长三角环境公益法治一体化的制约与发展——基于“虚拟行政区”

葛天博，谢雨晴

(绍兴文理学院 法律系，浙江 绍兴 312000)

长三角环境公益法治一体化，是对国家生态文明发展战略总体要求的贯彻落实。2013年11月，党的十八届三中全会提出要以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标[1]。随着中央深入推进“简政放权”，形成中央与区域二者良性互动的治理格局[2]。党的十九大报告中“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”[3]的总体要求，赋予现阶段完善环境保护机制需要借助法治的至上性、约束性、威慑性功能，搭建区域环境治理体系。国家整体发展方略要求各区域治理主体应根据地方实际社情，制定相应治理政策，解决区域发展难题。在目前央地行政结构的格局下，设立“虚拟行政区”，不仅使环境空间整体与长三角区域内不同行政区划管理的困境得以破解，而且能够推动区域经济与省域经济在一体化轨道上的协同发展。“虚拟行政区”能够驱动国家治理体系现代化与区域治理体系现代化的互利，推进区域一体化治理从协同模式转向融合模式。

一、区域环境公益法治一体化指标

根据我国《宪法》《立法法》关于央地结构与地方立法权限的规定，法治一体化既包含法律适用的统一，又包括法治主体与法治利益的统一。在国家治理能力和治理体系双现代化图景中，国家治理能力现代化的下沉与区域治理法治的公信力、区域治理法治一体化的制度供给与区域法治的具体执行的高效能、“共建、共治、共享”协同治理格局与环境全流域治理的一体化，三面一体构成长三角环境公益法治一体化的制度系统。

(一)国家治理能力下沉与区域治理法治公信力

如果忽略区域治理体系对于推进国家治理体系现代化的重要作用，易导致国家治理体系现代化建设出现空有表象而无实质的结果。大力推进区域治理体系和治理能力现代化，须充分发挥区域治理在国家治理体系中的基础性功能。推进区域治理体系现代化既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要工具，也是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体发展的落地之举。环境治理的途径之一内在要求区域法治。推进国家治理体系现代化应充分发挥地方政府、公众、社会组织等多元主体参与性，实现经济、政治、文化、生态等领域的全面协调发展，从而提升地方治理能力。国家整体发展方略要求各区域治理主体根据地方实际社情，制定相应治理政策，解决区域发展难题。国家治理体系现代化与区域治理体系现代化二者相辅相成，区域治理体系为国家治理体系现代化提供具体的治理经验，弥补国家治理体系文本建构过程中可能存在的漏洞，是整体与部分的关系。

区域治理法治的公信力是从部分推动整体法治建设的落脚点。从纵向结构上来看，国家、社会构成的空间是以区域这一行政区划及其行政管辖的全部事务为表现形式。区域治理法治有可能是一个行政区内的区域法治，也可能是几个行政区合成的区域法治。同时，区域治理法治的基础和前提遵循国家宪法和法律。构成区域的行政区划在现行行政组织格局中属于地方性租住，由此，区域治理法治属于地方法治。地方法治的公信力不仅折射地方法治在地方发展中的价值地位，而且反映地方社会对国家法治的态度评价。从这个意义上讲，区域治理法治的公信力关涉国家治理能力现代化下沉的深度与广度。

(二)区域法治一体化制度供给与区域法治高效能

在国家治理体制运作过程中，平衡中央管控与地方治理之间的关系始终是最为关键的内容。国家治理能力在整体治理结构以及层级赋权体系中被具体化为区域治理能力[4]。区域主体具有能动性，能够影响国家的总体发展进程，不断完善区域治理机制有利于助推国家治理体系完成现代化转型。强化区域治理能力与国家治理能力是推进区域治理体系和国家治理体系现代化的必然要求，映射出中央与地方在协调区域整体发展的内在逻辑[5]。中央依据治权赋权原则，将治权逐级交予具有区域治理资格的主体行使，在一定程度上不仅减轻了中央解决区域性难题的压力，而且还能够使特定区域治理主体具有依法治理区域事务的正当性。

