民办高等教育政策滞后的策略及其运用

徐绪卿 周朝成

(浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

我国民办高等教育作为改革开放以后办学体制改革的产物，是在公办高等教育发展“铁板一块”的大环境中起步的。在发展初期，有关民办教育的政策处于缺位状态，民办高等教育的发展速度和规模取决于国家政策的开放程度，因此，政策的制定和实施一直受到国家教育政策制定者的高度关注。而各级政府发展和管理民办高等教育，也主要是通过制定和实施相关政策来实现的。民办高等教育发展政策不但体现了国家发展民办高等教育的意志和导向，体现了民办高等教育的阶段特征，而且代表了民办高等教育发展的时代走向，是民办高等教育健康快速发展的保障。

在我国现代高等教育发展历程中，私立大学与公立大学同时起步，并且占有较大份额。1912年11月，政府公布《公立私立专门学校规程》，1913年1月又公布《私立大学规程》，表明私立大学的办学体制得到了法律保障，一度发展较快，并且涌现了一批名校。尽管私立大学时有状况发生，甚至有违规被取缔的现象，但是总体来说发展稳定，燕京、复旦、南开、厦大等私立大学名扬海内外，为国家经济和社会发展作出了贡献。新中国成立以来，由于政治和经济体制的复杂原因，我国逐渐形成了公办高校独占舞台的高等教育办学模式，政府管理高校的相关政策也主要是面向公办高校。换句话说，民办高校是在国家政策一片空白的环境中起步发展的，政策的制定和实施对民办高校的发展就显得十分重要，甚至决定了民办高校生存的合法性和发展的方向性。2004年，国家取消了高等教育学历文凭考试制度，使一度繁荣的全国学历文凭教育机构在短时期内大幅关闭。这里暂且不论其中的是非功过，但该事件是政策决定民办高校生存的典型案例。

一、教育政策的滞后性及其表现

政策具有明确的导向性、针对性、超前性和实践性，但在政策制定和执行的过程中，也存在诸多滞后性，特别是在一个新生事物刚起步或整个社会对改革探索氛围较浓的状态下，对发展环境的无序性较为容忍，容易导致政策暂时缺位。滞后作为教育政策的重要策略，一般表现为两种状态。一种是“无意滞后”。这种滞后往往由于教育政策制定部门受某些因素影响，没有将出现的教育问题上升到政策层面及时予以认定，无意以政策干预的方式加以解决，相关政策处于滞后或缺失状态。另一种是“有意滞后”。即在发现教育问题后，政策制定者由于对问题的性质有些分歧，未形成共识，或者在当时状态下还没有有效的解决对策；又或者问题还未完全暴露，尚需观察和思考，他们以旁观者的姿态，关注问题的继续发展，直至问题充分暴露或形成广泛共识后再制定相关政策。有时教育政策虽然已有明确规定，但是受各种因素影响难以实施和强制执行。尽管政策制定部门会关注问题的发展，甚至下发相关风险预警或告知函件，但是因缺乏足够的政策理由或认识不统一导致政策迟迟难以到位。这种方式虽然可以让问题充分暴露，但可能耗时较长，并会产生一定的后果，甚至会侵害部分群体的利益。教育本身具有较长的周期性及效果的滞后性等特点，这决定了对于教育问题的观察和理解需要实践的检验，因此教育政策的出台滞后于教育问题的出现是一种常态。教育政策制定过程中的“无意滞后”与“有意滞后”，对解决教育问题会产生一定的影响，有时会在客观上起到放任问题发展或扩大问题影响度的作用，甚至迁就问题的发展而偏离教育政策的方向。当然，如果能以积极的态度和科学的认识来关注、分析教育政策制定的滞后性，准确认识和把握“无意滞后”“有意滞后”产生的负面影响，有针对性地提出预防措施，可能有助于解决教育问题，从而提高教育政策的科学性、民主性和实效性。

二、教育政策的滞后策略：从放任营利到允许合理回报

分类管理是指根据民办高校资金来源和举办诉求的不同，分别采用不同政策进行管理。从表面上看，分类就是将民办高校按照办学的诉求分为营利性和非营利性两大类，是管理的一种方法，但实际上，分类管理是民办(私立)高等教育政策的基础，将成为我国民办高等教育政策发展的主要依据，并伴随民办高等教育的发展而备受关注。是否允许营利，是许多国家私立高校发展模式的政策界限。美国等一些国家允许营利性高等教育的发展，自2000年以来，营利性高等教育规模不断扩大，成为全球私立高等教育发展的重要趋势之一，以美国凤凰城大学为代表的营利性高校受到全球学者的高度关注。也有一些国家或地区不允许营利性高等教育的存在，日本、韩国和我国台湾地区私立高校在校生占比达70%～80%，但是法律规定私立高校不允许营利。

