垃圾治理的德国经验与启示

□宋玉蓉

目前，由于我国因新型冠状病毒引发的疫情已得到控制，社会生产生活秩序基本恢复正常，曾经是各级政府工作头号任务的垃圾治理工作因此重新被提上了议事日程。然而，从前期推行的情况来看并不太乐观。德国作为世界上垃圾治理最成功的国家之一，困扰很多国家的垃圾问题在德国不仅不存在，而且垃圾还为德国经济及社会发展做出了巨大贡献。可以说，德国垃圾治理的经验值得我国学习借鉴。

垃圾治理是一个系统的工程，涉及到理论与实践，立法与执法，分类、运输与处置环节等多个方面。任何一个方面出现问题，都会对整个系统造成影响，垃圾治理都不能算成功。德国的垃圾治理之所以如此成功，应该是其各个方面成功的结果，可以说都值得我国学习。但笔者认为当前最值得我国学习借鉴的，或者说是我国垃圾治理短板的应该是以下方面：

一、强化居民的垃圾分类意识

垃圾分类是垃圾治理的起点，可以说，没有成功的垃圾分类，就没有成功的垃圾治理。但是垃圾分类又是垃圾治理中最难的环节，因为它需要全体国民日复一日地做好垃圾分类。这样烦琐的工作如果不是心甘情愿是很难长久的。德国国民的垃圾分类意识就如同他们要遵守交通规则一样，早已深深地镌刻在脑海里，成为日常生活中不可或缺的一部分。在德国，很多居民家里的垃圾桶是上锁的，这充分说明了德国人对垃圾的重视。德国人强烈的垃圾分类意识是几十年来德国政府从多个方面强化的结果。

（一）从法律上明确垃圾分类是每个国民应尽的义务

德国的法律明确指出，扔垃圾并不是天经地义的事情，人人都要对自己扔出的垃圾负责。对垃圾处理负有义务的是每个垃圾生产者而不是政府，政府只是作为服务提供者，与居民签订协议，有偿提供服务。在德国，垃圾清运收费体现有偿清运制度，一般政府不会给予补贴，所以收费较高。“比如德国一个五口之家一般每月需要支付100 欧元的垃圾清运费。”[1]为了有效处理垃圾，居民应该也必须按照相关规定参与到垃圾分类当中。垃圾不仅要分类，而且还要分得对，否则就是违法，就应当受到处罚。明确的责任划分使得垃圾“谁产出，谁负责”的观念在德国深入人心，居民意识到分类好自己产生的垃圾是自己的责任和义务，不能推脱。有了这样的意识，德国的垃圾分类工作推动起来自然会顺畅得多。

（二）多渠道开展垃圾分类教育

德国从小学开始就设置专门的垃圾分类课程，帮助小学生认识垃圾分类的重要意义，了解垃圾分类知识，树立强烈的垃圾分类意识。为了强化人们的垃圾分类意识和正确分类垃圾，德国各地市政部门在网站上提供详细的查询服务，开设咨询热线，还常常联合社区、学校、公司举办各种宣传活动，苦口婆心地进行教育指导。为了减少被牵连，房东、物业、社区也会主动给新来的住户上课，普及垃圾分类知识。这样，不仅德国本国人早已习惯垃圾分类，就是新移民甚至短期逗留的外国人也会很快自觉参与到垃圾分类中。

（三）全方位督促垃圾分类

德国法律明确规定，如果居民不进行垃圾分类或不正确进行垃圾分类，将被处以30 欧元至5000 欧元不等的罚款。对一些共用垃圾桶的住宅小区，如果有没有正确分类垃圾的现象，会实行“连坐”制度，对整个小区给予处罚。为免受牵连，邻居们也会积极承担垃圾分类监督指导的任务，对不认真履行垃圾分类的邻居给予批评教育甚至举报，严重的还会被赶出公寓，其社会信誉也会受到影响。这些措施都会对人产生强大的心理压力，使得德国居民都对垃圾分类抱着认真和小心的态度。

