城市基层党建引领社会治理的逻辑、现实与出路

陈思诗

优化社会治理结构，提高人民生活水平和维护社会和谐稳定，需要在加强经济建设的同时，重视社会领域建设，不断推进社会治理创新。城市作为社会治理创新的主阵地和各类资源与要素的集聚地，是我国经济、政治、文化、社会各方面活动的重心，城市工作在党和国家工作全局中占据着举足轻重的地位。本文基于对基层党建与社会治理辩证关系的理论阐释，通过对当前我国城市基层党建引领社会治理现状的梳理，揭示发展短板、分析问题原因、探索优化路径，以期进一步加强和改善城市基层党建工作，引领城市基层社会治理创新，提升城市社会治理水平。

一、基层党建与社会治理的辩证关系

城市基层党建，就是以街道社区党组织为核心，省市、区、街道、社区四级党组织形成四级责任体系，有机衔接、系统联动、协同推进，城市各党组织通过思想联谋、组织共建、资源共享等方式，领导和引领城市基层治理现代化建设，为巩固党在城市的长期执政基础而进行的党在城市基层的科学、系统、长效建设。基层党组织在实现政党的治理目标中发挥着关键作用，是政党社会治理的重要抓手。[1]当前我国城市结构的变化迫切需要基层社会治理创新，党建可以引领社会治理创新的发展方向、内容和路径，两者在此过程中形成了良好的互动关系。一方面，基层党建能够协调各方力量参与社会治理，提升治理效能。在当前治理背景复杂化、治理内容多样化、治理主体多元化的背景下，不仅需要基层党组织发挥统筹领导作用，确保组织发展与党和国家的发展方向一致，也需要党组织在多元主体参与治理过程中的充分激励，以保证组织有序有效参与社会治理。另一方面，简约有效的社会治理能够夯实基层党建工作基础。有效的社会治理是以人民为中心，可利用居民议事会、协商议事会、党群服务中心等平台和渠道，化解社会矛盾、解决社会问题，提升人民群众的幸福感、获得感和安全感，进而密切党群关系，更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用。[2]

二、城市基层党建引领社会治理的现实困境

（一）城市基层党建与基层社会治理深度融合不够

加强和改进城市基层党建工作，要主动适应城市社会结构、生产生活方式和社会组织形态的变化，将基层党建贯穿于社会治理整个过程，引领社会治理，这是巩固党在城市的执政基础，提升党的城市工作水平的必然要求。而如何加强和改进城市基层党建工作，紧扣社会治理抓好党建工作，构建上下联动、横向协调的整体治理格局，提升社会治理水平，推动城市基层党建引领社会治理的服务延续、范围延伸、有效融合，既是重点，也是难点。[3]目前的主要方法是加强城市基层党建组织的互联互动，运用“联动”的理念，构建“互动”的平台，释放各领域、各层级、各行业党组织的力量，形成“聚合”态势，借助平台以活动开展的方式引领基层社会治理，活动形式与内容在侧面反映了城市基層党建与社会治理的融合程度。通过开展活动进行分析和实地调研的结果来看，在活动层面，城市基层党建的联动主体间的活动共建方式比较单一、城市基层党建活动与社会治理需求对接不够、契合度不高，一定程度上造成了城市基层党建和城市基层社会治理“两张皮”的现象。

（二）多元主体参与城市基层社会治理的活力较欠缺

改革开放以来，在城市基层社会治理中，逐步形成了以基层地域性党政组织、社区居民委员会、社会组织和居民为主体的治理体制，其中，以街道党组织、街道办事处为代表的地域性党政组织在基层社会治理中占据主导地位。然而，监督考核多、承担职能多、主业不突出、权责失衡等问题长期困扰着基层政府，制约基层政府治理能力的提升，创新社会治理的社会协同力量难以有效整合。例如，随着经济社会发展，群团组织的内部建设滞后，工作导向机关化，工作重心偏离了为人民服务，疲于应对上级的考核和检查，服务工作脱离群众，走向边缘化，职业素养和工作能力不能完全适应工作需要。在人口流动频繁的社区，高频的流动导致居民对社区的认同感和责任感较弱，参与社区治理的能动性和积极性也较低。在一些地方推行的清单管理制度中，更多体现的是单位和组织的需求，群众的参与诉求与利益表达容易被忽略，导致政府公共服务供给的标准化与社会需求个性化、多样化之间的矛盾未能及时处置。