美国学者丹尼尔·列维将各国私立高等教育的发展类型划分为精英型、宗教性和需求吸纳型。根据这个划分，我国民办高等教育属于需求吸纳型。改革开放以后，无论是经济建设和社会发展的需求，还是人民对接受高等教育的需求，都是已有的办学体制所难以满足的。在这种情况下，国家进行办学体制改革，鼓励社会力量举办高等教育。党的十一届三中全会以后，国内一些有识之士开始了举办民办高校的探索。1982年修订的《宪法》首先发声，提出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。尽管只有一行法律条文，但在整个社会引起强烈反响，民办高等教育机构开始在各地涌现。

与世界上大多数私立高校兴起的过程无异，营利性行为作为社会力量办学的一种附属品，始终在我国民办高校发展进程中若隐若现。由于当时高等教育资源有限而生源丰裕，只要获准招生就可以集资办学，鼓舞了一批举办者的办学热情。同时吸引了一批具有“营利”诉求的举办者参与其中，营利问题逐渐显现，有的举办者甚至将办学作为挣钱的主要形式，“违法”“违规”行为也不时出现，如1984年教育部在报请国务院“颁发《关于社会力量举办高等教育和中等专业学校试行条例》的请示”中提到，“有的流窜办学，一个人办三所‘大学’(捞到学费就跑掉)”(1)林小英：《教育政策变迁中的策略空间》，北京大学出版社2012年版，第50页。；1986年天津市委市政府信访办公室在《群众反映》上刊登“天津外贸学院薛立亚、张惠敏夫妇以办学为名大捞其钱”的材料(2)林小英：《教育政策变迁中的策略空间》，北京大学出版社2012年版，第50页。。在其他地区，更有杜绝教育营利行为、防止“学店”行为的呼吁。

与国外私立大学不同，我国民办高校由于民间资金集聚率低，办学投入难以到位，主要依赖学费运作，并利用办学结余实现滚动发展。社会将民办高校办学结余与营利行为混为一谈，因此对学校的营利现象多有争议。而界定和规范民办高校营利性办学行为的国家政策，又在很长一段时间内都没有出台。尽管这一做法有利于防止政策制定的盲目性和随机性、保证最终制定的政策的精准性，但放任了营利性行为。随着营利行为的蔓延，其在社会上的影响日趋扩大，有关部门开始关注民办高校的营利问题。1995年施行的《教育法》第二十五条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”1999年施行的《高等教育法》第二十四条明确规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”随后，各省(市、区)在制定相关文件时也开始强调这一原则，如广东省1995年发布的《私立高等学校管理办法》规定“私立高等学校不得以营利作为办学宗旨”。在此后出台的相关文件中，针对民办高校日益明显的营利倾向，政府相关部门在制定政策时都会强调“民办教育属于公益性事业”“不得以营利为目的”(3)浙江树人大学民办高等教育研究院：《民办高等教育研究资料汇编》，2016年，第59页。。在国家允许社会力量办学的10多年后，才有了限制营利性办学的相关文件，可见教育政策大大滞后于教育实践。这主要有两方面的原因：一方面，当时民办学校总量较少，整个民办教育事业尚待发展，出现的问题并不突出，尚未引起社会的普遍关注；另一方面，发展民办教育能有效弥补地方教育资源的不足，政府担心纠正问题可能会影响到改革的稳步推进，因此政策执行打了折扣，对营利性办学行为的限制并不严格。当然，对于个别民办学校严重的“违法”“违规”行为，教育部门也会出手干预，以免损害整个教育事业的发展，保证其稳定、有序发展。鉴于改革开放的形势和整个社会“摸着石头过河”的实际，政府对已经发生在个别民办高校的营利问题的处理相对柔和，主要是警示，由此，民办高校的营利行为实际上禁而不止、有增无减。

