美国地方政府治理的特点及问题

郑德洛

美国地方政府治理特点鲜明，影响深远，值得我们深入了解和研究。关于美国地方政府的界定，当前学界存在两种观点：一种观点认为，除了联邦政府，其他的政府形式都算是地方政府，包括州政府以及州政府之下的各级政府;另一种观点认为，美国地方政府一般就是指管辖区域小于州的政府，即县、自治市、乡镇、学区、特区等政府。本文采纳第二种观点，并由此展开对美国地方政府治理的论析。

一、 美国地方政府的设置

美国地方政府的设置既独特又复杂，为了准确地分析美国地方政府治理的特点及问题，也为了使分析能够得到更好地理解，我们首先需要对美国地方政府的设置做一些必要的介绍。

1. 县政府

在美国，除了康涅狄格州和罗德岛州外，其他的州内都设有县或者相当于县的政府单位，各州都基本上划分为若干个县，作为州的下级行政单位发挥功能。但是在不同的州，县的名称可能会有所不同，在路易斯安那州，县被称为教区(parishes)，在阿拉斯加则被称为“区”(brought)。“县政府通常是美国地方政府中最具包容性的单位，美国人口中89%的人是由县级政府提供服务的。”(1)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什，埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》，井敏,译.北京：北京大学出版社，2004年,第4页。

一般来说，各州的县政府大致可以分为两种类型：(1) 大都市县，如加利福尼亚州的洛杉矶县、伊利诺伊州的库克县和佛罗里达州的戴德县等。大都市县通常是由于城市化的发展而形成的，其中一些大城市地区，如纽约、丹佛、檀香山、费城、旧金山等都实现了市县合并，而另一些地区如洛杉矶县则下辖有洛杉矶市等近百个城市。在弗吉尼亚州，县与独立市则不相交叠，市政府管理着其城市范围内的事务，而县政府则承担着除了市以外的其他地区的管理职能。同时，县作为一种比较大的区划范围，也会向其辖区内的城市提供一些类似大城市政府提供的服务，如法律、治安等方面的服务。(2) 农村县，这样的县大致有2400多个，农村县的结构同大都市县基本一致，不过农村县管辖区域内主要是乡镇而非城市。

在美国新英格兰地区，由于其强大的乡镇自治传统，县的作用就比较小，县主要是作为一种司法管辖区而存在，县的行政官员只能行使为数不多的权力，而在除新英格兰以外的其他地区，县政府一般都承担着比较重要的职能。县政府都设有县委员会(也被称作专员委员会或者监督委员会)，委员会的规模有大有小，大部分委员会都有3～7名委员。比较大的委员会一般由乡监督员或乡的其他官员组成，小的委员会则一般在全县范围内经选举产生。委员会与县其他的一些官员共同行使权力，组成县政府，这些官员包括行政司法长官、检察官、书记官、验尸官和审计官，这些官员一般由选举产生；此外还有县司库、卫生官、测地官等，他们在有些县也是经选举而任职的。在美国的3000多个县中，还有大约500多个县任命一名首席行政官员来执行县委员会委员们的命令。县政府的基本职能就是执行法律、建筑和维修公路、课征税收和确定纳税财产的价值、登记保存法律文件、制定并执行福利制度等等。另外，县政府有时候也会执行联邦政府委托给它的一些职能和任务，如美国联邦政府对生活于官方规定贫困线以下家庭提供食品补贴的食品券项目，一般都由县政府有关部门负责审查食品券的申请和发放(2)张光：《美国地方政府的设置》，《政治学研究》2004年第1期。。