我国推行垃圾分类已有近二十年，时间不算短，但居民的垃圾分类意识并不强，很多人认为垃圾治理是政府的责任，而不是自己的责任，“认为自己分类垃圾是在做好事，垃圾分类可做可不做，高兴分就分，不高兴分就不分，如果政府或物业提供的设施条件不好就会有诸多抱怨，就可以理直气壮地不分，”[2]并没有意识到要对自己制造的垃圾负责。产生这种现象的根本原因是我国垃圾处理的责任划分不太明确。我国垃圾处理费收费标准极低，以广州市为例，广州市二十多年都是执行“居民户每月每户5元，机关、企事业单位、社团组织、个体户每桶（0.24 立方米）4.8 元（或0.3 立方米6 元），暂住人员每月每人1 元”的生活垃圾处理费标准。这么低的收费根本不够垃圾处理的成本，需要大量的财政资金的补充。这样做的结果确实减少了“抱怨”，但也不利于人们树立对垃圾的责任意识、减量意识。再加上以前的宣传教育中，偏重对居民垃圾分类的赞美鼓励，对责任宣传较少，使得居民的责任意识差。还有即使有些城市有了强制垃圾分类的法规制度，但由于鲜有对个人违规的处罚，没有对居民形成震慑，居民的垃圾分类意识并没有提高。就连2019 年实行了“史上最严垃圾分类”的上海，很多小区垃圾分类志愿者都担心，如果志愿者被撤除，垃圾分类情况很有可能会恶化。

我国“在以后的垃圾分类宣传和教育中，要向德国学习，加强对居民作为垃圾制造者责任的教育，要使他们明白自己既是垃圾的受害者，也是垃圾的制造者”[2]，有责任和义务做好垃圾分类。“现在很多城市已经有了强制执行垃圾分类的法规制度，如果不遵守就是违法。垃圾分类不仅是道德层面的问题，而且是法律层面的问题。垃圾分类不是可做可不做的问题，而是必须做，不做就违法的问题。”[2]相信居民的认识提高后就不会有那么多的抱怨，那么的斤斤计较。再辅之以严格的执法，相信垃圾分类进展会顺利得多。

二、严格执行垃圾治理法律法规

严格执法在法律实施机制中处于重要地位，如果没有严格的执法，再严密再好的法律都将成为一纸空文。德国不仅在垃圾治理立法方面责任清晰，法规完备，而且执法严格，对违反法规的人绝不姑息，打消了一些想滥竽充数的人的侥幸心理。严格执行垃圾治理法律法规难在对居民个人的执法方面，因为涉及的人数太多，执法力量有限。很多国家往往采取变通的做法，对机团单位严格执法，但对居民个人比较宽松，这样做的结果是居民的垃圾治理意识总是在低层次徘徊，垃圾治理的效果不尽如人意。而德国对居民个人也是严格执法的。

（一）严格按规定时间收运垃圾

德国的垃圾日历是每个地方市政给居民发放的本年度垃圾清运时间安排表，发放到每一户，也可以在网上查询或下载。德国的垃圾清运严格按照垃圾日历执行，过期不候。日常垃圾，在德国大部分州，黄桶的包装垃圾和蓝桶的纸质垃圾一个月只收一次。厨余垃圾及其他垃圾一个月收两次，垃圾如果放满了，希望工作人员提前来收是不可能的，除了等，别无选择。特殊垃圾清运时间按垃圾日历上的安排清运。比如，每年过圣诞节用的圣诞树，不属于任何一类垃圾，但各州都会于每年1 月的某天统一回收，如果错过了时间，就必须等待下一年再回收。大件垃圾、废旧电器等，一年只有两次回收时间，如果错过就只能再等明年，或者预约上门回收，但要支付高昂的费用。或者居民自行送到回收中心，并交纳相应的垃圾处理费。如果垃圾桶不够装，或临时产出大量垃圾，也可以向垃圾清运公司购买额外的一次性清运服务，但收费比较高。严格按规定时间收运垃圾，可以使居民高度重视垃圾，大大减少垃圾清运成本。

（二）对不正确投放垃圾者给予严厉的处罚

德国对乱扔垃圾者给予严厉的处罚。“按照德国的《循环经济法》的规定，居民如果将垃圾扔到了非指定地点，也就是‘非法’投放，就要支付高额罚金。比如在巴登-符腾堡州非法处理一件电器需要支付50-200 欧元的罚金，同样的垃圾在拜仁州要支付80-240 欧元的罚金。”[1]如果居民垃圾桶里的垃圾没有正确分类，垃圾清运工作人员会进行拍照，在桶贴上一个红色的标签，并留下这个桶。这个标签的意思就是要求居民再次进行分类。如果下次还没改，清洁公司会将分类垃圾桶换成灰色的混合垃圾桶，换桶就会增加近一倍的费用。如果还不改，就会不给这户人家清运垃圾。德国实施“连坐式”的惩罚措施，如果某一处垃圾经常没有严格进行分类投放，清运公司会给附近小区发放警告信。若警告后仍未改善，清运公司有权提高这片居民区的垃圾清理费。一旦出现这种情况，可以想象，一定会惊动整个居民区的住户，大家一起来查找责任人，这不仅会让责任人招来邻居的谴责，如果是住公寓的话，还有可能被管理员赶出公寓。这样的后果一般人也是难以承担的。在这样严格的处罚下，很少有人敢不对垃圾抱认真和小心的态度。