随着民办高校的发展壮大，其营利性办学行为不断凸显，引起社会各界的高度关注。在国家相关政策制定中，是否允许营利性办学成为一个重要的议题，也成为2001年制定《民办教育促进法》的讨论焦点。通过四次审议和讨论，各界认识逐步统一，2002年颁布的《民办教育促进法》既遵循“教育不得以营利为目的”的法律原则，又顾及办学实践中普遍存在的营利诉求，规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。由于《教育法》等上位法中已经明确教育“不得以营利为目的”，《民办教育促进法》不能明确允许民办高校的营利行为，但考虑到举办者的普遍利益诉求，给出了“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”的相关条文。从研究角度来看，尽管当时的法律排除了营利性民办学校的存在，但是政策滞后所导致的政策转向的趋势已十分明显。虽然有关部门负责人在释法讲话中多次强调“取得合理回报”属于“奖励”性质，但是在举办者看来，这实际上是给民办高校的营利行为“松了绑”，给予营利性办学更多的运行空间。

三、教育政策的主动转向：允许设立营利性民办学校

受各种因素影响，《民办教育促进法》中“合理回报”的相关政策条文始终没有面世，使法律上允许的“合理回报”无法落实，政策再次出现滞后。举办者的营利行为只能以“无法可依”“不准自准”的形态蔓延。政策滞后带来了管理中的被动，开始产生一系列复杂问题。法律禁止民办高校的营利性行为，而现实中营利性行为又禁而不止、日益扩大，这种状况引发国家有关部门的关注和研究，如何变滞后为前瞻、变被动为主动，成为当时政策制定者需要考虑的核心问题。

2010年，国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校”。鉴于许多部门明确政府导向、规范公共财政流向和使用的要求，同时避免政府对于民办学校的优惠措施流于学校之外，纲要提出要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。这一政策的意义在于，政策转向逐步确立，国家层面营利性民办学校的存在即将成为现实。过去，对民办高校的财政补助迟迟无法到位，社会希望政府对民办高校的投入更加透明、有效，加上一些举办者不愿担当“不明不白、合理不合法”的回报风险，导致社会对投入举办民办高校的疑虑和担心，制约了民办高等教育的稳定健康发展。可以说，社会各界对营利性和非营利性民办高校分类管理呼声的日益强烈，倒逼教育政策加速转向。2015年，根据教育部的提议，第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了对《教育法》等相关法律的修改，将“不得以营利为目的”等表述从相关法律中删除，从上位法层面为营利性民办学校的存在和实施分类管理清除了法律障碍。2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。11月，全国人大常委会通过《民办教育促进法》的修改，明确“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。12月，围绕《民办教育促进法》新法的实施，有关部门密集下发了一系列文件：中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》，对民办学校党的建设作出新的部署；国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，对贯彻落实新法作出全面部署；教育部等五部委联合下发《关于印发〈民办学校分类登记实施细则〉的通知》；教育部、人社部和工商总局联合印发《营利性民办学校监督管理实施细则》。这些法规及相关政策，连同新修订的《民办教育促进法》，一起构成了分类管理后我国民办高等教育发展政策重构的基本依据，成为保障和规范民办高等教育发展的主要制度体系。至此，教育“不得以营利为目的”的传统观念和国家制度被突破，营利性民办学校正式获得法律地位，民办教育开启了分类管理的新时代。

四、对教育政策制定与实施的思考

当前，民办高校分类管理政策正在推进中，对这项政策的利弊得失进行评估为时尚早，但是从民办高校分类管理政策滞后的实践中可以得出一些重要启示：一方面，教育政策滞后具有一定的必然性，一定程度的滞后有利于防止政策制定的盲目性和随机性，保证最终制定的政策符合发展实际；另一方面，教育政策如果太过滞后，错过出手的最佳时机，也会影响发展大局。民办教育新法新政在执行和实施过程中，要从之前教育政策滞后的实践中吸取教训，克服政策“过度滞后”可能带来的弊端。

(一)教育政策必须从基本国情出发

教育政策体现国家的教育意志和理念，是国家教育发展的重要导向标和规制工具，因此，教育政策的制定和实施必须从基本国情出发。实际上，关于民办高校分类管理的讨论，一个很重要的缘起就是所谓的美国经验，即美国的私立高校分为营利性私立高校和非营利性私立高校。但是，美国是先拥有了发达的非营利性私立高等教育体系，然后才在20世纪末兴起营利性私立高等教育。美国的经验可以借鉴，但不可以照搬照抄。改革开放初期，我国既没有能捐赠兴办民办高校的富翁，也没有宗教办学的社会环境，因此大多数民办高校从一开始就采用“以学养学”的滚动发展模式，办学结余是学校发展的主要经费来源。部分举办者希望通过办学来培养人才、发展规模、改善办学条件，也希望从办学中满足个人和家庭的基本物质需求，这是可以理解的。可见，获得经济回报的动机是民办高等教育的基本特征之一，嵌入我国改革开放以后的经济和社会背景中。脱离我国的历史和国情，就无法认清民办高等教育发展的基本脉络，也无法制定有效的发展政策。从最早的政策建议到最终的贯彻落实，我国民办教育分类管理政策的制定历经20多年，这个过程可被视为“有意滞后”，以避免政策实施对稳定发展带来的冲击。但若不尽快解决这一社会高度关注的问题，势必会制约民办教育的发展。

