突发公共卫生事件下广州社区治理的实践探索与启示

田文波

一、引言

新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”的暴发及影响，使超大城市突发公共卫生问题凸显。它表明，超大城市不仅是现代文明成果的高度集聚体，而且因为集聚效应叠加着巨大风险和挑战，需要针对性提升城市治理现代化水平。在“单位人”的社会化和房屋产权改革后，社区已经成为城市居民社会生活的主要场所。一方面，从“社会服务”到“社区建设”，再到“社区治理”“社区治理体系”，社区治理也已成为中国城市治理现代化的重要内容和基础工作。基础不牢，地动山摇。在应对重大突发公共卫生事件中，这种基础性作用尤为凸显。习近平总书记指出，坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。另一方面，社区治理是国家社会治理的重要环节。在中国推进国家治理体系和治理能力现代化，建设共建共治共享社会治理格局的大背景下，更加需要发挥社区基础性协同作用。习近平总书记指出，一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度体现在基层。提升社区治理水平必将为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑，才能在中华民族伟大复兴道路上“任凭风浪起，稳坐钓鱼台”。

突发公共卫生事件如同打向社区治理的强光，将优势和不足展现无遗，是对突发状态下社区治理应急处置能力的挑战，也是对常态下社区治理成果的检验和提升。国内榜上有名的大城市和超大城市的社区治理经受了一次大考，取得了成绩也暴露了不足。广州在这次突发公共卫生事件中应对有序，处置有效。在防控疫情、复工复产等环节中，广州在党建引领社区治理中组织领导、应急处置、宣传引导、后勤保障等方面较好地发挥了各自作用，从过程和结果上证明是行之有效的。在取得阶段性成绩时，有必要进行全链条梳理和反思，树立“全周期管理”意识，着眼社区治理的平战结合，总结广州社区治理得与失。这些将推动后续的抗疫和社会生产生活等工作，进而巩固提升社区治理水平，助推广州城市治理现代化，为广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”注入治理新动能，也在“百年之未有大变局”中探索出一条超大城市现代化治理的新路子，助力国家治理体系和治理能力现代化，贡献广州智慧。

二、广州应对突发公共卫生事件的社区治理的实践探索

广州应对这次新冠疫情公共卫生事件的社区治理实践可以从两个维度看待，一是以发展的眼光看待广州既有的社区治理实践成果，二是因应现实情况的社区治理探索实践。实践证明，只有两者的结合，广州社区治理实践才有坚实的基础，才能有效应对此次突发公共卫生事件。

（一）广州社区治理的长期实践成果

首先，机制的长期累积和不断完善为广州社区治理奠定基础。一直以来，广州社区治理有不少尝试和探索。2003 年非典时期，我们推行了自上而下的联席会议、工作专班制度得以延续。近年来不断推进深化“令行禁止、有呼必应”党建引领社区治理机制、完善了挂片驻点、城乡议事协商、“五个一”网格化、“综合+专项”购买服务、“三社联动”等机制。通过积累总结，广州社区治理已初步形成了人员、物资、信息互通、整合、综合运用机制，常态下能保稳定促发展。在突发公共卫生事件下，既有资源能被及时组织运用以满足应急需求。其次，鲜明定位和导向（原则性、自适性、务实性）为广州社区治理保驾护航。原则性，表现在落实执行上级部署决策的刚性和制度纪律的遵循，结果是治理过程的规范化，做到“令行禁止”。其深层逻辑在于以目标为导向的组织结构和权力运行架构设计，发挥了党建引领下的组织优势、“集中力量办大事”。自适性，表现在紧紧围绕“事要解决”的自我调试，结果是在社区治理探索操作性强可推广复制方式办法。其逻辑是以结果为导向的特事特办、急事快办机制，发挥了社区治理微观层面灵活性特质。务实性，表现在解决问题立足于长期的群众基础和扎实的基础工作，结果是对社区治理堵点、痛点、风险点的敏锐性和针对性，以务实的工作作风以回应。其逻辑是以问题为导向的马克思主义方法论的普遍运用，发挥了广州良好政治生态下求真务实、干事创业的工作效能。

