科层制在国家治理体系现代化中的再思考

李润硕 潘信林

党的十九届四中全会明确提出要实现国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理体系中，科层制具有着举足轻重的作用。毫无疑问，科层制已成为马克斯·韦伯（Max Weber，1864－1920）的一个重要标志，正如西方文化研究无法回避“新教伦理与资本主义精神”一样，公共管理研究无论如何也无法绕过“科层制”。一个非常有意思的现象是，现在提出告别“科层制”的激烈正如当初拥抱“科层制”那么激动，甚至有过之而无不及。那么究竟什么是科层制，科层制产生的社会经济基础是什么？当代中国制度体系中的科层制与韦伯式科层制究竟有怎样的关系？科层制会不会随着社会经济基础的变化而不断调整，直至无法适应社会经济基础的要求而与时代告别？这些问题都亟待我们深入探讨和研究。尽管有些问题我们现在可能还无法找到答案，但可以确定的是，目前我们依然无法离开科层制。

因此，本文将从韦伯科层制的一般考察出发，结合中国实际来理解和定位当代中国制度体系中的科层制，并通过科层制与当前社会经济基础重大变化的张力考量，试图探究新时代建设和改进科层制的完善路径。

一、韦伯科层制的核心观点、理论来源及经济社会基础

科层制（bureaucracy）也称官僚制，是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。马克斯·韦伯对“官僚制”的理论阐述，主要集中于《重组的德意志中的议会和政府》（1918）和《社会与经济组织理论》（1921）两部著作中。在韦伯看来，任何组织都必须有某种形式的权威，即建立在合法性基础之上的权力做基础。适当的权威能消除混乱，带来秩序，而没有权威的组织将无法实现组织目标。他提出了三种类型的权威。一是“传统权威”(Traditional authority)。即建立在古老传统和惯例的神圣性之上的权威，这种权威是从历史上传承下来的习俗传统中得到合法性的。二是“卡理斯玛”权威(Charismatic authority)。它以对领袖个人魅力、超凡禀赋、典范品格的崇拜、迷信为基础。三是“合理—合法的权威”(Rational—Legalauthority)。它以民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，服从不是对个人的忠诚而是基于人们对法律和规则的信仰。通过对这三种权威类型的比较可以发现，以传统权威为基础的支配方式，对领导人的挑选是基于对传统的遵循而忽视了其中个人能力等因素，因而是低效的；以“卡理斯玛”权威为基础的支配方式则往往带有浓厚的感情色彩，同时以个体的人格魅力作为合法性依据，本身就蕴含有极大的变量。因此，建立在这两种权威基础上的组织及支配方式都是非理性的，只有理性—法律的权威才能作为现代科层制组织的基础。

《马克斯·韦伯“官僚制”理论探析》一文中援引英国学者马丁·阿尔布罗的观点，较为详细地介绍了马克斯·韦伯“官僚制”理论的来源[1]，主要有以下四种：一是当时德国的行政理论。这主要与韦伯早年的学习和工作经历有关。他将国家行政与效率挂钩、比较君主行政与合议制优劣等论述，反映了德国早期公共行政研究的内容。二是马克思主义。马克思的思想对韦伯的影响“怎么强调都不过分”，但是马克思对韦伯的影响并不是关于科层制的论述，而是关于人的异化的一般论题。对此，韦伯在其理性化的理论中有所推进。三是19 世纪德国经济社会史学者古斯塔夫·冯·施莫勒关于行政组织发展进程的研究。施莫勒认为，社会由领袖、职事人员和群众三部分组成，社会发展依赖于这三个组成部分的不断分化，国家间的结构差别源于各国中这三者重要性的变异，而官位体系已经成为现代政治生活中不可或缺的要素。同时他也强调必须要对科层制保持警惕，并提出官僚制“由正规行政过程中的病态性偏失构成”的看法。韦伯继承了施莫勒的这一观点，反映出韦伯对现代行政机构发展既欣赏又忧虑的深刻矛盾心理。四是著名的意大利政治理论家加埃塔诺·莫斯卡和罗伯特·米歇尔斯的官僚制理论。他们的理论中都涉及科层制与民主制的关系问题。尤其是米歇尔斯，他在论述中所采用的“中性”的“官僚制”概念对韦伯提出“理性官僚制”概念具有重要影响。

