特大城市垃圾分类强制性政策工具的实施及优化研究

刘 锦 何迎敏

生活垃圾分类，关乎人民群众的美好生活、中华民族的永续发展，是全面建成小康社会能否得到人民认可的一个关键。如今，尽管大街小巷写着“可回收”“不可回收”等标识的垃圾桶随处可见，可现实生活中垃圾分类难、资源回收利用率低的问题却依然存在。据统计，我国的居民对于生活垃圾分类知晓度高达90%及以上，然而，会参与并能较为准确进行垃圾分类的人却占比较低，能够养成分类习惯并长期坚持的人则更是少之又少[1]。垃圾分类就是新时尚，但20 余年的宣传、引导乃至物质诱导，诸种措施的尝试都效果不彰，垃圾分类工作应如何推进，如何培养居民垃圾分类的习惯及如何构建垃圾分类的长效机制？上述问题严重困扰着我国城乡的社会管理者。基于此，在更大范围推行垃圾强制分类前，我们有必要对先行城市的实践探索进行深入研究。本文旨在研究垃圾分类的强制性政策工具，以广州城市生活垃圾分类为例，系统观察、分析政府部门如何探索、实践及运用具体的强制性政策，推动广州生活垃圾分类的工作，分析研究垃圾分类强制性政策工具的实施效果及其优化路径。

一、垃圾分类的强制性政策工具

政策工具（Public Policy Instrument），亦称为政府工具（Government Tools）或治理工具（Governance Tools）。早在 20 世纪 50 年代初，达尔和林德布洛姆在其撰写的文章《论现代国家采取的政治——经济技术》便提出政府工具的基本原理。但真正意义上的研究热潮，始于20 世纪80 年代。其时，学者们认为不仅政府管理的范畴和规模变革需要引起关注，用以解决公共问题的手段和方法，即管理工具也发生了显著变化，胡德的《政府治理工具》是这个时期最具代表性的。学者们对政策工具的研究，首先出现在经济和环境政策领域，而后逐步扩大到其他公共政策领域。但到目前为止，学界对政策工具暂无统一定义，对政府工具、政策工具、治理工具这三个概念的应用，尚无过多区分,具体选用哪个概念，也凭学者个人偏好。本研究采用政策工具这一概念。

强制性政策工具（后面简称“强制性工具”），是指强制或直接作用于目标个人的工具手段，后者在反应时只有很小或几乎没有自由裁量的余地[2]。在现行生活垃圾分类政策实施过程中，强制性工具被广泛采用，担任主导性角色，这包括了政府通过立法或制定行政部门的规章、制度来确定垃圾分类的目标、标准，并以行政命令的方式要求市民、机关事业单位或企业遵守，对违反相应标准或要求的市民、机关事业单位或企业进行处罚的具体规章制度和调节机制。这些工具通过法律法规对责任进行清晰界定，施以监督管理，对违反规定的行为进行制裁或处罚，使政策目标得以有效落实。

垃圾分类，涉及垃圾源头分类、分类收运和分类处理三大环节，其中最难的是如何实现源头分类。源头分类，不仅需要资金、土地和技术等的保障，更关键的是涉及改变市民的生活习惯和垃圾排放习惯，难度非常大。如何推进垃圾源头分类减量，广州重点采用了制定垃圾分类管理的地方法规、建立垃圾分类管理人制度等具体手段。这几种具体政策方式，很好地体现作为整体强制性工具的实施效果和实施过程。本文接下来就垃圾分类管理条例、垃圾分类管理人制度等几种具体手段加以分析。

二、强制性工具的实施及效果

（一）事前规制：生活垃圾分类管理法规的实施及效果

1.垃圾分类法规体系的建立

为切实推进生活垃圾分类工作，广州市通过完善政策法规体系的顶层设计，逐步建立起具有广州市特色的垃圾分类法规体系。根据我国现行法律法规如《中华人民共和国环境保护法》（1989年）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992 年）、《固体废物污染环境防治法》（2004年）和《城市生活垃圾管理办法》（2007 年）等对城市生活垃圾管理进行了规定。2004 年，广州市环保局制定发行了“城市生活垃圾分类及评价标准”。广州市将生活垃圾分为可回收物、大件垃圾、餐厨垃圾、有害垃圾和其它垃圾等五大类。2011 年，广州市政府第13 届130 次常务会议讨论通过《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，并于2011 年4 月1 日起施行，成为全国首部针对生活垃圾分类的规范性文件。随后，广州市政府及相关职能部门先后制定出台一系列规范性文件和配套文件，以制度法规做出行为指引和约束，倒逼市民自觉自律。