（二）因应突发公共卫生事件的广州社区治理实践

1.组织领导方面。一是组织有序动员及时。在早期认知有限的背景下，广州各级党委政府以对人民生命高度负责的使命感责任感提前部署、及早准备、全面动员。2020年1月3日，举办了不明原因肺炎监测的培训班。1 月17日，率先采购了国家第一批病毒核酸试剂，对凡可疑发热病例一律排查。1 月19 日，召开新型冠状病毒防控工作会议。全市各级党组织提前筹措口罩、消毒液等防疫物资，所有党员干部取消休假、积极备战，为后续社区防疫工作提供了物资、人员保障。建立24 小时值班应急机制，各级党组织班子始终冲锋在前，奋战在第一线。二是充分动员组织各方力量参与。在疫情防控全面工作推进中，街道社区既要排查来穗人员、重点疫区住穗人员等情况，做到一人一册、底数清。同时要做好重点人员的日常监测、管理服务和情况报告、物资配送、咨询宣传、穗康码填报发动等工作，人力和物资资源捉襟见肘。特别是2 月7 日广州发布第三号通告，实施小区（村）封闭管控后，人员物资紧缺状况凸显。而有效应对突发公共卫生事件的条件之一，就是需要短时间内实现资源和人员的调配使用，即行政权力强势介入。在广州，这种介入最终通过常态化组织建设得以顺利实现。广州充分发挥各级党委领导核心作用，实现前期党建引领社区治理成果转化，通过组织化动员，发动机关、社区、两新组织党组织、楼宇党委、联合党支部、爱心企业等各单位组织，调动两新组织党员、流动党员、社区党员群众、挂点社区的机关党员志愿者等多方力量参与整合资源，形成合力。例如越秀区在抗疫期间，根据街道居民数量，按每街20-30 名从区各级机关抽调骨干下沉，由街道直接调配使用，实行双重考核。各社区日常建立的党员平安志愿小队、楼宇党员志愿者都踊跃参与各项抗疫工作。在复工复产阶段，全市各级机关在统一部署下抽调专业人员充实街道社区协助开展工作。通过联系动员，辖区企业积极捐助抗疫物资，保障社区抗疫工作。例如很多街道辖区医疗企业，优先将库存口罩捐献给社区抗疫一线人员,口罩生产企业优先保障辖区街道社区抗疫物资需求。

2.应急处置方面。广州遵循疫情防控“早发现”原则，采取点面结合围绕“外防输入内防聚集扩散”强化社区服务和管理。在社区面上，一是在面上进行拉网式宣传和教育，广泛凝聚社会共识。通过社区宣传栏、村居广播、“致居（村）民朋友们的一封信”、社区党员微信群等多种形式开展疫情防控知识宣传，引导居民群众少聚集、做好个人卫生防护。通过电视、电话、短信、微信、网站等媒介广泛发动全体居民申报“穗康”，及时掌握居民14 天内离、返穗情况及健康状况。二是通过建立防控检疫卡点，对进出人员进行排查。相关数据显示，广州 7146个小区全部设置防控检疫卡点，发现并纳入社区健康管理重点地区来穗人员累计超过 21 万。后续又针对无法纳入围闭的单体楼实行一楼一策，综合运用现代化信息手段实现群防群控、联防联控。三是充分运用信息化手段、网格化管理实现社区全覆盖。通过推广穗康码，结合社区既有数据，立足网格化管理机制，进行全覆盖拉网式清查摸底，建立动态台账，掌握社区常住人口的动态信息。对来穗人员、春节外出常住人员、重点疫区往返人员等人群，充分运用公安、计生、民政和“四标四实”等成果，进行大数据分析研判，及时将名单反馈给社区网格。社区网格结合下发名单和自查掌握情况，开展上门走访，排查记录核实情况，对属地重点人员登记造册，并做好后续动态服务管理，实现底数清、全覆盖、可追溯。