德国严格执行垃圾治理法律法规，对后续的垃圾处理具有重要的意义。因为不同的垃圾有不同的处理方法，如果将不同的垃圾混在一起，不仅会增加处理成本，而且会产生有害物质，比如，如果焚烧含有塑料或化学物质的混合垃圾，会生成二噁英有毒气体；如果有机垃圾中有塑料包装，在进行堆肥处理时就要多费时间和功夫。德国的垃圾处理处于世界前列，除了垃圾处理技术较好外，前端的居民垃圾分类做得好是一个很重要的方面，而严格执法促进了居民垃圾分类的效果。

垃圾治理在我国已推广近二十年，相关法规制度不可谓不多。目前，机团单位执行法规制度情况较好，而居民个人却有很大的差距。主要原因是本身我国民众的法治观念就不强，再加上政府执法松懈，遵守法规制度的没有得到好处，不遵守的也没有得到处罚，那谁还会自找麻烦费时费力地分类垃圾呢？这样下来不仅影响了垃圾治理工作，还损害了法律的尊严。人们的好习惯、好品行，从来就不是自发产生的，而是在外在教育、熏陶、影响和必要管理的敦促下逐步形成的。面对人性固有的弱点，有时候必须要有外部强有力的约束，这在一项政策施行的初期尤其重要。今后，我国在垃圾治理中，要借鉴德国的经验，用严格执法来倒逼居民垃圾分类习惯的养成及各项法规制度的严格推行。具体来说，就是要抓一些不认真执行法规制度的典型，特别是个人典型，给予严惩，来造成一种声势，形成一种威慑，转变一些居民的错误认识，使大家能真正重视垃圾治理。

三、多管齐下，从源头上减少垃圾的产生

从源头减少垃圾的产生是垃圾治理最成功的表现，也是垃圾治理的最高境界。因为垃圾越少，需要处理的垃圾就越少，垃圾处理的成本就越低。从另一个方面来说，垃圾越少，说明资源利用得越充分。减少垃圾的产生不仅可以节约资源，减少垃圾处理成本，而且是一种物尽其用、用之有节的传统美德，不仅是对自己生活的解放，也是对人类生存环境的贡献。“20 世纪90年代以来，德国的垃圾治理思路由‘末端处理-循环利用-避免产生’，逐渐过渡转变到“避免产生-循环利用-末端处理”的方式上。”[3]据联邦统计局数据，从2002—2016 年，德国居民每年生活垃圾总量一直控制在5000 万吨左右，并没有随经济增长而增长。这也从侧面反映出至少在控制垃圾产生的源头上，德国做得是卓有成效的。德国减少垃圾产生的措施有：

（一）倡导环保理念，减少垃圾的产生

德国人朴实、简单，不事奢华，这样的性格特点有利于减少垃圾的产生。在德国，大大小小的跳蚤市场非常普遍，人们对自己不再需要的物品并不会简单丢弃，而是以极低的价格卖给有需要的人。很多人甚至将尚可使用的物品放在家门口，供有需要者自行拿取，免费赠送。多年以来，德国政府和民间组织通过各种途径进行环境保护宣传，培养居民的环保意识。他们建议居民将自己尚能使用的物品或者卖给别人，或者捐给慈善机构；在购买新电器前，最好咨询一下经销商是否还有修好的可能，如果还能修好，建议修好后再利用，不要出现一次故障就更换新的；在回收中心，所有废旧电器都要经过科学分类，尚可使用的电器经过安全检查，更换老部件及清理、消毒后提供给社会进行再利用。政府还严格控制一次性制品的生产和推广。德国的饭店和旅店基本都不提供一次性洗漱用品和餐具，各种卖场也基本不提供一次性塑料袋，居民购物时一般都随身携带环保布袋。

（二）支持减少垃圾产生的技术和应用

德国的产品以经久耐用闻名世界，一个著名的段子说德国的厨具一辈子只需要买一次，因为你一辈子也用不坏它。很多德国人用的都是奶奶传下来的锅。可想而知，德国因此减少了多少垃圾的产生。近年来，德国政府还非常支持预防废物产生的项目的研发，重点扶持能预防废物产生的技术和概念项目，如能够增加产品使用寿命的研究，能够减少废物产生量的材料的研发等等。这样客观上也就减少了垃圾的产生。