《广州市生活垃圾分类管理条例》于2018年7 月公布施行，预示着生活垃圾分类实践又向前迈进了一步，垃圾分类从地方规范性文件上升为地方法规，更具效力、更具权威性。该《条例》共有七章64 条，划定了各部门及单位的职责分工，规范了生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置等4 个环节，并提出分类的促进措施，并对不分类的行为进行监督管理。2015 年《规定》以及中央《垃圾强制分类制度》和《广东省城乡生活垃圾处理条例》等上位法制定的详细罚则，为广州市生活垃圾分类提供了更强力的依据和手段，不参与垃圾分类的单位及个人，可被定义为“违法”，依据《条例》予以个人二百元以下、单位五千元以上五万元以下的处罚。

2.生活垃圾分类管理法规的实施效果

首先，垃圾分类地方性法规虽已出台，但因缺乏有效执行达不到实际效果。根据基层部门反馈，区一级城市管理综合执法范围共有10 方面376 项执法事项，比2002 年的176 项增加了近一倍，执法权限范围也越趋广泛，但基层执法人员严重不足，垃圾分类执法并未能完全落实专员制度，查处案件的质量不高，对相关法律法规也不够熟悉，日常检查效率不高。其次，缺乏有效执行垃圾分类的政策扶持和配套措施，严重影响法规的实施效果。一是《广州市生活垃圾分类管理条例》的颁布，标志着广州生活垃圾分类管理的基本制度初步形成，但条例规定了一系列需要由政府或者相关部门制定的规范性配套文件，其中的相当数量至今仍未制定，并且也没有制定的时间表。二是广州市初步建立了“1＋3＋12”（1 个条例、3 个经济激励配套政策、12个工作指引）的垃圾分类制度体系，但是已有的配套文件大多数是在条例制定一年甚至近两年后才制定，严重滞后于实践需要。另，如针对机团单位、学校、酒店、宾馆、农村等领域制定的12项工作指引都只是“鼓励”而不是“要求”其成员进行垃圾分类，明显不符合全市全面推行生活垃圾强制分类目标要求。更重要的是，垃圾分类后因缺乏配套的分类收运、分类处置，环卫部门收运垃圾时又将分类好的垃圾混为一体集中运输，严重打击了市民的积极性，导致垃圾分类很难推行，甚至倒退，最终导致相关法律法规很难执行。

（二）事中管制：生活垃圾分类管理责任人制度的实施及效果

1.生活垃圾分类管理人制度的建立

市民、机关团体、企事业单位等是垃圾分类的行为主体，在享有排放权力的同时，也存有承担源头减量、分类储存、分类投放和缴纳排放费等责任与义务。根据社区或小区的居住特点，结合垃圾终端处理的要求，广州市持续探索合适的分类投放模式，如中低层、无物业管理的居民区实行定时定点投放，狭窄的内街巷采取垃圾不落地、直收直运的方式，大型物业小区实行厨余垃圾专袋投放，甚至引入智能分类、积分兑换项目，激励居民参与垃圾分类，改变垃圾投放习惯。

2014 年 7 月 6 日，广州市固废办公布《关于街道和社区居委落实垃圾分类相关规定措施的指导意见》，要求2014 年底30%的社区人口实现“定时定点”垃圾投放模式，每1500 户设置一个回收站点，2016 年底全面实现垃圾“干湿分类”收运。2014 年7 月29 日，广州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十次会议召开。时任市长陈建华在会议上表示，推广“定时定点+误时定点”垃圾分类投放模式。同年7 月，广州市城管委和广州市国土房管局联合下发《关于规范物业管理小区垃圾分类投放和作业流程的指导意见》，文件规定，广州有物业管理的小区，将循序渐进推广“定时定点+误时投放”的垃圾分类投放模式。至2019 年底，全市城区的生活居住小区，已全部实现楼道撤桶、定点投放。