2. 乡镇政府

当前，在新英格兰地区，以及密歇根、纽约和威斯康星州的部分地区，乡镇被赋予了比较广泛的权力，它们行使着其他地方的县政府所承担的职能。在人口较少的乡镇，通常都会定期举行乡民大会，讨论乡镇内部的公共事务，同时乡民大会还会选举行政理事会，其成员一般3～9人，作为乡民大会的常设机构，行政理事会负责处理乡镇的日常事务。在人口较多的乡镇，则用乡民代表大会代替乡民大会，行政理事会还会聘请乡镇行政管理人员或乡镇经理来管理乡镇的日常事务。在乡民大会或乡民代表大会上，还会以民主选举的形式产生负责某方面具体事务的行政官员，如财产评估员、收税员、治安员、乡镇文书和司库等。同样，教育委员会、财政委员会等一些专门委员会的成员大部分也是由乡镇居民选举产生的。

在美国中西部，乡镇政府的地位大大不同于它在新英格兰地区的地位，它们不再是占主导地位的政府单位，它们不像新英格兰的乡镇一样有那么大的自主权，也不再有法律制定权，而是作为县政府的下级行政单位执行县政府的政策，不能制定自己的政策。如在俄亥俄州的乡镇，它的政府非常小，主要的民选官员包括三个受托管理人和一个秘书，因为这里的乡镇不是自治的，所以没有立法的必要，也不设置立法机构(3)张光:《美国地方政府的设置》，《政治学研究》2004年第1期。，不过这些地区的乡镇政府也承担着一些比较重要的任务，如维护公路和提供其他公共服务等。

尽管乡镇是新英格兰及其周边地区乃至中西部地区比较重要的基层政府单位，但加利福尼亚、佛罗里达、德克萨斯等29个州，是不存在乡镇政府这种政府组织的，原因就在于那里气候比较干旱，居民比较少，没有设立乡镇政府的必要。

3. 市政府

随着城市化水平的提高和工业化社会的来临，城市越来越成为人们工作和居住的主要选择。在美国,超过1.41亿的人口居住在自治市的辖区内，超过5700万的人口生活在总人口多于10万的城市里(4)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》，井敏,译.北京：北京大学出版社，2004年,第4页。。市政府的设立是为了执行州的法律，实施州的政策，但它更为重要的职能是为其居民提供公共服务。

一般来说，在城市中比较常见的市政府形式是市长-议会制，但在不同规模的城市中，市长的权力大小是不同的。在大城市中，其政府形式通常采取强市长制，这意味着市长直接由民选产生，市长拥有比较广泛的官员任命权，而且可以对市议会通过的决议进行否决;大城市的市长直接负责预算编制，市长还可以任命专门的市政经理，使其负责执行城市具体政策，而市长自身则专注于处理一些政治问题，如协调不同群体间的矛盾等。这种政府形式比较能满足大城市居民对市政府服务水平越来越高的需要。相当一部分中小城市实行弱市长制，在这些城市中，市长不是由直接民选产生，而是从当选的议员中选举产生，这些市长的权力一般比较小，他们的任命权受到限制，而且也没有对市议会的否决权，市议会作为立法权和行政权的执掌者，在制定预算和政策等方面发挥着更大的作用。不过，弱市长制下选民可以拥有更多的直接选举权,诸如选举警察局长和审计官等市政府部门领导人的机会。

在美国，另一种比较重要的市政府形式是委员会制。在这种形式下，政府的行政权和立法权都归属于一个委员会，委员会一般是由5个人构成，他们集体组成市议会，并作为市政府的某一部门的行政长官或负责人，如警长或者公共工程专员等。在这几个委员中，其中一位会被选为市长，但是在大多数城市中，市长的权力并不比其他委员大多少。委员会制在美国历史上曾经风靡一时，在1917年，采用这一市政府形式的城市达到500多个，但后来，它不再受人们的欢迎，因为它缺乏“一名有权并负责制定地方政府的整体规划的行政首长”(5)托马斯·帕特森:《美国政治文化》，顾肃，吕建高,译.北京：东方出版社，2007年,第597页。。不过，现在圣保罗、波特兰、塔尔萨等100个人口超过1万的城市仍实行着这种体制。

为了提高效率、消除腐败，在20世纪初的政府改革运动中，美国很多城市开始尝试实行城市经理制。在这一政府形式中，有一个经选举产生的市议会，其议员人数少于市长-议会制下的议会，它负责制定各项法律、批准市政预算等。和市长-议会制最明显的区别在于，市议会任命一名市经理，他承担市长的管理职能，而市长则行使礼仪性的职能。