区域法治建设既是推进区域治理体系和治理现代化的重要途径，有利于区域良性发展与推进区域治理体系和治理能力现代化双重目标同步进行[6]。新时期长三角地区提升区域环境治理能力应从国家治理整体格局出发统筹谋划，在有效规制治权主体行为的同时，建构适合区域一体化发展的制度规则，以推进环境公益法治一体化作为实施进路。长三角环境公益法治一体化建设以立法、执法、司法作为主要环节，推进区域治理体系现代化的制度供给和法治实践。区域立法主体有权在不与宪法、立法法等法律规定相抵触的情况下，根据地区实情制定地方性环境法律法规，为环境公益法治一体化建设提供法律依据。区域环境执法是环境公益法治一体化建设的手段，将执法纳入法治化轨道有利于区域内各级国家机关按照法律规定的程序，及时、有效地贯彻落实各项执法行为，增强执法公信力。区域环境司法是环境公益法治一体化建设的保障。推进区域环境治理需要借助审判机关、检察机关的司法职能，以发挥法律定分止争作用，提高处理环境破坏案件的效率。

(三)“共建、共治、共享”协同治理格局与环境全流域治理一体化

环境公益是指“环境是公众所需要的一种公益或是公益的一种载体，环境保护是一种公益活动或公益事业”[7]。长三角环境公益法治一体化建设是出于完善区域环境保护机制的现实需求，将环境公共事务纳入法治化轨道，以达到环境保护与区域经济协调发展的现实目的。学界普遍认为“法治一体化”是指法治国家、法治政府、法治社会三者之间的一体化建设[8]。在当代中国，社会主义法治一体建设是指以一体化建设思维统筹社会主义法治建设中各领域、各环节、各层面之间的关系，全面推进社会主义法治[9]。从环境事务自身属性上来看，它作为区域内部公共性活动，在环境公益法治一体化建设过程中应当以协同治理作为基本理念，打造“共建、共治、共享”治理格局，形成区域内区际协同治理生态系统。

环境全流域治理一体化需要秩序，更需要法治秩序。法治秩序的整体性意味着长三角区域各行政组织在推进环境治理法治化的进程中，必须建立统一的立法、执法、与司法机制。尽管全国人大授予设区的市及其以上地方人大享有地方立法权，赋予其针对环境保护享有因地制宜实施立法的权力，但是，环境空间的整体性决定了因地制宜的环境保护地方立法，必须服从环境全流域治理一体化的全局。“共建共治共享”在凸显环境一体化治理内在必然性的基础之上，提出了治理主体的协同一体化，而治理主体协同一体化在法治国家的背景下演绎为区域法治一体化。

二、长三角环境公益法治一体化的阻却

法治一体化能够充分培养区域内社会成员形成环境保护的自觉，规范人们的社会行为，做到环境保护的有效落实。法治一体化既是法治领域内的世界观，也是实现法治建设现代化的方法论。2009年4月举行了长三角地区环境保护合作第一次联席会议，2012年成立了国内首个独立运行的区域合作组织—长三角协调会[10]。2018年6月，三省一市信用办及环保部门签署《长三角地区环境保护领域实施信用联合奖惩合作备忘录》[11]。长三角区域环境资源的共享性特质，决定了法治一体化应从环境立法协调统一、环境执法合作机制健全、环境司法审判标准统一等三个方面着力，推动长三角环境公益保护法治一体化体制机制不断完善。

(一)治理制度、机制、区段的僵化性和混杂性

围绕地方利益保护的制度设计、保护机制以及利益眼界，一方面，导致长三角区域环境保护在形式上的区隔，并由此生出上游中游下游的利益纠纷；另一方面，过于严格的环保考评倒逼环境保护权责不清。与此同时，各地基于自身经济社会发展情况不同而致力于环境保护的侧重点也不同，这就进一步导致长三角区域环境保护举措的混杂，使得政出多门，环境保护成效由于各自不同的目标和举措而互相抵消。学界针对长三角一体化提出了制度与机制一体化的建议，推动了长三角各区域在环境公益法治进程中实现了区段执法协同和形式意义上的联盟。然而，面对国家治理“整体格局”的发展要求，制度、机制、区段协同也并未从根本上解决长三江整体性、环境公益全流域与行政区划各自为政的利益冲突和治理矛盾。

长三角环境公益保护存在着分段协同而非全流域法治一体化治理的障碍。首先，长三角环境立法缺乏细化、统一的规定，由于长三角内各地地区实情、实际利益诉求以及地方立法考量因素等方面差异，在立法层面上未能实现协调统一，造成长三角区域环境法律法规出现相互冲突、抵触的情形。其次，区域环境执法机制僵化。区域内部各级行政权力相互掣肘，受环境执法部门弱势地位影响，环境政策的执行服从于地方经济社会发展政策，长三角环境协同治理过程中出现执法不畅局面。最后，长三角环境司法层面尚未形成司法共识，区域内部环境司法标准的差别、专门化区域环境司法审判机构的缺失，使得跨省环境破坏案件管辖权出现混乱，导致区域环境司法保护功能发挥不足。