为明确主体职责，发挥居委会、村委会的组织作用，广州市将垃圾分类纳入社区环境卫生和文明城市创建的重要项目，推动社区自治和网格化管理，建立生活垃圾分类管理人制度。

早在2011年4月1日起施行的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》中，就有规定“社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业应当督促和动员单位、个人积极参加城市生活垃圾分类工作”。2015年5月25日，广州市政府第14届165常务会议审议通过的《广州市生活垃圾分类管理规定》，明确广州市实行“生活垃圾分类管理责任人制度”。包括物业公司、机团单位、经营管理单位等对管辖范围的生活垃圾分类负责，无法认定责任人的，由所在地政府负责。

广州市实行生活垃圾分类管理人制度，其经验做法随后也被广东省采纳并推行。2015年9 月25 日，广东省人大常委会会议审议通过《广东省城乡生活垃圾处理条例》，其第九条规定“生活垃圾分类管理实行管理责任人制度”。2018 年施行的《广州市生活垃圾分类管理条例》，保留了这一项制度。自此，以法律的形式正式确立了生活垃圾分类管理人制度。垃圾分类管理人有责任建立责任区内的垃圾分类管理制度，包括投放的形式、时间、地点等，并根据确定的形式规范配置分类收集容器，宣传指导投放人正确分类投放。

2.生活垃圾分类管理人制度的实施效果

生活垃圾分类管理人制度的建立，旨在明确各方职责，动员多方参与。实践发现，机关事业单位在落实管理职责时比较到位，如市委办公厅建立了垃圾分类的领导机制，规范配备收集容器，还建立了监督员制度，由保洁人员和饭堂工作人员检查单位职工有否准确投放，检查结果作为员工的考核依据之一；市人民检察院同样完善了部门为第一责任人的制度安排，教育员工养成分类投放的习惯[3]。机关单位能贯彻落实责任人制度，除了法律规定的职责，一个重要的原因还在于垃圾分类开展成效已被纳入市直机关单位的绩效考核，政府对机关内部工作人员还是有更强的约束力。

但在其他区域，如企业、物业，政府对其垃圾分类行为仍缺乏有效的抓手。尽管《条例》规定未按要求配置分类容器、混合收集运输生活垃圾的行为，执法机关可予以处罚，物业公司违反相关规定的，还将纳入企业信用管理平台，影响其后续业务发展。但物管公司往往以缺乏资金、业主不配合、不想增加与业主的矛盾等说辞推脱责任，属地政府也为了以后工作能方便开展，而尽量不给物管公司开罚单，“若一上来就罚他2 万，他更不愿意支持配合我们工作了”，基层工作人员普遍反映。由于管理责任人的职责落实不到位，当前垃圾分类的大部分工作及经费投入仍由政府承担，尤其是城管部门和街道的环卫部门。

（三）事后监管：生活垃圾分类监督管理制度的实施及效果

1.生活垃圾分类监督管理制度的建立

为深入推进垃圾分类，监督、促进各级政府、职能部门做好生活垃圾分类宣传发动、组织实施工作，倡导、鼓励社会各界、市民开展生活垃圾分类，早在2011 年1 月印发施行的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，即作了明确规定，对垃圾分类工作要进行监督、考核及奖罚。当年9 月，出台《广州市城市生活垃圾分类评价及奖励办法(试行)》对垃圾分类依照分级负责的体制，实行层级评价及奖励机制。评价方式方法，主要是采用检查评价、定量评价和民意测评等方法，确定评估对象推广城市生活垃圾分类的进度、程度，或者状态、实效。2012 年12 月26 日，广州市召开“广州市生活垃圾分类处理全面实施动员电视电话会”。时任市长陈建华要求，到2013 年年底，全市80%的社区生活垃圾分类工作要达到合格标准并接受验收。为摸清并客观评价当前街道全面开展生活垃圾分类的情况，广州市固废办出台《社区生活垃圾验收评价方法》《广州市街道生活垃圾分类全面推开考核方案》等考核政策。