（三）运用经济杠杆，抑制垃圾的产生

金斯纳的强化理论认为，人的行为是对其所获刺激的函数。如果这种刺激对他有利，则这种行为就会重复出现；若对他不利，则这种行为就会减弱直至消失。政府要倡导人们从源头上减少垃圾的行为，就必须对减少者给予奖励，对不减少者给予惩罚。德国政府就注重用看得见摸得着的经济杠杆来抑制人们产生垃圾的行为。

产生垃圾的除了消费者（居民）外，还有生产者和销售者，德国对他们均有措施。

1.对居民产生的垃圾按量收费。德国是联邦制国家，州与地方政府有高度自治权，各州的垃圾治理措施也不尽相同，但都对垃圾实行按量收费制度。一般根据垃圾的种类、垃圾桶的容量和清运次数收取不同的费用。不可回收垃圾收费最高，有机垃圾次之，可回收垃圾不收费。垃圾桶容量越大，清运次数越多，收费越高。例如，在汉堡，如果预订一周一次的其他垃圾运输服务的话，60L 的垃圾桶收取每月11.57欧元的费用，80L 的13.29 欧元/月，如果两周运一次的话分别是7.52 欧元（60L）和8.64 欧元（80L）。如果不用垃圾桶，也可用可降解的塑料袋和纸袋做成的垃圾袋，但必须花钱购买（装包装物的黄色垃圾袋免费，因为由绿点公司回收）。如果垃圾混装，最好的结果是按收费最高的垃圾类别的标准收费。所以，对居民来说，为了节约垃圾处理费用，最好的办法就是尽量减少垃圾的产生和尽可能地分好类。

2.对企业强调生产者、销售者的责任。德国将“污染者付费”原则延伸到生产消费领域，即商品的生产者和销售者对其产品及包装负有回收利用的责任。德国1991 年实施的《包装垃圾条例》规定，企业必须尽量减少包装废弃物的产生；对不可避免的包装废弃物，必须实行循环再利用。2005 年8 月通过的《电子和电器法》规定，废旧电器的生产商或进口商负有回收老旧电器义务。2009，德国又出台了电池法，规定出售电池的商家，有义务免费回收旧电池。2016年，德国通过了一项新法案，规定电器零售商有义务免费提供电器回收服务，小型家电可以直接交到任何电器零售商处，大型家电则可带去大型商场换购新品。为减少回收成本，企业在产品的设计之初就会充分考虑减少不必要的包装和零部件，延长产品的使用寿命。

我国是垃圾生产大国，目前我国城市固体垃圾的总量占世界的1/4。不仅如此，我国的垃圾增长速度也非常快，据统计，全世界垃圾年均增长速度为8.42%，而中国垃圾增长速度则超过了10%，增长率居世界首位。现在我国不断建设新的垃圾处理设施，可是建设的速度总是跟不上垃圾增长的速度，垃圾危机越来越严重，到了需要国家最高领导人亲自关心部署的程度。产生这种现象的原因包括：一是我国国民环保意识不强，一次性消费、快餐式消费盛行，造成大量垃圾。二是政府所采取的措施还不够完善。首先，在产品制造领域，我国小作坊盛行，这些小作坊生产技术落后，产品质量差，使用寿命低，很快成为垃圾。其次，目前我国还没有把垃圾处理责任延伸到生产和销售领域，生产商和销售商没有减少垃圾产生的压力，只有追求利润的动力，他们习惯追求繁复包装以吸引消费者眼球。最后，没有运用经济杠杆，抑制垃圾的产生。我国还没有对垃圾处理实行按量收费制度，而是实行统一的收费标准，没有体现“多产生垃圾多付费、少产生垃圾少付费”的原则。这样居民就没有从源头上减少产生垃圾的动力，也不利于他们树立对自己制造的垃圾产生责任的意识。

在今后的垃圾治理实践中，我们要学习德国的经验，倡导健康、环保的消费理念，减少包装垃圾和一次性用品的使用。要提高生产技术水平，增长产品的使用寿命。还要注重运用经济杠杆，引导人们从源头上减少垃圾的产生。所幸的是，于2020 年9 月1 日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十八条规定：“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度。县级以上地方人民政府制定生活垃圾处理收费标准，应当根据本地实际，结合生活垃圾分类情况，体现分类计价、计量收费等差别化管理。”相信如果《固体废物污染环境防治法》得到严格执行，会出现抑制垃圾产生的良好效果。