4. 学区政府

相对来说，欧洲各国重视私立教育，并注重制定全国性的教育标准，而美国则更重视公立教育，并强调由地方管理公立学校，因此，在美国地方政府的治理中，一般会设立学区政府，由它来负责提供学校教育。

学区政府的行政事务由学区委员会进行管理，一般来说，学区政府指的就是学区委员会以及该委员会领导下的行政机构。学区委员会的成员由居民选举产生，学区委员会独立性较强，它负责决定各项教育政策及相关事务，而不必听命于乡镇、县、州以及联邦政府。学区委员会也具有较高的专业性，它通常会聘用一名督学，其职责类似于经理，负责学区的日常行政事务。

二、 美国地方政府治理的特点

1. 政府形式具有多样性和灵活性

从上文对美国地方政府的介绍可以看出，美国地方政府最显著的一个特点就是形式多样，数量巨大。近年的统计数字表明，美国共有87849个地方政府，其中县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学区政府13522个，特区政府35356个(6)王季燕、刘秀华：《美国地方政府之治理基础分析》，《理论观察》2006年第1期。。

无论从规模上还是从形式上来观察这些地方政府，我们都会发现它们之间存在着非常大的差距。就县政府而言，不仅美国50个州的县政府是不同的，而且同一个州内的县政府也很难说是完全一致的。例如，德克萨斯州拉温县的居民只有几百人，而加利福尼亚州洛杉矶县的人口则达到七百多万;德克萨斯州被分为254个县，而阿拉斯加州作为面积更大的一个州，竟然只有16个县。除了人口和面积的差别，不同地区的县政府的治理结构和权限也有比较大的区别。就乡镇政府而言，它们同县政府一样也是复杂多变的，例如，新英格兰地区的乡镇和美国中西部地区的乡镇就截然不同，两类乡镇政府的形式、权力大小及职能都有很大不同。就市政府而言，实行市长-议会制、委员会制以及市经理制的城市的治理方式显然也是各有特点的。

总的来说，美国地方政府不论是从规模、种类还是层次上来说，其多样性已经到了令人眼花缭乱、晕头转向的程度，其灵活性也到了令人瞠目的程度，比如在美国，几千户人家就可以商量着成立一个自治市，而且如果他们觉得聘任一个市经理费用太高，不合算，就干脆不要政府，将自己所需要的一些诸如供水、消防等公共服务委托给相邻的自治市来代理。美国地方政府治理的多样性和灵活性使它们之间存在着比较明显的竞争关系，船小好调头，正是其多样性和灵活性的特点，才使美国的地方政府制度拥有了相当程度的活力，使其在发展变化的社会和经济条件下不断调整、顺势而行。

2. 企业式的治理模式

美国企业的治理模式主要包括股民大会、董事会以及执行官，美国地方政府在治理模式上类似企业。例如，选民对应股东，学区委员会、特区委员会、乡民(代表)大会、县委员会、市议会对应股东大会或其常设机构董事会，而各类地方政府中的主要行政官员则对应执行官。

数量庞大的城市政府的治理结构与企业治理结构最为相似。城市经理制作为美国的三大市政管理体制之一，几乎可以说照搬了企业的治理模式，市议会聘请一位行政管理方面的专家担任市经理，由此，企业化的治理模式在这类政府中得到了较为充分的展现。

市长-议会制以及委员会制在治理模式上也逐渐向城市经理制靠拢。上文提到，在部分强市长制和委员会制的城市中，市长或委员会还会任命一名市经理，负责城市的日常管理工作。

美国地方政府在治理的过程中借鉴企业治理模式的主要原因是，人们相信后者能够较好地体现出效率、专业性以及回应性。人们一般都认为企业的效率要高于政府机构，而企业经理的专业性也是显而易见的。新公共管理运动兴起后，舆论呼吁在政府管理中引入企业家精神与市场竞争机制，以克服政府惰性，提高政府效率。在具体的治理过程中，美国地方政府还积极模仿企业的一些管理手段，例如，将本来由政府提供的公共服务外包给公司，在政府内部引进企业的绩效管理方法等。