2015 年5 月，广州市政府在修订印发《广州市生活垃圾分类管理规定》时，另立专章即第七章“监督考核制度”，明确垃圾分类工作的监督管理制度。随后相继印发《开展生活垃圾强制分类督导工作方案》《生活垃圾分类专项执法督查督办工作方案》等，督促垃圾分类管理责任人落实分类职责。2018 年起实施的《条例》，其第五章“监督管理”更是用法律对各级政府、相关行政主管部门、垃圾分类管理责任人的管理和监督作了详细明确的规定。不仅政府职能部门可以对各类管理责任人进行监管，政府本身也要被约束。其条例第五十二条就规定建立垃圾分类的社会监督员制度，由居民代表、人大代表、政协委员、第三方机构代表等组成的监督员，有权了解生活垃圾收集、处理的各个环节，并提出意见和建议。

2.生活垃圾分类监督管理制度的实施效果

广州市的地方立法以及构建的垃圾分类管理责任人制度和监督管理制度，其实施主要还是集中在公共机构，对普通市民个人和家庭依然“以鼓励为主”。2017 年，作为实施《条例》前的发动阶段，广州市选定首批3258 家生活垃圾强制分类单位以及100 个生活小区作为首批强制分类试点，并在过去的半年时间里，对这些单位和小区进行验收执法。截至2018 年5 月，全市共开出违反垃圾分类规定的整改通知书不及800 宗，累计罚款 3 万余元。2018 年《条例》正式实施后，一年来全市城管执法部门共开展执法检查18904次，罚款金额约8.7万元[4]。

从执法情况看，未按要求配备分类设施、分类投放不准确、不配合开展垃圾分类工作，成为主要处罚事项；而物管、酒店、餐饮、机团单位等作为“垃圾分类责任人”，成为主要的被执法对象。针对个人的处罚，由于执法对象分散、取证难度大、执法力量不足等多方面原因，开出罚单寥寥可数，居民参与垃圾分类仍然没有成为“必修课”。而前述的垃圾分类社会督导员制度，则还没有落实。

三、强制性工具实施效果有限的原因分析

垃圾分类强制性工具实施低效的原因是多方面的，既要考虑到工具本身的特点及应用条件，具体政策目标的确定和目标的一致、可达，也会影响基层对政策工具的反应和使用效果。

（一）强制性工具自身的局限性

虽然广州市制定出台了垃圾分类地方性法规——《广州市生活垃圾分类管理条例》，但该《条例》多为纲领性、原则性、指导性的规定，罚则较为粗放，部分条款没有相应罚则，尤其是对生活垃圾分类管理责任人不履行责任、未在责任区域内开展垃圾分类的，《条例》并未明确相应的法律责任，这意味着，物业小区或经营、办公场所不按规定设置分类收集容器、不实施垃圾分类，依据该法规是没有处罚依据的，只有当这些单位交付的生活垃圾不符合分类标准时，城管执法部门才能依据《条例》第五十六条予以处罚（注：《条例》第五十六条：“产生生活垃圾的单位违反本条例第十三条第三款规定，未按规定投放生活垃圾，交付收集单位的生活垃圾不符合分类标准的，由城市管理综合执法机关责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款，并在市政府电子政务信息平台公布处罚结果。”）。或者，依据上位法《广东省城乡生活垃圾处理条例》第五十二条进行查处（注：第五十二条：“违反本条例第十条规定，生活垃圾分类管理责任人未履行工作责任的，由市、县（区）人民政府环境卫生主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上一万元以下的罚款。”）。

（二）政策目标的设定影响工具实施效果

垃圾分类的政策目标是地方政府部门期望通过政策实施达到的预期效果。政策目标为政府工具的选择设定了方向，为评价政府工具的有效性提供了标准。政策目标的不同，以及各政策目标预期达到的先后顺序不同，对工具类型或具体政策手段的选择都会产生重要影响。