（三）城市社区党组织凝聚组织合力的能力不足

在“街居制”模式下，我国城市基层社会治理主要由街道、社区两级组织来完成，街道负责领导、规划和统筹，治理任务的具体实施主要由社区来承担。社区作为城市基层治理的基础单元，在推动社会治理重心向基层下移的背景下，日益成为社会治理的重心，但由于社区承担的职责与职能不对等、社区党组织凝聚和服务群众的合力有所不足，主要表现在：一是社区工作人员投入党建的时间精力有限。在渝北区宝圣湖街道湖滨西路社区调研时，工作人员反映，每个月填报的日常或者临时报表等资料，要高达20多项，社区工作者疲于应对各项检查等事务性工作，而投入到社区党建和服务群众的工作的能力有限，其近距离接近群众、服务群众的优势未能凸显，容易导致社区党组织作用弱化和虚化。二是社区党员服务群众的内在动力不足。社区党务人才队伍建设有待完善，年龄结构、知识结构不尽合理，工作缺乏创新性，职业素质和专业能力不能完全适应现阶段工作的需要。

三、城市基层党建引领社会治理失灵之因

（一）城市基层党建活动悬浮于社会治理

社会治理不仅包括公共服务，还包括平安建设。在活动内容方面，对平安建设内容的回应不够，在联动共建主体共同组织开展服务类活动之外，还需进一步拓展共建活动的内容和形式，增强主体间的联系，找到驻区单位、社会组织和企业参与社会治理的切入点，推进城市基层党建和社会治理的深度融合。此外，城市基层党建引领基层社会治理的方式仍然比较陈旧，推行的加强城市基层党建的工作方法缺乏稳定性，比如当前推行党员亮身份行动和积分管理制度在城市基层党建中发挥了作用，有利于引导在职党员到社区报到和组织动员辖区内各领域党组织和党员积极参加活动和认领服务项目，整合区域党员力量参与提供社会公共服务，但其运作方式以“人情式”和“援助式”居多，缺乏长效运行机制。

（二）基层党建短板制约引领作用的发挥

城市基层党建强不强，不仅影响着党的城市工作水平，还关系到提升城市治理体系、治理能力现代化水平和巩固党在城市的执政基础的问题。城市基层党建的短板也将制约引领作用的充分发挥。一是在组织设置上，片面将城市基层党建理解为建立基层党组织、扩大基层党组织覆盖面，不能完全适应新兴领域的特点，易出现多头管理、分散管理、无人管理的现象。二是在工作方法上，缺乏创新，习惯用传统思维分析问题和用传统办法解决问题，忽略了如何创新党组织开展活动的方式，提升党员的积极性和党建工作的实效性。三是在党员管理上，基层党组织设置因条块界限而引起“上下阻隔”“对接不畅”等难题，人口流动加剧导致的“隐形党员”和“口袋党员”等问题，增加了党员的管理难度。[4]三是在制度规范上，对城市基层党组织的立规工作滞后，目前尚缺乏党内法规明确街道工委的职能职责，并且在社会组织党建层面，可能存在“依法自治”和“党建引领”的潜在冲突，亟待出台相应的制度规范，以制度化建设推进城市基层党组织职责明确化、工作运行规范化。

（三）城市基层群众自治组织存在行政化趋向

在城市，街道办事处与社区居委会本应是指导与被指导的关系，但在实践中，政府公共服务项目不断向基层延伸，城市管理任务不断向基层压实，服务辖区居民的民政救助、就业社保、维护安全等职能最终要通过社区来实现，社区逐渐异化为政府部门的“派出机构”，承担了大量由街道办事处转嫁来的考核任务、指标和表格填报等行政事务，而非政府指导下的群众自治，在工作内容和工作方式上均日趋行政化。此外，社区基层党建工作者人员流动性较大，基本没有正式编制，缺乏相应的保障和待遇，工作积极性不高，工作任务繁重与服务对象量多面广的矛盾较突出，当社区工作人员更多承担事务性工作时，投入到社区党建的时间和精力就很少，导致城市社区党组织服务群众的内在动力不足。