3. 高度自治的治理过程

美国地方政府所具有的独立的、受保障的治理权力是其高度自治的治理得以实现的前提。

美国地方政府的治理权力有两个来源:一是由公民选举而获得的权力。正是由于公民的授权，因此政府必须对自己的选民负责，乡镇、县、市、学区和特区的法律地位都是平等的，彼此之间或许有隶属关系，但不能互相干涉。二是由联邦和州政府授予的权力。美国宪法第十条修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，得由各州或人民保留。”也就是说，州和地方政府的基本权力是得到宪法保护的，联邦政府无权干预。

在州政府和地方政府的权力划分上，一直存在着争议。1868年产生的迪伦法则认为，地方政府是由州政府创设的，作为州政府的下级单位，其权力来自于州政府的授予，而1871年产生的库雷法则则认为，地方政府的权力是天然的，它不是来源于州政府授权，而是人民契约的产物。在州政府和地方政府的长期博弈中，形成了这样一种局面，即迪伦法则成为一项被大多数人所接受的正式法则。但在实践中，州政府对地方政府的授权一般是通过在州宪法中规定自治条款或者颁发专门的“自治宪章”给某个地方政府这两种方式。从表面上看，地方政府的权力似乎被州政府的自治条款或自治宪章“卡死了”，可实际上，无论是自治条款还是“自治宪章”都相当宽松，它们为地方政府保留了很大的自治权。而且，更有意思的是，地方政府反过来可以利用它们抵制州政府扩张权力的欲望，捍卫自身的自治权力。到了20世纪，地方自治得到了进步主义运动的大力支持，库雷法则的影响力扩大了。最终，州政府和地方政府双双妥协，结果是，地方政府在行使权力时要遵守州的法律及政策，州政府也尽量尊重地方政府的自治权力。

除了宪法和法律上规定的权力之外，美国地方政府还拥有许多“非正式的权力资源”，这使它的权力远远多于法律文本上所列举的权力。具体说来，这些权力有五种主要来源：一是地方政府利用权力执行者的地位获得的自由裁量权以及利用这些权力来塑造自己所偏好的政策的能力；二是地方政府消极抵制上级政府而获得的权力，例如，若地方政府认为联邦和州政府的要求难以完成，它便会想法设法加以抵制，由于很多领域监督起来比较困难，地方政府往往就能够达成目的；三是地方政府可以利用其掌握第一手信息的优势成功地游说上级政府制定有利于地方政府的政策；四是地方政府利用选举政治所赋予自身的优势来使上级政府官员在干预地方事务时有所顾忌，因为后者担心过多的干预引起选民的反感而失去选票；第五，在美国政治文化中，地方政府被认为更加贴近人民，削弱地方自治的行为很容易被视为对民众治理和自由的威胁，因此，地方政府可以借助地方自治的传统来和上级政府“叫板”。

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美国地方政府治理所具有的这种高度自治的特点主要体现在地方政府官员大多数都是民众直接选举产生的，民众深度参与了地方政府的治理过程，同时，政府的治理活动也受到了民众近距离的监督。

首先，选举为地方政府提供了合法性。美国地方政府的所有立法机构包括乡民(代表)大会、市议会、县委员会都是选举产生的，镇长、市长、审计官、治安法官、评税官、财政与土地管理部门的官员乃至各种委员会,甚至咨询机构的成员也都是选举产生的。除了部分市长之外，上述官员基本上都是直接选举出来的，民众对自己选出的政府自然就认可并信任。