但在现实中，地方政府在对垃圾分类政策工具进行优化时所直接面对的情况是，垃圾分类的政策目标是不确定的、多元的，有时并不合理。如广州市制定的居民生活垃圾分类知晓率等政策目标：2012 年，市固废办的文件要求，该年底居民垃圾分类知晓率达到100%、辖内80%的社区开展实质性生活垃圾分类[5]；而推进垃圾分类7 年后，2019 年印发的《三年行动计划》提出：广州市居民垃圾分类知晓率，2019年要力争达到85%以上，2020 年要力争达到95%以上，2021年要力争达到98%以上[6]。另还有如示范、样板区（街/镇）的反复创建：2015 年，广州市固体废弃物处理工作办公室关于印发《广州市创建垃圾分类示范街（镇）工作方案》的通知，提出2015-2017 年广州市各区所有（镇）街创建垃圾分类示范（镇）街的目标，2015 年全部达到垃圾分类达标以上示范街（镇）标准；2016 年60%以上街（镇）达到良好以上标准（其中20%达优秀）；2017 年100%街（镇）达到良好以上标准（其中30%达优秀）[7]。2019 年，广州市城市管理和综合执法局印发《关于组织开展广州市2019 年创建生活垃圾分类示范片区和示范村工作的函》，要求“越秀、海珠、荔湾、天河、黄埔、番禺区6个行政区开展生活垃圾分类示范区创建工作，其余5 个行政区选取22 个街道开展示范街创建”[8]。这些具体目标的前后不连贯，造成了政策工具的无效，政府看似做了很多工作，都只停留在面上功夫，完成上级下达的指标任务。

（三）政策工具执行主体存在不足

首先，分类工作的问责难以实现。生活垃圾分类管理人制度的建立，旨在明确各方职责，动员多方参与。前文述及，机关事业单位在落实管理职责时比较到位，但在其他区域，如企业、物业，政府对其垃圾分类行为仍缺乏有效的抓手。除了前述的《条例》缺乏相应的罚则，属地的执法部门也存在不敢罚、不愿罚。其次，垃圾分类的监管缺失，主要是执法不足。根据官方通报，2019 年广州市全年开出垃圾分类的罚单300 多宗，罚款总金额74 万多元，而全市已知的居住小区8369 个、强制分类单位5908 家，仅以这两类执法对象计算，执法处罚率也只有2.86%。在基层调研走访中发现，很多受访者反映广州市现在垃圾分类的执法力度是不足的；广州市人大常委会的专项检查报告，对比北京、上海、杭州等主要城市，广州的垃圾分类执法查处力度仍有较大差距：其中日均行政处罚北京49 宗、上海 25 宗、杭州 51 宗、广州 2.6 宗(注：广州的执法数据为 2018 年 7 月—2020 年 7 月)。另一方面，在2019 年300 多宗罚单里，对个人的处罚不足10%，其中还有部分是对个体经营者不按规定排放垃圾的处罚，真正对居民不按要求分类投放垃圾的处罚案例少之又少。执法人员认为，在垃圾分类还未成为大多数人的习惯时，“法不责众”，所以还是以教育、劝告为主；但这也造就了法规的权威性和强制力不足。

当前，广州市的垃圾分类主要还是高度依赖政府的强制力推行，而且其作用最突出的也是政府部门自身，即下级部门、街道、社区等基层组织，通过考核、监督、问责等工具倒逼责任落实；而法律的强制性尤其是执法力度严重不足，导致其他相关主体的责任明显缺失。

四、垃圾分类强制性工具的优化路径

我国自开展垃圾分类工作以来，主要采取“以倡导为主”方式，广州也不例外，这严重影响垃圾分类实施效果。2010 年以来，广州围绕体制、经济激励方法及垃圾分类收运等进行创新，先后在街道层面进行了很多试点，如体制方面试点过企业主导模式和政府主导模式、收运方面试点过垃圾不落地和定时定点收运、试点过垃圾按袋收费和垃圾换物换积分等等，探索引导市民垃圾分类的最佳方案。试点虽然达到某种成效或目的，但这些试点东一榔头西一棒子，总体上不如预期，还给市民一种试点短命现象。2016 年6 月，国家发改委等提出“垃圾强制分类”概念，要求通过政策强制的手段，以被动促主动，促进居民养成分类习惯。2017 年3 月出台《生活垃圾分类制度实施方案》，进一步明确进行“强制分类”，这也意味着今后的政策执行中，将采取更严的强制措施和制裁措施。