上述研究较为清晰地梳理了韦伯科层制的理论来源，那么，作为上层建筑的一种形态，韦伯科层制产生的社会经济基础是什么呢？可以说，韦伯科层制是应因资本主义工业发展的现实需要而产生的。19 世纪后期到20 世纪初，随着工业革命以及工厂制度的不断发展，工厂以及公司的组织管理问题日益突出。有学者开始注意到很多企业由于缺乏明确的组织机构系统来进行管理，问题很多，工厂工作时间长，事故不断，效率极低，工人缺乏训练，雇主不懂得如何刺激工人提高劳动生产率，使得许多国家的经济发展和企业中的劳动生产率远远落后于当时的科学技术成就。因而很多人开始对现有的组织管理形式进行反思，究竟怎样的组织结构、组织形式才有利于企业的经营与成长，怎样进行高效的组织管理才能适应工业革命后不断发展壮大的工厂规模与企业制度[2]。他们开始强调规章制度，强调法治对于现代经济发展的重要意义。同时，随着资本主义工业的迅猛发展，国家不断扩展并进入了提供福利和实行经济调节的新阶段，行政管理事务急剧增多并且日趋复杂。因而不仅是工厂企业，行政部门也亟需一种更加稳定和有效的组织形式来满足新时期大规模组织管理运作的需要。韦伯科层制也就在这样一个历史背景下应运而生。

二、韦伯科层制的全球视域与当代中国制度体系中的科层制

韦伯科层制理论的诞生对各国公共管理领域都产生了重大而深远的影响。也正是在韦伯科层制理论出现之后，人们开始关注作为一种统治和管理制度的科层制其基本形式和发展历程。事实上，在古代中国、埃及和晚期罗马帝国都曾存在过科层制的形式，并且官僚制的存在也是这些历史上的伟大帝国强盛的标志[3]。韦伯在其研究活动中专门对中国古代的官僚制进行了考察。针对中国古代皇权与官僚权力共存的特点，韦伯认为中国古代官僚制是一种“家产官僚制”，即一种混杂了家产制与官僚制的中间形态，并且韦伯更加强调其中的家产制成分。事实上，韦伯对中国古代管理体制的这一看法与其世界历史观有着深刻的联系。在韦伯对人类历史终将不断“合理化”的构想中，中国被置于人类“合理化”命运的开端，而西方则被置于此一进程的终点[4]。这种思维倾向同样体现在韦伯对中国“家产官僚制”以及现代西方科层制的描述和定位中。可以看出，韦伯研究中带有一种强烈的“欧洲中心主义”倾向[5]。然而，许多后续研究直接分享了韦伯式科层制理论这一规范性预设前提[6]，把中国科层制纳入到韦伯式科层制的分析框架中来，首先将其视为韦伯式科层制的变异形态，然后在此基础上分析这种变异产生的原因，并提出“相应的”建议和对策等。这种分析思路实际上是现代科层制研究在中国经验上的展开[7]。

诚然，韦伯科层制为我们研究和分析中国行政体制提供了一个重要视角，但是我们也必须注意到韦伯的理论分析框架对于中国科层制的有限解释力。因为中国科层制生长的土壤和空间与西方是完全不同的，它的形成和发展有其独特的历史逻辑以及现实逻辑。理解和定位当代中国制度体系中的科层制，必须承认这种独特性的客观性，一切从中国实际出发。首先，从历史的逻辑来看，它是中国历史自身生成的制度形态，是具有历史继承性和本土性色彩的政府组织形式。自秦统一中国后，作为专业行政人员的官僚便开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分，中国在自身的历史发展过程中也逐渐形成了一套较为完善的科层体制。中国古代科层制在长期历史实践中所形成的治理经验和习惯，对当代中国科层制产生了深远影响。当然，这种影响既包括优秀传统政治文化与制度文化的积极影响，也包括一些消极方面如人情关系因素在科层制治理实践中的渗透。这些都与现代西方科层制存在较大差异。其次，从现实的逻辑来看，当代中国科层制是在中国共产党的领导下融合现代科层制要素而逐步形成的符合中国现实需要的行政组织形式。迥异于西方国家建构的路径，中国国家建构的历史从一开始就决定了现代中国组织架构与实践运作必然要贯彻党的理念和意志。因此，中国的科层制事实上拥有工具理性和价值理性的双重属性。一方面，作为现代政府机构的主要组织形式，中国科层制是追求工具理性的；另一方面，由于党在各个层面嵌入到科层组织当中，在党的组织形态和意识形态塑造下，科层组织在追求程序正义的同时，也重视实质正义的达成。这一点从我国政府的宗旨是全心全意为人民服务就可以鲜明看出。我们的政府在本质上是为人民服务的政府，而不是现代西方科层制强调的政治—行政二分原则下机械的行政执行机构。中国科层制追求的是专业化与价值化的齐头并进，而并不是按照韦伯所设定的路线奔向绝对的工具理性。

