

表2 国家级新区建设对产城融合的效用

注:小括号中数据为统计量。*代表p<0.05；**代表p<0.01；***代表p<0.001，表3、4同。

表2中的样本A、样本B均采用两种模型,其中模型(1)、模型(3)为未加入控制变量的结果,模型(2)、模型(4)是加入控制变量的结果。结果表明,从差分值来看,样本A、样本B无论是否加入其他控制变量,产城耦合协调度都呈现正向显著性,表明国家级新区建设显著地促进了产城融合;从控制变量来看,交通基础设施在样本A中不显著,但在样本B中显著,说明交通基础设施对主体城市发挥的作用不明显,对带动同省周边城市的效果显著,其他控制变量的显著性分别显现一致性。通过以上对样本双重差分的处理和分析,可以得到国家级新区建设促进了产城融合,并且国家级新区建设显著地促进了主体城市和周边城市的产城融合这一结论。为了进一步证实该结论为稳健性,本文运用PSM-DID法进一步进行了检验。

4.2 基于 PSM-DID方法的检验

在运用双重差分法评估政策效用问题时,需要满足的一个重要前提是处理组和控制组在样本处理前存在平行趋势,而本文高新区所在城市的经济发展水平、基础设施、政策环境、产业集聚状况等存在差异,使样本在选取时可能存在选择性偏误问题。为克服这一问题和证实结论的稳健性,本文又进一步运用PSM-DID方法进行稳健性检验。首先，利用倾向得分匹配法对样本进行匹配,即对样本进行Logit回归,得到倾向得分值,借助倾向得分值进行样本匹配,这样能尽可能地降低DID估计的误差。其次,进行模型使用合理性检验。对样本检验共同支撑假设,通过得到的结果观察匹配后的处理组和控制组变量的均值是否存在显著差异。共同支撑假设结表明,从各协变量的结果来看,不存在十分显著的差异。从解释变量来看,存在十分显著的差异,故方法使用合理。在具体的估计中,本文使用核匹配法来评估,以检验国家级新区建设对产城融合的促进作用是否显著。在估计之前,本文还对处理组和控制组的样本匹配效果进行了检验,通过倾向得分值密度函数图发现匹配后的样本具有相同的趋势,说明样本匹配效果较好。因此,本文基于共同支撑假设进一步证明了使用PSM-DID方法具有可操作性和合理性。

本文使用此方法对本文的结果进行稳健性检验,得到的结果见表3。

表3 基于PSM-DID方法的稳健性检验结果

结果显示,样本A中P值的双重差分结果显著,且在10%水平上显著,说明国家级新区建设显著地促进了新区主体城市的产城融合;样本B中P值的双重差分结果为正数,且在5%水平上显著,说明国家级新区建设对周边城市的产城融合具有一定的带动效应,但可能由于新区的建设时间较短,辐射带动效果会受到前期差异的影响。总体来说,国家级新区建设无论对新区主体城市还是周边城市的产城融合都具有促进作用,但对周边城市的带动效果有待增强。

4.3 新区建设对产城融合的作用机制检验

从本文的实证结果可见,国家级新区建设显著地促进了产城融合,基于PSM-DID方法的检验也证明了这一结论的稳健性。那么国家级新区建设是如何促进产城融合的？其中的作用机制是什么？根据理论机制分析,国家级新区建设可通过产业发展、城市建设和要素流动等途径促进产城融合。基于该思路,分别在样本A、样本B中引入交互项进行机制检验,估计结果见表4,所有模型的交互项系数均为正且至少在10%的水平上显著。

表4 国家级新区建设对产城融合效应的作用机制检验

注：小括号中数据为t统计量。

具体指标的测算解释为:①总体来看,样本A、样本B中除信息化水平(IN)机制存在着差异之外,资本密度(IK)、产业结构(IU)、交通基础设施(BF)显著正向促进产出融合,而就业密度(IL)则显著负向抑制产城融合。②对样本A来说,资本密度(IK)、产业结构(IU)、交通基础设施(BF)和信息化水平(IN)均在1%水平显著正向促进产出融合,说明国家级新区建设能通过资本密度、产业结构为代表的产业发展路径和以交通基础设施、信息化水平为代表的城市建设路径来促进产城融合发展。就业密度(IL)显著且为负,原因是国家级新区瞄准的是以先进制造业为代表的高端制造业和高端服务业,因此降低了以发展工业为主的就业密度,这与产业结构(IU)显著为正的结果互为验证。③对样本B而言,除信息化水平(IN)的机制存在着差异外,其他机制与样本A一致。可能原因是，国家级新区周边城市主要完善的是城市基础设施硬条件,而仍然缺乏通信信息技术为主的对软条件的改善,难以形成空间集聚效应来促进产出融合。至此,本文的3个假设均得到了验证。