其次，民众的深度参与是使地方政府治理这个“陀螺”旋转起来的最主要的推动力。大量当地民众进入地方行政、立法部门设置的各种委员会，他们觉得这是为自己的家乡尽义务，因此很少拿报酬，心甘情愿为政府的运作奉献自己的聪明才智。而且，美国地方政府凡出台攸关民众利益的政策，都需要召开各种听证会、质询会，听取民众的意见。甚至美国一些地方政府还开设“市民培训课程”等，以加深民众对政府运作的了解，掌握与政府治理相关的知识，提升民众的参与能力。

最后，政府信息公开也是美国地方自治的一个重要环节。美国地方政府都在其政府网站上公开了官员联系方式、会议内容、地方预算等各种详细信息，以方便民众获取。同时，政府还要接受各种地方媒体,例如报纸、电台、电视台的监督。

研究治理理论的著名学者罗西瑙认为治理既包括政府机制也包括非正式的、非政府的机制(7)James N.Rosenau,Ernst-Otto Czempiel.Governance without government:Order and changes in world politics，Cambridge:Cambridge University Press,1992，p.5.。格里•斯托克指出，治理的主体包括政府，但又不限于政府，除政府之外的其他社会公共机构也是治理的行为者(8)格里•斯托克:《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》1999年第1期。。可见，民主、自治本身就包含在治理的核心要求之中。美国地方政府运行过程中的高度自治性较好地满足了治理的上述要求，因此有学者认为美国的地方政府是当代“善治”政府的典型代表(9)本刊编者：《美国地方政府治理现代化经验》，《管理观察》2015年第2期。。

美国地方政府治理之所以具备以上三个特点，笔者认为可以归结为如下几个原因：

一是美国联邦制的国家结构形式和完全市场化的经济体制。前文已经提到，地方政府虽然是州政府的下级政府，但由于地方政府的自治权较大，地方政府和州政府的关系就类似于州政府和联邦政府的关系(10)刘建芳：《美国大都市化进程中的地方政府体制“碎片化”及其影响》，《宁夏大学学报(人文社会科学版)》2008年第6期。。著名学者奥斯特罗姆认为正是八万多个地方政府筑成了美国“多中心治理体制”(11)文森特·奥斯特罗姆：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙,译.上海：上海三联书店，2000年，第73页。的基础，在这种治理体制下，数量众多的各类地方政府都直接面向公民为其提供公共服务，这就为公众参与和监督政府治理打开了方便之门，也使各级政府不得不因此提高自己的回应性。另外，美国完全市场化的经济体制对其地方政府的治理也产生了深刻的影响，正如前文所述，一些企业管理模式渗透到了政府治理活动中。

二是美国历史的影响。从“五月花”号上的清教徒建立起的普利茅斯定居点，到温斯罗普领导的马萨诸塞殖民地，再到整个新英格兰地区的乡镇，自治精神一直贯穿其中，并延续到现在的地方政府治理中。仔细观察，我们会发现，美国现有的地方政府大多是以新英格兰的乡镇为模型发展而来的，现在美国各州诸多的自治市就几乎是最初的新英格兰的自治乡镇的城市版和现代版。从这个意义上说，美国的地方自治不仅是美国的源头，而且还是美国政治体制的基础。

正是由于具有了上述三个特点，美国地方政府治理在美国政府治理体系中发挥了无法替代的支撑作用。首先，地方政府为整个国家的治理特别是在民生方面承担起了最基础也是最重要的任务，如水、电、交通、道路、治安、消防以及垃圾处理、图书馆和公园建设等方面的公共服务基本上都是由地方政府提供的。地方政府肩上的重任从其公务员数量上也可见一斑。2013年美国联邦政府层面的公务员人数是274.5万人左右，各个州政府层面的公务员人数约528.1万人，而地方政府的公务员则有1380.4万人(13)Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2014, Annual Survey of Public Employment & Payroll Summary Report: 2013, http:∥www.census.gov/govs/apes/。另外，美国地方政府主要依靠消费税和财产税等获得财政收入，为了提高财政收入，地方政府必须想方设法发展地方经济，比如进行“招商引资”等，结果就拉动了整个国家经济的发展。