在重点人员的动态管理和精准服务上，一方面，首创“三人小组”入户走访机制，后续在全国推广，即由村居干部、基层民警和社区医院医务人员组成的工作小组，根据重点人员名单逐一入户排查，建立“一人一册”，实施精准健康服务管理全覆盖。随着防疫工作推进，后期又实行“3+1”，将出租屋管理员纳入“三人小组”，完善了动态服务管理。另一方面，在居家隔离的人员管理和服务，实行片区包干制，将街道干部、基层干警、社区医院医务人员、环卫、消毒等资源下沉给一线社区，实行“一对一”“多对一”服务，从物资购买、垃圾清运、环境消毒、政策咨询等方面做到居家隔离人员的全闭环服务和管理。2 月12 日开始，广州新增确诊病例百分百主动发现，没有出现社区聚集性传播，充分证明了“广式防疫”的可靠性、有效性。

3.激励监督方面。一是克服制度运行局限，建立突发事件应急处理财政保障机制，实现部门、区域、上下联动机制，市、区“一盘棋”，采取“先预拨后清算”方式，优先保障社区防控物资、人员经费。二是做好分类指导、保护，营造干事创业的氛围。对社区防疫过程中出现的新问题，严格区分，在尊重事实的基础上做好合规性指导，为党员干部排除岗位风险隐患。对出现反映的问题，严格落实“三个区分开来”，为担当者担当，为负责者负责。三是在突发公共卫生事件中做好社区治理工作的监督执纪。

具体做法有：其一，明确责任，加强教育，筑牢思想防线。针对突发疫情，广州专门印发通知强调严肃查处公职人员违反疫情防控纪律行为。对涉及公职人员尤其是党员领导干部有关重大问题线索实行快移快查快办，及时通报在风险点、典型案例，实现通报一件，教育一片。其二，运用监察站实现执纪监督全覆盖。广州推动监察职能向街（镇）延伸的基础上，落实所有社区（村）建立监察站，实现了常态化的监察监督全覆盖，也为疫情防控全流程打造了监督前移的“探头”，把监督触角延伸到“每一个角落”。其三，把握重点工作、领域，回应群众关切。在疫情防控和复工复产过程中，对社区防控政策执行、惠企政策落实等重点环节开展监督，推动党员干部履职尽责。同时，坚持问题导向，第一时间核查了解群众关切、媒体关注的热点问题，提升监督的时效性和精准度。其四，持续整治“四风”，营造基层担当作为生态。通过建立“四风”云治理工作机制，整合多个职能部门力量，聚焦社区抗疫工作中“四风”问题，并及时核对查处，形成高压态势。其五，发现疏通基层堵点，减轻社区压力。广州采取“群众举报+互联网+暗访”的方式开展专项监督，不打招呼，直奔一线，既便于发现问题、找准根源，又减轻了基层负担。发现的问题能够及时解决的及时解决，不能及时解决的马上向市有关部门或市防控疫情指挥部反映，推动问题解决。例如，对暗访中基层干部反映抗疫工作中通知要求不一、多头检查督导等加重基层负担、填表过多过滥等问题，推动整改。

三、广州应对突发公共卫生事件的社区治理的启示

（一）党建引领贯穿社区治理全周期全链条

这次突发公共卫生事件，给社区治理带来三个难题：其一，管理服务对象覆盖广，流动性强；其二，渐进式认知，共识达成需时；其三，既有机制和经验的挑战。面对人员、认知、机制的困难，必须提升社区治理效能。习近平总书记指出，提高社区治理效能，关键是加强党的领导。广州社区治理牢牢把握政治方向，充分发挥中国特色社会主义的制度优势，治理过程始终贯穿党建引领这个主线，发挥政治、组织、制度优势，坚持发展党的全面领导，以组织为依托，抓好机制和资源优化，为社区治理提供核心驱动力、强大整合力和坚强保障力。