(二)教育政策必须坚持顶层设计先行

鼓励社会力量举办高等教育、积极发展民办高校，首先需要国家制度的支持，从顶层设计上引领民办高校的办学方向。在政策滞后的策略中，顶层设计不能缺位、不能滞后。加强顶层设计，也是世界私立高等教育发展的重要经验。世界私立高等教育的发展模式和制度体系尽管受各种因素的影响，但其中的政府政策起到了重要作用，如以英国为代表的欧洲大学完全自治制度和大学拨款制度，印度的公办高校独立学院制度，日本、韩国和我国台湾地区采用的私立高校财团法人举办制度，美国私立高校从哈佛大学的双轨制发展到稳定采用耶鲁大学单轨制的董事会制度等。一些国家或地区举办营利性私立高校的制度也不是一开始就有的，而是在实践中探索、建立和健全起来的。相对而言，我国民办高校办学体制先天不足、制度供应缺乏，失去了发展的大好机遇。对此，陈平原(2015)曾在《中国或已错过发展民办大学最佳时机》(4)陈平原：《中国或已错过发展民办大学最佳时机》，《文汇报》2015年10月30日，第06版。一文中给出了非常中肯的结论和呼吁。顶层设计体现着国家的教育意志和教育价值，引导着民办高校的发展方向，必须尽早明确。对于一些重要的问题，应该从国家教育意志上去考量，而不是搞拉锯式的讨论。

(三)教育政策必须条文清晰、所指明确

由于条文不够清晰、所指不甚明确，民办教育政策在实施过程中屡屡受阻，如“不以营利为目的”“合理回报”以及当下正在实施的“营利性与非营利性”的概念表述模糊，执行较为混乱；又如教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》规定“规范民办学校董事会(理事会)成员构成，限定学校举办者代表的比例，校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”，条文比较笼统，在实际中并没有得到有效实施；再如民办高校监事会的机构建设，也没有严格执行。因此，教育政策必须条文清晰，不能含糊其词。此外，教育政策要与其他政策配套，否则会成为一纸空文。民办教育政策的执行涉及编制、财政、税务、土地及物价等多个部门，与这些部门相比，教育部门往往处于弱势地位。当民办教育政策与其他部门政策不一致时，这些部门往往会用自己的部门文件来否定民办教育政策。比如，“合理回报”是法律允许的，但是与财政、税务等部门的相关政策不一致，导致民办教育的相关规定成为一纸空文。

(四)教育政策必须广泛听取各利益相关者的意见

很多人认为，教育是公共产品，所以制定教育政策的目的是为了维护公共利益。现代教育政治学和教育社会学理论倾向于将教育政策的制定过程看作为与教育政策有关联的利益相关者的利益博弈过程。在政策制定过程中，必须提供一个畅通的利益表达平台或渠道，允许利益相关者充分表达和维护自己的利益。政策的最终形成和执行，往往取决于利益相关者之间的相互妥协。借用帕累托最优理论，当不以损害一些利益相关者的利益为代价来增进另外一些利益相关者的利益时，就达到了政策最优状态。如果以所谓的公共利益为借口，以损害某些群体的利益为代价来维护其他群体，那么最终通过的政策往往无法有效实施。民办高等教育政策的制定涉及众多利益相关者，其中学生、教师和举办者是核心利益相关者。曾经发生的因民办高校资金链断裂、无法按时发放工资导致的教师罢课事件，应引起教育行政部门的高度重视。当然，也要保护举办者的利益。在很长一段时间内，社会各界对教育营利现象持批判态度，目前的政策对举办者权益的保护力度也不足，导致社会对民办高校的投入持续减少，直接影响民办高校的办学质量。因此，在实施《民办教育促进法》新法、制定营利性与非营利性民办高校发展和管理政策的过程中，既要充分保护师生的利益，也要积极维护举办者的合法权益，使政策的落实具备最大的社会基础。