其次，美国地方政府是培养其国民公民意识的学校。一般来说，公民意识就是指公民对自己在国家和社会生活中的身份、地位、作用以及行为方式的自我认知(14)唐敏：《论公民意识的内涵》，《河南工业大学学报(社会科学版)》2011年第1期。,它包括公民的主人意识、国民意识、民主意识、平等意识、权利意识、义务意识、参与意识等，美国的地方政府正是这种公民意识得以养成的重要场所。在深度参与地方政府治理的过程中，美国民众以主人翁的姿态，在对地方公共事务的切身参与中，养成了对其所在地方的自豪、热爱、依恋。与此同时，在参与的过程中，民众也锻炼和提高了自身的参与能力，从而也提高了美国地方政府的自治水平。托克维尔在评价美国的乡镇自治时指出，乡镇居民“在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由(权利)赖以实现的组织形式，……他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点”(15)托克维尔：《论美国的民主(上卷)》，董果良,译.北京:商务印书馆，2009年，第76页。。也就是说，在地方自治中，美国民众既认识到了自己的权利，也理解了服从权威、服从政府的必要性，从而为他们参与并服从州和联邦的更高层次的政府治理提供了条件。

最后，美国地方政府还是政策创新的实验室。由于地方政府自治权力比较大，它们就可以在联邦和州政府不能或者不愿进行改革的时候去实验或者尝试一些不同的政治理念和政策选择，从而成为政府改革的急先锋。同样，地方政府由于独立性强，在政策选择和政策的制定与执行方面具有很大的灵活性，因此能够不断地随着社会经济环境的变化来进行政策和政府形式的创新，并转变地方政府的职能以适应环境的要求，不必拘泥于旧有的一套，从而具有非常强的适应性和活力。

三、 美国地方政府治理中存在的问题

1. 零碎化

在城市化进程中，美国大西洋沿岸、五大湖等地出现了不少“大都市区”，即一些“由中心城市和与其有较高的经济、社会一体化程度的邻近社区所组成的区域”(16)刘建芳：《美国大都市进程中的地方政府体制“碎片化”及其影响》，《宁夏大学学报(人文社会科学版)》2008年第6期。。据统计，2000年，美国人口超百万的大都市区有34个(17)唐华：《美国城市管理——以凤凰城为例》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第17-20页。，大都市区包含着多种类型的地方政府，分布在大小不等的上百个城市、乡镇等，地域广阔，有时甚至跨越州界(18)徐增阳、余嫏：《美国大都市区治理中的地方政府自愿合作:何以兴起?何以持续?》，《华中师范大学学报(社会科学版)》2018年第5期。。关于大都市区，美国学界一直存在争议，难以形成共识，其中少部分大都市区由于进行了市县合并，变成了实质上的政府，但大部分大都市区只存在一些政府间联盟或者政府间的协同组织。

美国大都市区的治理存在着比较严重的“零碎化”的问题。美国学者将“零碎化”定义为城市地区中因“政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况”(19)Richard Dagger， "Metropolis, memory, and citizenship", American Journal of Political Science, 1981,No.4,p.724.，它意味着美国大都市区内各类政府数量大、功能重叠、边界模糊的状态。其中，规模不等的市、镇、县、学区、专区政府并立，由于它们都向居民提供公共服务，居民经常无法分清这些公共服务的提供主体，因此会产生责任模糊的情况，换句话说，这会降低地方政府的责任感；各类地方政府不管大小，都是由当地居民选举产生，因此它们之间的地位都是平等的，但这样一来，在解决有关地区间共同利益的事务上，地方政府之间的协调成本就比较高，各自为政的情况难以避免；由于缺乏强有力的统一领导，地方政府自治权力比较大，各个地方政府之间就容易因为争夺有限的资源而进行恶性竞争，结果是某些城市、乡镇的发展以另外一些城市和乡镇的衰落为代价，使整个地区的经济发展失衡甚至乏力；在零碎化的地方政府治理中，不公平现象时常发生，例如，在城市急剧扩张的过程中，郊区和卫星城市不断增加，使城市的覆盖范围大大地向外延伸，由此而增加的修筑公路等基础设施建设费用大部分由中心城市和近郊承担，不合理地增加了中心城市和近郊的财政负担。