（一）合理制定垃圾分类的政策目标

明确的垃圾分类政策目标是强制性工具有效实施的前提条件，地方政府及相关部门要把确定合理的垃圾分类政策目标，包括具体手段的具体目标（具体目标的准确合理设计是总目标有效实现的前提），当成对强制性工具进行优化提升的首要考虑因素。

通过前文对强制性工具的实施及成效的分析梳理可以发现，强制性工具尤其是检查监督、考核问责等手段越来越“得到重用”，即上级政府通过设定创建考核目标，推动下一级政府组织开展垃圾分类。为完成创建任务或实现考核目标，基层政府不得不直接参与推进辖内的垃圾分类，甚至帮小区做好宣传栏、配好分类收集设施，而作为管理责任人的物业公司只是作为“看客”，在迎检当天露个脸，并未真正参与到垃圾分类中；基层政府也因为疲于应付各类创建检查，工作浮于表面、流于形式。政府推行垃圾分类的力度是强化了，尤其在监督考核方面，做得不好的区、街、社区，都将面临上级约谈，一定程度上促进了工作的开展。但也因为考核太多、检查太多，很大一部分时间花在“迎检”上，例如今年新制定的考核标准，台账资料的分数占了1/3，平时成绩只占1/6，基层单位不得不安排更多的人手和精力整理台账，却没时间到现场指导社区工作。

（二）严格实施垃圾分类的法律法规

垃圾分类强制性工具的有效实施必须有相关法律法规作为保障。法律法规的规定及保障，能让人们清楚地知道应该做什么该如何去做，并能预见到违规的后果。因此，首先，应积极修订完善相关法律法规，如：在生活垃圾分类标准、回收及资源化利用上，要研究制定循环经济的相关法规，将“污染者付费”原则贯彻生活垃圾分类的全链条中各环节，并严格落实违约责任的追究机制，提高执行效率。其次，严格贯彻落实相关法律法规，相关部门或街区可结合地方实际制定细则。如广州的《广州市城市生活垃圾分类管理条例》，该条例明确规定了相关部门垃圾分类应当干什么、应当怎么干。相关部门应当大力宣传条例、深刻学习条例、认真执行条例，对照条例要求，履行工作职责；同时要对照条例，尽快出台垃圾处理收费制度、垃圾源头减量和分类奖励办法、餐厨垃圾就近就地自行处置办法等配套制度；协调市发展改革、工业与信息化、财政、农业、商务、市场监管、旅游、供销总社等相关部门各司其职，制定有利于垃圾源头减量的政策措施、具体行动计划；不符合条例规定和精神的工作指引等规范性文件应当及时修订；加强对违法行为执法，严格追究法律责任，更要加强执法监督，重点整治不作为不执法的渎职行为。建立垃圾源头减量和分类的鼓励引导机制，对成绩突出的单位、个人和生活垃圾分类管理责任人给予奖励。

（三）加强全面持续监督的能力建设

垃圾分类政策在贯彻落实过程中，遇到最实际困难之一，就是缺少有效的监督和制约。对于政府及相关部门的垃圾分类管理工作，人大常委会负有工作监督和法律监督的法定职责。各级人大常委会可以采用听取专项汇报、审议专项工作报告、开展专项视察等方式开展工作监督。针对垃圾分类相关法规条例执行情况，人大常委会可以适时启动执法检查，发挥“法律巡视”的作用；也可以适时启动立法后评估，发挥“法律体检”作用。把各单位垃圾分类管理职责的情况纳入管理绩效考评指标并定期公布考评结果。垃圾分类纳入文明城市创建常态化考评并定期通报。相关部门应当开展生活垃圾组成、性质、产量等的常规性调查和定期评估，并向社会公布调查结果和评估报告；应当对生活垃圾分类管理责任人、从事生活垃圾分类服务单位的开展监督检查并向社会公开检查情况、查处结果。同时，加大暗检的力度，从垃圾分类投放收运的关键节点上寻求突破。各级各职能部门及第三方评估检查时，要以暗检手段来加强督促检查。暗检虽然对检查人员带来了更大的难度和要求，但是暗检能检查到更真实的分类投放收运情况，让被检单位来不及作假。