基层党政机关合署办公：历史、结构与变革

类延村 阳建碧

党的十九大报告指出，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署辦公。这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践，是深入推进党和国家机构改革的具体举措。同时，提升执政效能和行政效率的现实要求也推动着新型党政关系的变革。特别是承办具体事项的基层党政机关，多面临人事编制紧张和财政资源匮乏等层面的多重困境，合署办公更具现实意义，不仅有助于效率提升，更关乎人民的满意评价和社会认同，具有较强的实践价值和推广意义。

一、党政机关合署办公的概念与发展历程

（一）党政机关合署办公的概念

合署办公最通常的理解是两个以上的机关在同一地点办公，其内部人员和机构接受统一领导，对外则根据具体情况以不同机关的名义行使职权，它在形式上表现为一个工作机关，却拥有两个机关的名称，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。在职能性质层面，合署办公侧重于将两个或两个以上职能相同或相似的机构进行合署，主要基础是机构所承担的职权、功能彼此相近或工作内容大致相同。在机构主体层面，合署办公的适用对象较为广泛，合署办公既存在于党的机关与行政机关之间，也存在于行政机关之间，还存在于党政机关的内设机构之间，甚至是党的工作部门与群团组织之间。在合署目的层面，合署办公最直接目标即在于通过有效利用和开发人力资源提高工作效率。

此外，值得注意的是，合署办公不同于“合并设立”。合并通常在性质相同的党政机关间进行，比如：党的工作部门的合并、政府职能部门的合并等等。合并的直接目的是职能整合或职能优化，新的机构自成一体，“大部制”是机构合并的最典型形式。合署办公与此最典型的差别是“身份”的双重化，机构有“两块牌子”，人员具有两重身份。此外，合署办公也不同于“联合办公”，两者追求的目标不同，前者追求高的服务质量和办公效率，是一种高度融合的机制，如果只是将不同的机构，统一到一个地方办公，就不是真正意义上的合署办公，而是联合办公或合地办公，因为其并没有实现机构整合与人员精简，而仅是以项目任务为基础的联合执行或办公空间的物理整合。

综上所述，党政机关合署办公是指两个以上的党政机关或群团组织同处办公，其中至少一方为党的机关或行政机关，办公人员具有多重身份，最为形象的是“一个机构、两块牌子”，其内部机构和人员接受统一领导，对外根据管理服务事项的差异而履行不同职能的办公方式和组织形式。

（二）党政机关合署办公的发展历程

我国党政机关合署办公有较长的发展历史，新中国成立以来合署办公的发展历程可分为有限尝试、恢复与发展和推广运用三个阶段，各阶段历史背景不同，显示出的特征也有所差异。

1.新中国初期：有限尝试阶段。合署办公最早是以党政合署的形式出现在纪检监察领域。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议设立人民监察委员会，专门处理公职人员违法渎职案件。同年11月，中共中央决定设立中央纪律检查委员会，主要负责维护党章，处理党员违纪等事务。此时，我国监察体制采取的是党政分设、“双轨并行”模式。1952年，中共中央指出各级党委的纪律检查委员会和各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。随后，从中央到地方，纪检机关的合署办公改革逐步开展。其中，安徽是地方层面第一个实现纪检监察合署办公的省份。1957年以后，政治形势发生新变化，国家机关运作呈现非常态的情形。1969年4月，党的监察机关被撤销，在此基础上的合署办公也随之消失。新中国成立之初，合署办公的有限尝试主要涉及纪委和监察领域，持续时间较短，未能在其他领域得到有效推广和应用。

2.改革开放以来：恢复与发展阶段。合署办公的发展与国家政治秩序恢复保持了相一致的步伐。1986年12月，国家恢复并建立国家行政监察体制，批准设立监察部，与中央纪律检查委员会合署办公，政府的行政监察职能从党的纪检体系中逐步分离出来，合署办公在职能分工上向更加科学化的方向发展。党的十一届三中全会以后，党和国家工作重心向经济建设领域转移，合署办公也逐渐被运用到纪检监察系统之外的其他领域，特别是经济管理体制的改革层面。例如：1995年，上海浦东新区党委农业工作委员会和政府农业发展局合署，降低行政成本，提高了行政效率。总体而言，合署办公在此阶段发展的最明显特征就是适用领域的扩张。