因此，当代中国制度体系中的科层制既非严格意义上的科层制，也并非所谓韦伯式科层制的变异形态。它既具有科层制的一般特征，又具有深厚的中国传统底蕴，具有鲜明的中国特色。从当前来看，一方面，中国科层制具有明确的劳动分工、系统化的工作程序、明确划分权责的规章制度、专业化的职位层级等现代科层制的一般特点，尽管还存在一定程度的偏离，但这种偏离主要是技术性的。另一方面，它又具有鲜明的中国特色。如在组织形态上贯彻民主集中制的原则，在意识形态方面追求政治目标与价值的实现等。但不可否认的是，科层制在实际运作中所呈现出的并不是理想形态，制度自身天然的缺陷以及制度运作的环境等诸多因素都对会其效果产生影响。如科层制存在的制度惯性常常会使科层治理迟缓和僵硬，甚至使得体制改革和技术升级滞后于治理对象的变化[8]。一直以来，尽管科层制在复杂的国家治理实践中展现了其相当的韧性和柔性，但是一些问题依然存在。

三、科层制与当前社会经济基础重大变化的张力考量

按照马克思主义的观点，上层建筑能动地反作用于经济基础，同时又决定于经济基础。作为上层建筑的科层制必定决定于经济基础，并与某种社会经济基础相适应。事实上，生产力的发展、公共事务的复杂化、社会分工的发展以及知识的差异化传播为科层制诞生奠定了重要基础。单纯的分工并不是导致科层制的唯一原因。在奴隶社会分工也存在但是并没有催生科层制，主要的原因可能是当时公共事务的私人化、简单化。当时的公共事务在某种意义上仅是奴隶主的私人事务。当然必须指出的是公共事务的发展是以经济发展为基础的。生产力的解放和发展，为公共事务的发展提供了必要的物质基础，使“劳心者治人，劳力者治于人”的科层制分工与专业成为可能。真正推进科层制从可能走向现实的是知识的差异化传播，也即专业化。在差异化传播中，知识实际上是被垄断的，官僚的技术含金量被放大，由于知识的匮乏并不是所有人都能胜任。而如今，人类社会已然进入知识经济时代，信息技术飞速发展，社会风险性大大提高，对价值理性的呼唤也日益强烈，社会经济基础发生的革命性变化事实上与科层制之间形成了巨大张力。

（一）信息技术的飞速发展与科层制垄断治理的张力

当前人类整体正在经历一场极为重大的历史性转型。包括生物技术、新能源技术、空间技术等在内的一系列新技术的不断发展给人类社会带来了前所未有的深刻变革，大大改变了人类社会的整体面貌。尤其是信息技术的飞速发展，改变和重构了有史以来人类社会的信息传递和组织方式，给人类生活带来极其重大而深远的影响。当前以人工智能、量子信息、移动通信、大数据等为代表的新一代信息技术的日新月异，正成为推动社会生产方式变革、创造人类生活新空间的重要力量。马克思指出，生产力决定生产关系，生产关系适应生产力。在人类社会中，社会组织形态与技术的发展是高度相关、密切相连的。信息技术的飞速发展无疑给科层制带来极大影响，甚至可以说对科层制的垄断地位造成了“威胁”。首先，新技术带来的知识爆炸使知识差异化传播成为过去式，大大降低了官僚技术的垄断性，从而使人人成为合格的技术官僚成为现实的可能。新技术带来的知识融合使社会分工有了新的变化，这种新变化一方面是继续深度分工，另一方面又高度融合，科层制被项目制、活动小组制、扁平化的矩阵组织等各种灵活的机制在局部领域迅速取代。同时，公共事务在新技术的影响下被不断分解和简单化。一种观点认为，消灭小偷的不是警察而是手机支付，这种观点或许不完全正确，但也可作为新技术进步分解公共事务的典型。此外，新技术带来的生产力的高度发达使“官僚工作”不再成为活的社会财富和地位有效而高效的途径，下海经商也成为当下中国科层制发展的一个新的现象。