首先，坚持政治引领，以高度责任感和斗争精神迎接社区治理考验。党建引领下政治建设决定社区治理的根本依归和成效。而且政治建设非一朝一夕之功，必须常抓不懈。在长期的社区治理实践中，广州始终坚持以政治为纲，开展“大学习、深调研、真落实”，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，印发并落实党内政治生活三年行动计划等一系列部署，提升了各级党组织的创造力、凝聚力和战斗力，涵养了风清气正、干事创业的政治生态，激励了党员干部敢想会干、动真碰硬的斗争精神，为社区治理提供了坚强的政治保障。其次，聚焦党的全面领导，形成社区治理中党的领导制度化、规范化。在市委统筹领导下，压实各职能部门和区街（镇）社区党组织的主体责任，制定实施了常态下“令行禁止，有呼必应”党建引领基层治理模式、党政主要领导负责、班子领导驻点联系、两委班子交叉任职等制度和突发状态下党委主要领导包案、重点事项通报协查等制度，构建了以问题为导向的跨层级多部门整合机制，实现了组织、沟通、协调、动员、上报、处置、跟踪、反馈、推广全流程、全周期管理，保证社区治理中各项工作能够落实党的政策、体现人民意志、推动城市发展。最后，夯实基层组织建设制度，加强队伍常态化建设，保障应急之需。广州下发了城市基层党建工作“1+4”系列政策、加强镇（街）党的建设工作意见、整顿软弱涣散村（社区）党组织等文件，对基层组织队伍建设、阵地建设、经费保障等方面进行制度细化。这些制度为发挥基层党组织的组织力和战斗力提供了坚实支撑。

接下来，要持续加大对基层党组织建设的人力、资金的投入，优化、规范基于事权相匹配的权力扩张与收缩。首先，提高继续扩大区域化党建的覆盖面，拓展党对社区各类组织领导的实效性。其次，拓展规范党费的使用范围渠道，支持常态化的党内政治、组织生活形式更接地气，完善应急公共卫生事件下党费的使用。最后，以问题为导向调整基层党组织建议权和决策权的权重。

（二）多样化行政方式聚焦行政效能提升

突发公共卫生事件的有效应对手段之一是强化行政干预，以实现短时间内社会资源的调配和人员的管控。但干预强制性是把双刃剑。提高行政效能以化解行政权力强化所带来的风险是现实的选择。广州始终站稳人民立场，坚持问题导向，贯彻法治理念，立足具体事项和现实条件，依轻重缓急、分级分类创新运用多种软、硬行政手段，以行政效能提升回应突发公共卫生事件中的社区治理问题。

硬件上，将各项资源下沉基层社区，保证突发公共卫生事件下社区防控成为有源之水。如前所述，广州将社区防控工作所需的信息、人员、资金、行政资源等及时调配补充，急社区之所急，从根本上实现了社区治理工作的责权物一致。社区在开展防控各项工作时才能如鱼得水。正是基于此，广州在防疫工作中碰到繁杂、突发情况，都能较好地及时解决。从这点来看，社区的行政效能大大提升了。软件上，增加有效制度供给，在社区抗疫工作中把制度优势更好转化为治理效能。这种制度优势，更多体现在广州一以贯之的社区治理制度创新。广州出台了党建引领基层治理的“令行禁止，有呼必应”、社工薪酬管理办法、辅助人员绩效管理、街所党建考核机制等等，从部门上下整合、人员工资福利规范、街站（所）联动等方面，规范以克服行政权力在社区治理的条块分割与交叉模糊，形成常态化综合施政、联合执法、共享资源、权责明晰的工作机制和模式，切实为基层减负增效。

今后，广州社区治理仍需聚焦基于社区的行政资源和手段的整合调配，丰富有效制度供给。首先，加大以智慧城市为目标的城市大数据存储、管理和应用。打破部门藩篱，联通数据孤岛，将既有的网格化、“四标四实”、经普和公安、市场监管、外来人员等数据系统化、智慧化，为行政决策和公共服务提供数据支撑，为实现超大城市治理的信息化、智能化、精准化奠定基础。其次，整合优化机构改革后基层职权，产生“化学反应”，提升社区面行政执法效能。要从市区两级层面探索深化细化诸如“令行禁止，有呼必应”等党建引领共建共治共享的联动协作机制，结合机构改革成果，实现行政执法队伍手段再优化，建立高效基层行政执法力量。最后，进一步探索人员、资金、权责等制度创新，保障社区治理行稳致远。