3.党的十八大以来：推广运用阶段。党的十八大报告指出，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。这为进一步推行党政机关机关合署办公确立了依据。2016年10月，审计署首先在特派办实行机关党委与人事部门合署办公，实现管党建和管人事的充分结合;12月，审计署机关党委和人事教育司合署办公，设立署机关党委（人事教育司），新机构在职能定位和内设机构上突出党建和人事工作的深度融合。十九大报告明确指出要在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，党的有关机构可以同职能相近、联系密切的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。文件的出台为地方探索合署办公提供了权威性的政策依据，各地随之加快了推广应用的步伐，开启了对党政机关合署办公模式的新探索。

二、基层党政机关合署办公的结构类型

（一）党政机关间的合署办公

纪委与监察部门合署办公曾是党政机关合署办公的典型，有相对长久的发展历史。1986年，国家监察部成立后即与中央纪律检查委员会合署办公，延续32年，积累了丰富的合署办公经验。直至2018年3月，国家监察体制改革，合署办公的机关属性发生变化，基层纪委与监察部门合署办公随之成为历史。此外，党政机关合署办公还广泛存在于一级党委的工作委员会和政府职能部门之间。比如：十八大以后更多地方党委政府推行的党委的社会工作委员会与政府民政部门、党委的教育工作委员会与政府的教育行政部门之间的合署办公，等等。

（二）党的机关和监察机关的合署办公

十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”新组建的监察委员会是由各级人大依法产生并与纪委合署办公的政治机关，整合了行政监察部门和检察院反贪部门的力量，通过合署办公进一步强化了監督的全覆盖。纪委监委会的合署办公遵循了“试点——推广”的改革惯例，最早在北京、山西和浙江三个省市进行合署办公的改革试点，从省级到区县层面实现了合署办公试点的层级覆盖。2018年3月，国家监委会成立以后，纪委监察机关合署办公渐次在全国各层级展开，直至完成基层纪检监察机构的合署办公。

（三）党群机关间的合署办公

群团改革是全面深化改革的重要内容，重在创新工作方式和改进工作方法，强化对所联系人群的吸引力和凝聚力。基层党群机关之间合署办公的探索为进一步优化人力资源配置和提升工作效果拓展了渠道。例如：2019年深圳福田区基层党建办公室与街道群团组织探索实行合署办公，负责管辖区党的建设，会同街道工会、共青团、妇联等群团组织开展相关工作。合署办公后，人员统一分工、交叉履职，增强了工作力量，提高了工作效能。

（四）行政机关间的合署办公

行政机关间的合署办公肇始于新中国成立初期。1958年12月，国务院编制委员会和国务院人事局就已实行合署办公，极大节约了编制资源。基于基层特殊性因素的影响，基层行政机关也在不断进行合署办公的探索。2000年，在乡镇财政困难的形势下，湖南省会同县、中方县率先在全市推行乡镇财税合署办公，设立财税合署办公室，人员由乡镇财政所和国税、地税分局驻乡（镇）专管员组成，分管乡镇长任合署办公室主任，接受统一的组织领导和协调指挥。与其他形式的合署办公相比，此类合署办公灵活性较大，具有“临设性”的特征。

（五）党委工作部门间的合署办公

党委工作部门合署办公也是基层合署办公改革的常态形式。比如：2016年湖北省咸宁市委统战部与市委台办通过充分的沟通与协商，提请市委、市政府批准市委统战部、市委台办合署办公。这一举措广受好评，咸宁市党委工作部门间的合署办公遵循其独特的原则——“一个中心”“三个不变”和“五个统一”。这些原则较好地解决了以往合署办公中出现的一些问题，真正实现了合理利用编制资源，最大限度提高工作效率。

（六）内设机构间的合署办公

政府职能部门内部较常见的是内设机构的合署办公。主要有两种形式：一是政府职能部门内部不同性质内设机构的合署办公，主要体现为党委（党组）的内设部门和行政机关内设处室之间的合署办公。例如：2015年新疆区县住房和城乡建设局实施的机关党委与人事处合署办公。二是政府职能内部相同性质内设机构的合署办公，主要体现为行政机关内设处室之间的合署办公。例如：重庆市区县教委政策法规科和政务服务科的合署办公等。