四、注重提高垃圾处理技术

德国的垃圾处理技术和其工业大国、制造大国的地位相一致，一直处于世界领先水平。德国居民家里的厨余垃圾桶可以一周甚至两周清运一次而没有一点臭味，这在我国是不可想象的，说明德国的厨余垃圾桶密封性能相当好。这样，德国的厨余垃圾就可以一周甚至两周才清运一次，相较于我国厨余垃圾每天都要清运的成本要小得多。德国的垃圾清运车的都是自动化操作，没有一点声音，也闻不到一丝臭味。德国执行世界范围内最严格的垃圾焚烧设施排放技术标准，特别是针对二噁英、呋喃和重金属。最近一项调查显示，德国境内所有加装烟气过滤设备的垃圾焚烧设施，其二恶英排放量已经从400 克降低到0.5 克以下/年，几乎是原来的千分之一。德国垃圾焚烧发电厂“烟囱里冒出的白烟是水汽，而且厂房采用负压，所以虽然每天要用大量垃圾焚烧发电，但外面几乎闻不到味道”。由于有先进的处理技术，在德国，气味最重的厨余垃圾处理厂几乎闻不到异味，甚至可以建造在市区的巧克力生产厂旁边。柏林的Ruhleben 垃圾焚烧发电厂的第5 条焚烧线是整个欧盟最大的垃圾焚烧线，日处理垃圾864吨，总投资约1.5 亿欧元，每年能处理30 万吨不可回收垃圾，也只需要5 个人控制，每天三班，每班工作8 小时。德国的垃圾处理技术好，垃圾处理设施也多，使得德国的垃圾供不应求，甚至还要向邻国进口垃圾来焚烧。过硬的垃圾处理技术，使得德国的垃圾处理得到了民众的信任与支持，德国的垃圾焚烧发电厂可以建在公园内，甚至居民小区附近。

当前我国垃圾处理的技术标准还不高，对环境的污染没有杜绝，成为垃圾治理环节中的短板，导致我国的垃圾处理设施选址非常困难，邻避效应非常强烈，垃圾处理设施建设很难落地。习近平总书记强调：“严密防控垃圾焚烧，对二甲苯（PX）等重点领域生态环境风险，推进‘邻避’问题防范化解、破解涉环保项目‘邻避’问题。”[4]（P37）因此，今后我们要向德国学习，加大对垃圾处理技术研发的投入，补齐垃圾处理技术这块短板。最新的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条称，“国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、先进技术推广和科学普及，加强固体废物污染环境防治科技支撑”，这对提高我国的垃圾处理技术是个福音。

五、重视循环经济的发展

垃圾是“放错了位置的资源”，可回收利用的垃圾又叫再生资源。再生资源循环利用可以变废为宝，缓解生态和资源的双重压力，是实现垃圾资源化、减量化的重要措施，也是垃圾治理的重要目的。德国是世界上利用可回收垃圾发展循环经济起步最早、发展水平最高、发展意识最为强烈的国家。德国认为垃圾也是一种资源，只有在现有技术等条件下，无法再次循环利用时才可以废弃；只有在回收再利用垃圾过于昂贵的情况下，才能对垃圾实施单纯处理。为提高垃圾回收利用率，德国政府采取种种措施，不断促使垃圾处理企业技术升级改造，提高垃圾回收和处理率，最大化地将有利用价值的材料从垃圾里提取出来。考虑到垃圾分类回收是一项社会效益明显、投资巨大、回报周期较慢的低收益行业，为引导更多企业进入该行业，德国政府设立了包括发放补贴金，提供低息贷款，减免各种税负等等多种优惠政策，使得垃圾处理行业变为盈利行业。

目前，德国列入循环经济需回收利用的产品有：包装废弃物，废车辆，废旧电器和电子设备，废旧电池，生物废弃物，建筑或拆毁废墟，废地毯和纺织物，废弃木材等。据统计，德国的垃圾循环处理产业体系完善，约占全国经济产出的1.5%。2018 年德国生活垃圾循环利用率已达到68%，其中建筑垃圾循环利用率达86%，包装垃圾为81%，电池再利用率为77%，废纸回收利用率为82%。垃圾处理行业每年收益约为500 亿欧元(约合4039 亿元人民币)，解决就业岗位24 万个，该行业已成为德国重要的经济和就业领域。

我国虽然地大物博，但人口众多，还属于资源贫乏国家，更应该好好向德国学习，向垃圾要资源，做好垃圾的回收利用工作。目前，我国垃圾回收再利用的技术还不够强，回收利用成本较高，只有少量的具有较高回收价值的垃圾得到循环利用，大量的低值可回收物回收利用动力不足，循环利用率不高。政府应加大扶持力度，通过提高垃圾回收利用技术，开展产业链研究，并探索政府通过财政补贴、购买服务、支付转移等形式，推动可回收垃圾的循环利用，打造回收利用产业链，促进垃圾的循环利用。