2. 同质化

美国地方政府治理中还存在着比较严重的“同质化”问题。首先，由于城市中心区比较拥挤，基础设施老化，富人们纷纷向环境好的郊区迁徙，而正是由于富人的到来，郊区的居住条件、生活环境就变得比较优越，会进一步吸引富人到此定居;相比之下，中心城区由于富人出走，财政收入减少，再加上土地紧张，只有相对较穷的人或新移民才聚居在这里，其公共设施及服务质量难以得到改善。这种情况其实和上文所讲的“零碎化”问题是有关联的，因为郊区可以灵活地选择特区政府提供一些公共服务，因而在这方面降低了对中心城区的依赖度(20)王旭、罗思东：《美国新城市化时期的地方政府——区域统筹与地方自治的博弈》，厦门：厦门大学出版社，2009年，第61页。，所以郊区和中心城区、富人区和穷人区的差别越来越大。

其次，由于美国是个移民国家，民众在宗教信仰、种族肤色、文化传统甚至政治理念上都有很大差异，物以类聚，人以群分，相同点多的人喜欢居住在一起，而认为自己与其居住地差异太大的人，则会“用脚投票”，选择新的地方居住。这样一来，白人、黑人、亚裔、拉丁美裔就拉开距离，出现了一种令人担忧的、新的“种族隔离”现象。更令人担忧的是，这种“种族隔离”还和经济上的贫富相互勾连，使美国地方政府治理中的同质化问题更加复杂并趋于严重。

3. 移民分布集中化

与上述“同质化”紧密联系的是美国移民分布集中化的问题。在《我们是谁？美国国家特性面临的挑战》一书中，亨廷顿指出，美国早期移民的居住是分散化的，这也有利于对他们进行同化，但现今的移民特别是拉美裔移民却趋于集中到某一地区，例如，墨西哥人聚居于南加利福尼亚，古巴人聚居于迈阿密，多米尼加人和波多黎各人聚居于纽约市。在这些拉美裔移民聚集区，他们的人口占当地人口的比重一直在增长。除了上述地区，拉美裔移民还在其他地方建立据点，例如北卡罗来纳、阿肯色、佐治亚、田纳西、南卡罗来纳、内华达和阿拉巴马。在一些城市如康涅狄格州的哈特福德市，拉美裔移民在2003年已经占全市人口的48%，该市甚至选出了一位拉美裔的市长(21)塞缪尔•亨廷顿：《我们是谁？美国国家特性面临的挑战》，程克雄，译.北京：新华出版社，2005年，第187页。。另外，美国最著名城市之一——迈阿密，也已经拉美裔化。2000年，西班牙语成为迈阿密多数家庭以及商界和政界的首要语言，西班牙语的电视台和报纸也超过了英语电视台和报纸。

移民特别是拉美裔移民的集中化导致了一系列问题。在语言上，由于拉美裔移民普遍说西班牙语，因此西班牙语隐隐有成为美国第二官方语言的趋势；在教育上，墨西哥裔移民及其后代的教育水平上明显偏低；在就业与收入上，拉美裔移民特别是墨西哥裔移民较少从事专业性工作和经营管理类的工作，大部分从事餐馆杂工、重体力劳动等低层次职业，经济地位比较低；拉美裔移民的归化率和异族通婚率都比较低，由于归化率低，拉美裔移民对美国的认同度也不够。这些问题交织到一起，使号称“种族熔炉”的美国变成了“种族拼盘”，加大了贫富差距和种族矛盾。