三、基层党政机关合署办公面临的现实问题

（一）在合署办公的标准层面，缺乏科学严谨的参照

一是合署办公的党内法规和法律法规依据供给不足。合署办公的依据亟需实现从政策要求到法定规范的转型。现有的合署办公依据主要来源于宏观性的执政规划或改革意见，缺乏合署办公的宏观要求转化为实践的中间环节，难以从现有的党内法规和行政组织法规体系中找到权威性的依据，制度供给不足的情形较为明显。制度保障的缺乏在一定程度制约了基层推进党政机关合署办公的积极性和创新动力。

二是合署办公缺乏具体的标准设定。党政合署办公虽然起源较早，但主要局限于纪检监察领域，跨领域的、普遍性的合署办公经验较为欠缺，即使现在的推广应用也未有具体的法律性规范和强制性标准做参照。在实际操作中，党政合署办公标准不统一，随意性较大，没有建立一个明确的规则结构。甚至有些地方的探索未能正确理解党政机关合署办公的政策精神，混淆了合并设立与合署办公的区别。

三是关于合署办公标准的理解和实践存在“一刀切”之嫌。地方有省、市、县、乡的层级结构，各级机关职能不尽相同，较高层级主要承担决策、协调职能，较低层级尤其是基层更多承担执行职能。此外，基层还面临更多的财政压力和人员编制匮乏的问题。因此，经济落后、财政紧张的区县、乡镇更适合采取党政机关合署办公的组织形态。这就需要统筹考虑不同层级的合署办公方式、程式和领域等问题，识别不同层级影响政府合署办公的主要因素。在目前情况下，党政机关合署办公的实践还未达到精准性的标准，中央政策规范中的抽象表述是仅有的党政机关合署办公实践的权威性依据，实践中“一刀切”的问题客观存在。

（二）在对合署机构的监督层面，存在多维弱化的现象

党政机关合署办公涉及两个以上不同的职能主体，在实践中存在党政职能边界模糊，权力监督制约弱化的问题，主要表现在两个方面：

一是国家权力机关监督弱化的风险。党政机关合署办公可以同时行使党的职权、行政职权等两种以上的公共权力，包含非行政的成分，加之公权力具有膨胀的特性。在现行政治体制之下，党委部门、群团组织等部分机构不全然在人大的监督范围，在一定程度弱化了国家权力机关的监督。

二是司法监督的弱化。公民、法人或者其他组织认为行使国家行政权的机关和组织及其工作人员所实施的具体行政行为，侵犯了其合法权利，可依法向人民法院提起行政诉讼。然而，依照现行法律体系的规定，合署办公的是党群机关则在更大程度和更广范围存在法律法规适用不能的问题，司法监督也相应存在弱化的风险。此外，党政合署办公还可能会部分地产生混淆党务管理事项和行政管理等事项的问题，较易产生趋利避责的组织行为。

（三）在合署机构的衔接层面，存在多重管辖的问题

党政机构合署办公的机构管辖和衔接存在多种维度，较之非合署办公的机构有更多衔接事宜需要处置。从纵向关系来看，党政机关合署办公在“上下对应”关系上还未达到普遍状态，辐射面较小，只处于较为零散的探索阶段，除接受同级党委政府的领导和对接上级主管部门外，还会面临上级主管机构对接数量增大的情况，增加了工作衔接的难度。同时，作为合署办公机构，承担的中心工作亦相应有所增加。从横向关系上看，合署办公机构相衔接的部门也相对有所增加。因此，理顺纵横向方面的工作机制是应对多重管辖和衔接的基础，成为合署办公面临的重要难题。