根据上述机制检验结果,可从三个方面总结国家级新区建设促进产城融合的传导路径:①从产业发展角度分析,国家级新区具有改革先行先试区、新产业集聚等特征,因此在优惠政策方面占有多种优势,包括土地、租金、产业支持、基础设施等,这些都吸引着企业的规模入驻;同时设立国家级新区的主体城市本身在地理位置、经济发展情况、基础设施、市场培育等方面有着先天优势,从而形成产业集聚,自然形成周边城市产业发展的一大利器,吸引产业在此“落户”,这与机制检验中资本密度(IK)呈正向显著性相吻合。此外,产业发展是城市发展和劳动力生存的支撑力量。与当时、当地发展相适应的产业结构既能发挥产业和资源优势,与城市综合发展相匹配,还能形成人才集聚和就业规模,容纳更多的农村剩余劳动力并形成智力资本,壮大城市发展的经济实力,推动产城融合。但本文在样本检验中发现,产业结构的回归系数为负数,现有的产业结构与产城融合有负相关关系或负相关趋势,说明现有的产业结构不利于产城融合发展。②从城市发展角度分析,就新区主体城市而言,国家级新区建设承担着产城融合的重任,产业的集群化发展势必促使城市在信息化、物流体系、设施条件、公共服务等方面做出改变和完善,从而促进城市经济社会发展和城市发展竞争力提升,提高新型城镇化的质量,更好地实现产业与城市的良性互动。就周边城市而言,国家级新区建设是国家促进区域协同发展而作出的重要举措,在对区域内资源整合过程中和对产业引进的过程中,会从整个区域的宏观角度来完善设施、发展物流、信息等,因此国家级新区建设对主体城市、周边城市的交通基础设施和信息化水平都有促进作用。③从人口发展角度分析,国家级新区建设促进了城市产业发展和产业结构调整,产生了就业机会,吸引了大量的农村剩余劳动力进入城市。但本文的就业密度在对主体城市的模型(5)和对周边城市的模型(10)中均为负向显著性。在不考虑建成区面积的前提下,可能是由于新区发展以资本、技术密集型的高端制造业为主,而涌入新区的劳动力多以低层次劳动力为主,出现了就业结构与产业结构不匹配的结构性矛盾,因此制约了就业规模。

5 结论与启示

5.1 结论

本文基于2005—2016年我国252个地级市的面板数据,利用双重差分法和PSM-DID方法实证检验了国家级新区建设对新区主体城市和周边城市产城融合的效果。通过实证检验和分析,得出以下结论:①国家级新区建设促进了新区主体城市和周边城市的产城融合,并通过稳健性检验证实了这一结论,但也发现国家级新区建设对周边城市产城融合的辐射力较弱。②机制检验表明,国家级新区建设能够通过资本密度、产业结构为代表的产业发展路径,以交通基础设施、信息化水平为代表的城市建设路径和以降低工业就业密度的要素转移路径来促进产城融合发展。

5.2 启示

经过实证检验和分析国家级新区建设对产城融合效用,基于研究结论,本文提出以下建议:①考虑到国家级新区建设对产城融合的促进作用,对已设立国家级新区的主体城市和周边城市应继续推进体制机制建设,强化协同发展理念,既从产业发展方面考量,也要从城市发展和人的发展考量,建设宜居宜业的新城市。②国家级新区所在城市乃至区域要探索符合自身区域发展的产业结构,实施创新驱动战略,促进产业结构要转型升级,以新产业、新业态为导向,发展高端制造业、高新技术产业、现代服务业等产业,最终实现产城融合。③国家级新区要切实发挥辐射带动作用,加强主体城市和周边城市的联系,将周边城市的发展纳入国家级新区和主体城市的发展规划中,明确发展目标和方向,优化要素的空间配置,逐步缩小发展差距,促进周边城市产城融合的进程。