四、助推城市基层党建引领社会治理的路径思考

（一）厘清引领边界，注重方向引领

为避免城市基层党建引领社会治理陷入“动员式”“形式化”“口号化”等问题怪圈，在实践中不仅要着眼于加强城市基层党建，还应清楚社会治理的规律和逻辑，明晰党建引领社会治理的切入点及引领边界。破除几种思维倾向，党建引领既不是对社会治理的大包大揽，也不是在实践中割裂两者之间的联系，而是在面对城市基层社会治理中复杂多样的问题时，既充分发挥党的组织优势，调动社会治理主体的力量，也实现党组织对社会治理主体进行价值引领和提供方向指导。基层党建引领，善用辩证法，正如习近平总书记关于如何准确把握社会治理形势，处理好活力和秩序问题的重要论述，“管得太死，一潭死水不行，管得太松，波涛汹涌也不行。”[5]在引领过程中，善于抓重点、找关键，社会治理不仅包括方向性领域，还涉及事务性工作，防止出现因“两张皮”导致的引领作用缺位和“过度干预”而导致的引领作用越位，强化政治引领、价值引领等方向性引领，才能更好地推动实现城市基层党建与基层社会治理深度融合。

（二）创新载体建设，完善引领平台

支撑平台不仅为党建引领多元主体参与社会治理提供了服务阵地，为整合辖区内社会资源提供了依托和载体，也为党建引领社会治理的活动开展提供了场所。一是要优化引领平台的功能设置，将先进科技与党建相结合，完善智慧党建平台建设。比如人民网推出的中国共产党新闻网·人民党建云《“链”上初心》，将党建与区块链技术相结合，创新形式、丰富内容，让党员在体验新技术的同时，记录初心、留住初心、不忘初心、验证初心。二是创新平台组织的活动形式，避免基层党建在活动层面悬浮于社会治理。以“党建+”的形式，紧扣辖区的舆论热点和群众关注的焦点问题开展活动，如物业矛盾纠纷、电信诈骗等;在小区开辟党建文化标识，以文化引领的方式为构建和谐邻里关系提供精神指引，建立小区党支部、物业公司和业主委员会定期议事机制，每月定期组织现场办公活动，及时沟通、共同商议、共同解决矛盾纠纷问题。三是丰富引领平台的服务内容，坚持“以人为本”，丰富和拓展惠民服務内容和载体，着力打造青少年之家、“四点半”课堂、老年人服务中心等特色服务品牌，实现服务群众的“有呼必应”。

（三）激发主体活力，构建善治格局

多元的治理主体具有多样化的诉求，难以自觉有序参与到治理活动中，就需要党组织发挥统筹协调作用，形成共治合力。一是要完善网格化党建，把基层党组织和党员纳入“网格化”管理，确保每个网格都有党组织，每名党员都在网格中，常态化地开展服务和治理工作，做到“小事不出网格、大事不出社区”。[6]二是要激发治理主体活力，协调政府部门、企事业单位和社会团体的关系，加强彼此分工协作，建立信任互助合作关系，依托各自的资源优势，主动有效参与社会治理，引导基层群众自治，最大限度动员群众、广泛凝聚群众、有效引领群众，积极稳妥推进基层民主。三是要推动社区减负增效，制定社区工作事项清单，进一步理顺街道、政府职能部门和社区之间的关系，探索“居站分离”的制度，合理划分由服务站负责协助政府完成的行政类事务和由居委会提供的服务类事务，分工明确，适度去行政化，形成社会治理过程全民参与，社会治理成果全民共享的善治格局。

基金项目：国家信访局2020年信访理论研究项目“情、理、法在信访工作中的运用实证研究”（项目编号：2020AG0804）;2020年度中共重庆市委党校（重庆行政学院）重点项目“软法与硬法协同治理下的信访工作机制创新研究”（项目编号：CQDX2020BZD—012）;2020年度中共重庆市委党校（重庆行政学院）一般项目“情理法融合的‘和为贵网格化社会治理模式构建研究”（项目编号：CQDX2020B—038）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]李冰，叶金国.社会治理创新与基层党组织建设[J].社会科学论坛，2017（2）：183-193.

[2]张文显.新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新[J].法商研究，2020（2）：3-17.

[3]朱青.基层党建与社会治理如何深度融合[J].人民论坛，2019（7）：108-109.

[4]陈文.城市基层治理亟须破解“碎片化”问题[J].国家治理，2020（2）：13-17.

[5]习近平.习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[6]向春玲.城市基层社会治理改革与创新[M].北京：中共中央党校出版社，2018.