（四）在合署办公机构工作人员层面，提升治理能力成为新课题

在党政机关合署办公后，工作人员兼具两种或两种以上的工作职责，工作环境和工作能力的适应性是合署以后工作人员首先要解决的问题。一是要面对工作机制的变化;二是要面临工作能力提升的要求。特别是基层党政机关的合署办公，对工作人员工作能力提升的要求更多。党政机关合署办公是统筹使用各类编制资源的创新举措，实践中工作人员自然会出现工作量增加、工作职责变化、心理排斥等问题，从办事服务态度到治理能力提升都成为合署办公探索需要解决的问题，直接关系到党政机关合署办公改革目的和初衷。

四、基层党政机关合署办公的变革路径

（一）在省级层面强化统筹规划，为基层党政机关合署办公提供依据

作为一种特殊组织形态，基层党政合署办公机构受党内法规和国家法律法规等制度规范的多重约束。党政机关合署办公的推广展开需要从党内组织法规和行政组织法律法规角度强化制度供给，设置章节条款，设定合署办公的法定依据或做出授权性规定，为合署办公的基层实践提供立法规制，及时出台相应的地方性法规或地方政府規章，强化区县乡镇层面探索党政合署办公实践的合法性。同时，为强化基层党政机关合署办公的实施力度，激发基层探索党政机关合署办公的自主性和积极性，省级层面应重在统筹规划，首先出台党政机关合署办公的实施意见，对“做什么”“如何做”做出相应规定，界定合署办公的适用范围，减少基层党政机关合署办公改革组织形态选择的随意性，提高基层党政机关合署办公改革的科学性。在主体层面，改革要适度扩大合署办公的主体范畴;在领域层面，改革要在政治、经济、文化、社会和生态等各个领域做出探索;在方式层面，改革要遵循“由上到下”设计、逐步推行和注重基层试点的程式。

（二）确立合署的基层机构筛选标准，明确合署机构在治理体系中的定位

针对模糊粗糙的基层党政机关合署办公标准必须进行细分，明确标准确立应采用积极方式和消极方式两种。积极方式是放弃对现行党政合署办公的标准——职能相近、联系密切、工作需要等的主观理解，而用组织精简、效率提升、任务达成等可细化和量化的客观标准进行取舍，推进基层党政机关合署办公。消极方式便是从其他角度对合署标准另行规定，并加以否定的做法。就现实情况而言，地方（特别是基层）采取积极方式更为可行，既能够担负改革重任，又可解除地方党政领导面对改革风险的忧虑。在具体做法层面，“主观理解”转化为客观指标是改革成功的关键。党政机关合署办公标准体系的设立要综合考虑政治标准、法律标准、学理标准和实践标准等多维因素，建构起以客观指标为主、主观指标为辅的标准体系，在较为成熟的情形下可以转化为地方标准，以可操作性的指引为基层党政机关合署办公提供改革依据，提升党政机关合署办公改革效果。

（三）厘定合署办公的职责权限，强化政务监督对基层合署办公的全覆盖

如前文所述，基层党政机关合署办公主要有六种形式，党委工作部门、群团组织在合署办公公务行为的履行过程中存在部分规制不全的风险，但国家监察体制中的监察全覆盖对此实现了兜底，通过纪检监察监督弥补了人大监督、司法监督的局限。比如：党政机关合署办公适用纠错问责机制，按照“谁分管、谁负责”的原则，对涉及重大决策、重大项目安排、重要人事编制、重要干部任免和大额度资金使用等决策进行纠错问责。同时，党政机关合署机构更可通过合理配置内设机构，厘定职责职权，理顺工作机制和协调沟通机制，实现部门间的有效制约和协调。特别是随着2020年6月《公职人员政务处分法》的出台，关于党政机关合署机构的监督有了更权威的法律依据，权责一致会在机构运行和职责履行中得到进一步贯彻，党政合署机构的运行会朝更加规范化的方向发展。

基金项目：重庆市教委人文社科项目“新时代地方党政机关合署办公机制的探索与建构”（18SKGH005）;西南政法大学十九大专项“‘以党领政：新时代党政机关合署办公机制的新探索与模式建构研究”（2017XZZXQN-32）的阶段性成果。

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作 者：类延村，西南政法大学政治与公共理学院副教授，法学博士，重庆市教育矫治研究中心主任 阳建碧，西南政法大学政治与公共管理学院政治学硕士研究生

责任编辑：张 波