（三）畅通主体参与实现社区治理一核多元互补

公共卫生本质上需要群体作战。全球公认的公共卫生定义中提到：公共卫生是全社会公私机构、大小社群以及所有个人参与的。当前社区治理的共识亦是强调多元主体参与。党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在突发公共卫生事件中，广州注重在社区中发挥党委政府领导作用，通过制度性引导和内生自发性参与实现双轮驱动，构建了群防群治、上下联动的一体化防护网。

首先，街道社区党组织指导下多元参与的制度设计。广州日常重点围绕参与事项、参与对象和方式做好党组织领导下的多元参与体系设计。一方面，以问题为导向，聚焦民生热点难点，诸如微改造、加装电梯、垃圾分类回收点设置、安全管理、交通整治等事项都成为多元主体参与的典范。另一方面，以事要解决为导向，建立党组织主导的城乡分层议事协商制度，按所涉事项依层设立社区议事平台，健全规范协商议事规则，不断扩大协商参与主体。这些制度设计，为突发公共事件中党组织领导下的居民宣传发动、组织引导等提供了有效的路径和借鉴。其次，基于提升公民素质和社会协作基础的自发性参与。一方面，广州结合市民文明公约、志愿服务、社区文化等宣传倡导和“干净整洁平安有序”、社区微改造等治理实践，从理性和感性层面提升了居民的参与感、安全感、获得感、幸福感，激发了居民群众参与社区公共事务的积极性和主动性。另一方面，通过架构在制度之上的社区治理实践，街道社区党组织、居委会、物业公司、业委会、企业、NGO、居民群众等主体在日常管理和服务过程中建立了畅通的沟通协调渠道和方式，形成了以街社党组织为核心多元参与的互联互助体系。这一常态化体系在实践中，有效回应突发公共卫生事件中的现实需求，实现了社区自治和社区治理的协同。

接下来，广州社区治理应拓展多元参与的广度深度，以切实的成效助力共建共治共享的社会治理。首先，在机制衔接、方式选择等方面鼓励在职党员等多元主体参与社区治理的各项工作。其次，在规范化前提下创新运用更多居民喜闻乐见的信息化手段，实现多元主体参与公共事务的便利化。再次，更加注重主体的平等性，倡导协商民主为主的多种民主方式，凝聚多元主体的最大共识。最后，以《民法典》颁布施行为契机，大力宣传普及社会生活、公共事务中的法制知识，发挥法制在多元主体参与中保障作用。

（四）完善监督问责保护机制保证社区治理的规范化

突发公共卫生事件处置实质上造成了公权力的扩张，带来两个影响。其一，突发状况下决策和执行往往具有探索性，且易被争论放大，当事人和执行过程需承受超乎常态的压力。其二，为了保证决策和行为的科学性、合规性，激励党员干部担当有为，需要发挥监督问责保护机制的作用。实践中，我们党员干部队伍经受住了考验，也暴露了一些问题。如前所述，广州紧扣社区防控的全流程链条，聚焦队伍建设和作风建设，发挥常态下市区街社区监察体系全覆盖优势，多措并举落实监督问责和区分保护，为各项工作提供坚强法纪监督保障，让基层党组织唱好主角，党员干部担当作为，真正成为社区治理的“主心骨”和“急先锋”。

接下来，从现实表征和理性选择可以看到，监督问责倒逼组织、党员干部采用各种策略规范行为以规避风险。这种规避有正向作用，也存在一定程度负向牵引，特别在社区治理这一城市管理的神经末梢，往往表现得更为隐蔽且影响更具体。广州社区治理规范化仍须聚焦形式主义、官僚主义新动向，筑牢思想之基，织牢制度之网，创新监督形式。首先，着力发展动态问责。在压实社区治理中各级党组织管党治党主体责任的基础上，聚焦重点事项重点领域，使基层干部从满足短期问责要求中解脱出来。其次，做好做细区分保护。继续深化“三个区分开来”，结合社区治理的丰富实践，探索既严格监督又保护激励的长效机制，保证基层干部敢担当会作为。最后，对形式主义、官僚主义追本溯源。在严格执纪监督的基础上，注重厘清基层形式主义、官僚主义的本源，治标兼治本，打造一条风清气正、干事创业社区治理全链条。