当前，移民集中居住，共同的利益和相同的文化背景使他们具有相近的政治理念，由于他们之间相互影响，其政治观点就会更加趋同，基本上都是民主党的拥趸。民主党为了扩大自己的政治基础，就会想法设法支持他们的利益诉求，并支持更多的移民涌入美国，这样一来，民主党就从走“中间路线”的大众党演变成了一个剑走偏锋的、善于斗争的“左翼政党”。为了改变不断增多的移民导致的这种不利局面，共和党被迫反击。特朗普自宣布竞选总统之位起，直到今日，都一直信誓旦旦地并不计代价地想解决这个棘手问题，其在美墨边境筑墙的“疯狂”决策虽然在国会受阻，但他另辟蹊径，冲破了国会和联邦地区法院的重重障碍，用军费来筑墙，以阻挡源源不断的非法移民。结果，左右两派之间的裂痕进一步深化，他们之间的争斗更加激烈，也更加难以调和。

另外，如前文所述，由于大量移民特别是拉美裔移民涌入，他们集中居住且归化率很低，因此非常不利于美国对他们进行同化。这就导致一个严重的后果，即移民对美国政治理念的接受度不够，进而危及美国的国家认同。明尼苏达州众议员奥马尔(Ilhan Omar)是来自索马里的穆斯林难民，其屡次发表反犹言论，在美国掀起轩然大波，甚至引发了以色列的抗议；纽约众议员科特兹(Alexandria Ocasio-Cortez)、密歇根州的拉希达·特莱布(Rashida Tlaib)和马萨诸塞州的阿亚娜·普莱斯利(Ayanna Pressley)也是美国的少数族裔国会议员，她们的观点也比较极端，因此经常被特朗普抨击为“背叛美国”。

当前，美国政治表现出了明显的危机状态，这种危机状态包括左右撕裂严重、民粹主义崛起、国民认同削弱、身份政治凸显等。显而易见，上文所说的移民及其集中居住加剧了美国社会的撕裂，削弱了美国的国民认同，从而也成了美国发生政治危机的间接原因。

美国地方政府治理中存在的零碎化、同质化以及移民居住集中化这些问题，都和美国地方政府独立性强、自治程度高这些特点密切相关，真是福兮祸之所伏，祸兮福之所倚，迄今，美国也没找到什么好的解决办法。

四、 结 语

美国地方政府治理特点鲜明，也确实有很多成功之处，但同时其治理也存在着诸多难以在短期内解决的问题。虽然美国地方政府治理是其独特的历史、文化和政治制度的产物，其他国家无法复制，但我们仍然能够从中吸取一些教训，获得一些启示。

一是提高地方政府的灵活性与自主性。这样才能发挥地方政府的首创精神，激发地方政府的积极性与主动性，为民众提供更好、更多的公共产品。当前有一个认识误区，即给地方政府更多的权力，就会损害中央政府的权威。其实，扩大地方政府治理权和加强中央权威这两者并不矛盾，中央政府在制定政策时，充分考虑地方的差异性、倾听地方的声音、尊重地方的利益，对地方事务放手让地方去处理，这有利于民众更加认可中央的政策，从而更有利于中央和地方政府树立自身的权威。而且，中央给地方政府放权，也有利于中央政府集中精力考虑国家的大政方针，集中力量办大事，最终也有利于提高中央的权威。

二是扩大地方民众参政议政的空间，提高他们自我管理的能力。地方政府的治理离不开广大民众积极主动的参与，因此要发挥地方人大和政协的作用，它们是民众参政议政的主要平台，所以地方政府应该对之予以尊重，积极支持和配合它们的工作，使之具有应有的权威，发挥其立法、监督、质询和建言献策的权力。另外，民间组织也是公民参政议政的重要途径，当前，我国民间组织虽然有了很大的发展，但仍然不能较好地满足民众参与政府治理的需求，因此，地方政府要主动接纳、支持、引导民间组织的发展，为民众搭建更多的参与地方治理的平台，使民众在参与的过程中提高自身的主人翁意识和自我服务、自我管理的能力，最终使地方政府自身的治理能力得到有效的提升。

需要注意的是，在扩大地方政府自主权的同时，必须要坚持并改进中央政府多年来行之有效的统一领导，把握好放权与统一领导之间的关系，避免出现美国地方政府治理中由于独立性过强、自主性过大而引发的各种弊端。