（二）社会风险性的大大提高与科层制僵化治理的张力

当代社会学研究普遍认为，现代社会是风险社会。即全球化发展背景下，人类对社会生活和自然的干预范围以及深度日益扩大，其决策和行动对自然和人类社会本身的影响力也显著增强，这使得风险的结构从自然风险占主导地位逐渐演变为人为的不确定性占主导地位，局部地域发生的风险和危机也极易扩展为更大范围的社会性风险和危机。社会风险性的大大提高给科层制带来许多难题。由于科层制过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性，过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性[9]。因此，在突发性风险来临之际，科层制往往难以及时有效应对。这一点从此次新冠肺炎疫情中就能明显看出，可以说疫情防控时机的延误在一定程度上就与一些领导干部缺乏风险意识以及应变能力不足有关。其实，早在2018 年3 月,国务院就组建了应急管理部，此后地方各级政府也成立了相应的应急管理部门。不过，目前来看，应急管理部门的职能并不包括公共卫生应急管理，可以说我们依然没有形成一个较为完善的国家应急管理体系，这次疫情就充分暴露出了这一短板。此外，随着互联网技术的发展和广泛应用，由于网络传播而引发的社会风险也大大提高。如疫情背景下，网络谣言的散布造成的群众情绪恐慌，在一定程度上增强了社会风险和危机的主观性，放大了风险和危机的社会影响。频频出现的网络诈骗问题也对群众的人身财产安全等造成一定影响。这些问题的不断出现增大了科层制治理的难度。这主要是因为，网络空间是一个虚拟空间，它难以通过在场的属地管理制度来及时开展治理活动，因此网络空间治理与科层制的治理逻辑事实上存在一定差异。可以看出，科层组织习惯于按章办事，循规蹈矩，缺乏风险意识和主动意识，因而面对现代风险社会往往有些无力“招架”。

（三）对价值理性的强烈呼唤与科层制工具理性的张力

在工业经济时代，科层制曾以其所推崇的理性化、制度化、专业化原则极大地推动了人类历史的进步。然而随着工业时代的渐渐退场，科层制便开始日益凸显出其与新的社会经济基础即知识经济时代的不相适应之处。我们知道，知识经济实质上是一种以人力资本为依托的智力经济。在知识经济时代，人在生产经营和社会管理活动中占主导地位，经济与社会的发展必须以人的发展为前提，发展必须以人为中心展开[10]。而科层制自身价值理性的缺失显然与知识经济时代的要求“格格不入”。特别是在中国特色社会主义进入新时代的今天，社会主要矛盾发生的深刻变化迫切要求价值理性在国家治理实践中得到充分彰显。尽管中国制度体系中的科层制具有工具理性和价值理性的双重属性，但是从实际来看，其对价值理性的践行还远远不够，甚至很多时候还会发生偏差，对工具理性的追求往往又在实践中使官僚主义和腐败问题得以滋长。例如，疫情防控中，一些领导干部消极应付不作为，排查工作不严不实，敷衍塞责，一些干部在自身面对临时检查和限行政策时不配合、耍官威，少数地方和少数干部“用文件落实文件，用会议落实会议”，热衷做表面文章，空架子落实防控……这些官僚主义作风，给抗疫斗争带来了严重影响。这种官僚主义作风实际上就是科层制的产物。同时，科层制对工具理性的强调将人们的注意力都集中到片面的功利要求上来，从而使组织内成员往往只知有体制责任，而忽视道德责任，实际上使人在很大程度上成了工具的附庸。

四、国家治理体系现代化中科层制的完善路径

对科层制与当前社会经济基础重大变化的张力考量，事实上也为科层制的完善提供了方向。在深入推进国家治理体系现代化的今天，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，必须要科学运用技术手段，促进信息技术与科层治理的深度融合；完善制度体系建设，强化制度规章对体制弊端的根本克服；加强文化建设，推动社会价值共识对行政体制的深层制约。

（一）科学运用技术手段，促进信息技术与科层治理的深度融合

推进国家治理体系现代化必然要求科层治理现代化，实现科层治理现代化必然要求信息技术与科层治理的深度融合。正如习近平总书记所指出，“没有信息化就没有现代化。”[11]信息技术的飞速发展尽管对科层制造成一定“威胁”，但事实上也为科层制的变革提供了强大动力。同时，信息技术又是一把双刃剑，用得好可以极大地推动人类社会进步，用不好则可能会遭到技术的“反噬”。因此，促进信息技术与科层治理的深度融合，必须要科学运用技术手段，从而真正达到利用其提高行政效率等目的。首先，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。信息技术作为一种治理手段同样需要有其合法性、合理性，将技术手段运用到科层治理中必须要在科学考察与评估的基础上建立一套完善的制度规则。同时，信息技术的发展也带来了个体隐私保护、国家网络安全等问题，因此在强调数字政府建设的过程中，要推进数据有序共享，依法保护个人信息。其次，要充分运用技术手段加强互联网管理。加大对属地网站、微信、微博等平台的监督管理力度，采取“零容忍”的态度处置各类违法违规行为，有效打击网络乱象，营造清朗的网络空间。此外，还要关注到治理技术与治理场景的适配性问题，深刻把握技术治理本身存在的规范的统一性和事实的全面性之间的矛盾[12]。在推动信息技术与科层治理深度融合的过程中，要注意技术使用的方式、方法和范围，避免片面化和绝对化。同时，应当明确技术的辅助作用，在运用技术进行治理的过程中不能忽略人的因素。推动信息技术与科层治理的深度融合，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，以推进技术治理的“善治”为根本旨归。

（二）完善制度体系建设，强化制度规章对体制弊端的根本克服

在国家治理中，制度起着根本性、全局性、长远性作用。科层制所暴露出的弊端和不足，实际上反映出我们在很多方面还存在着“制度的空场”。因此，科层制的完善必须要从加强制度体系建设着手，通过制度的改进来克服体制的弊端。此次新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，同时也是我们实现治理革新的一次“契机”。一方面，必须要加强应急管理制度建设，加快推动形成一套从中央到地方的完善的应急管理体系。习近平总书记强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”[13]加强应急管理体系建设，要进一步优化应急管理部门职能，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。从纵向来看，还要理顺中央和地方权责关系，从制度上明确中央与地方在应急管理中的事权和财权，尤其要加快实现应急管理工作重心下移，真正做到属地管理、地方负责。另一方面，必须进一步健全和完善干部选拔任用和考核机制、监督机制以及问责和奖励机制。实现科层制的有效治理，官员素质极为重要，而官员素质的保证根本上在于制度的约束。要进一步健全干部选拔任用及考核机制，强化政治把关。“治本在得人，得人在审举，审举在核真。”在选拔任用工作方面，要突出政治标准，科学设计考察内容，对政治不合格者实行“一票否决”；在干部考核工作方面，要建立健全领导干部政治素质识别和评价机制，将群众的意见纳入日常考核指标中，强化对干部政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力等方面的深入考察。要进一步加强监督体系建设，强化对权力运行的制约和监督。坚持和完善党和国家监督体系，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等制度，推动各类监督有机贯通、相互协调，构筑起无所不在的监督网，形成监督合力。要进一步完善问责和激励机制，激发干部担当作为。对于疫情防控中不担当不作为的领导干部，必须依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责。同时还要完善激励机制和容错纠错机制，为敢担责、能干事的干部撑腰打气，提高其在工作中的灵活应对能力。

（三）加强文化建设，推动社会价值共识对行政体制的深层制约

价值体系是国家治理体系的深层结构。建设和改进科层制除了要加强制度建设外，还要加强文化建设，推动社会价值共识对行政体制的深层制约。文化的影响是更深远、更持久的。每一个行政官员都经受过文化熏陶，其行为也自然受到文化的影响。科层制的完善必须要关注到文化建设在其中的重要意义，通过加强文化建设来营造良好的体制环境、政治生态，促进政治价值、共同体道德等社会价值共识对行政体制的深层制约。从加强文化建设的角度来完善科层制需要从体制内外两个环境共同着手。从外部环境来看，要加强社会主义核心价值体系建设，大力培育和弘扬社会主义核心价值观。要深入挖掘中华优秀传统文化的时代价值，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际[14]。反对官僚主义必须要深入阐发中华文化讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同等核心思想理念，坚决与官本位封建思想糟粕作斗争。此外，要积极弘扬革命文化，传承红色基因。中国革命历史是最好的营养剂，要充分发挥红色文化资源的教育功能，以群众喜闻乐见的方式推动社会主义核心价值观深入人心，形成不可撼动的力量。从体制内部环境来看，要加强党内政治文化建设，以党内政治文化建设引领带动整个科层体制文化建设。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，必须要充分发挥党内政治文化对科层制的积极影响。将批评与自我批评等优秀党内政治文化充分融入到科层体制建设中，促进体制内思想交锋、揭短亮丑。同时，大力弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，着力清除腐朽落后的政治文化，消解官僚主义生存的文化空间。

在通往“人性之伟大与高贵”的道路上，韦伯为我们或者只是为自己设计了一个理想的科层制。然而理想与现实之间往往有着巨大的鸿沟，科层制所暴露出的诸多缺点和不足着实令人头痛。因此，科层制的现代化，既具有工具理性，也同样具有价值理性，也就是说既是我们实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，同时也是重要内容。