(二)立法、执法有效影响的地域性和非标准性

环境保护的责任主体首先是行政部门。环境保护行政执法的有效性根据国家法律法规的规定，执法效力及于本行政部门的权限管辖范围。行政部门的区划和行政部门的权限在依法行政的原则要求下，不能对临近区域实施行政执法。否则，违背了依法行政的权责一致原则。与此同时，各地环境执法部门从各自环保问题出发，制度设计与措施实施也各有千秋。立法适用范围与执法效力影响的地域性，消解了环境保护的治理效度，而各地自我成立的立法目标与执法标准则进一步驱动环境保护的碎片化。

“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计”[12]。长三角环境公益法治一体化建设在环境立法上面存在区域性冲突，区域内各立法主体分属不同的隶属关系导致区域环境法律法规冗杂。长三角区地方立法主体同属一个环境空间却拥有不同地段的立法权，不同立法主体制定的地方性环境法规只能适用于各自的管辖地区，区域环境立法方面缺乏对长三角整体环境立法效益的一体化考量。各立法机关在制定地方性环境法律法规之时多是以谋求自身利益最大化为出发点，所以，区域内各独立行政机关在跨界污染、区域环境综合治理等一系列行政问责问题上要达成共识。环境公共事务除了具有整体连带性之外，其调整对象的特殊性、调整内容的综合性、调整方式的科学技术性也要有别于区域内其他公共事务。环境遭受破坏的严重性与涉众型，需要为区域环境保护强化法治时效性。各自为政的环境治理模式导致区域环境执法人员在执法过程中存在职能交叉冲突，执法依据不一，区域内部要形成环境执法合力，阻却了协调、统一的区域环境执法机制的建构。

(三)地方司法保护功能的迟滞回应与公信乏力

环境保护往往是在环境受害之后的“亡羊补牢”，环境保护的巡查制度虽然能够提前预知环境问题的发生，然而，环境保护的各种指标与测量技术的局限，使得环境保护进入司法诉讼的周期很长，而举证责任的分配与责任证明的难度则延迟司法正义的及时到来。检察公益诉讼制度出台之前，环境保护远离司法保护。即便能够进入司法保护范围，在以牺牲环境保护作为经济发展成本的地区，司法机关往往因为受制于地方经济社会发展的利益牵制，而难以作出及时的判决。司法地方性降低了司法公信力，从而纵容了消耗环境获取利益行为的存在。

现阶段长三角尚未形成统一的区域环境司法体系，区域内部环境执法部门强制执行权较弱，强制执行的决定自提交申请到落实到位需要经过一段较长的时间。历时过长使得环境破坏案件的处理速度慢，执法效率较低，执法成本增加，给区域环境执法造成附带难题。法院的职能转换需要更为专门化法律作为依据，从而使得案件处理做到合法合情[13]。长三角跨区域内部对于环境破坏案件的司法标准规定不同使得各区司法审判程序不尽相同，司法标准不同易导致司法机构的管辖资格及其资格认定过程出现地区排斥，区域环境司法保护功能难以充分发挥。跨省环境破坏案件发生在不同行政区划，就信息监测、案件证据的搜集等方面由不同的公安机关、行政机关等部门分管。案件前期工作繁琐，后期梳理整合案件过程中信息不对等、证据移交不充分等情况，造成司法公信下降。

三、“虚拟行政区”为基的区域法治治理一体化发展

环境保护是全体社会成员在享有环境权益时应当承担的义务，当代人有义务保障子孙后代的环境权益免受破坏[14]。长三角环境公益法治一体化可以简单解释为在法治化的框架下，基于国家、政府、社会一体化关系，统筹区域立法、区域执法、区域司法三方面，进而达到保护环境公共利益的目的。“法令行则国治，法令驰则国乱”[15]。长三角环境公益法治一体化在机制建构上，可突破传统“行政区划”的局限，以“虚拟行政区”作为建设基础，重构环境事务治权格局。所谓“虚拟行政区”，是指在现有分属于不同上一级的行政区划基础之上，基于多方共同治理的目的而成立的常态化有权组织。“虚拟行政区”的设置，为建构相应的层级制度体系，以提高区域内部环境治理法治化水平，强化生态保护力度，进而融合区域经济可持续发展、区域法治现代化建设、区域治理体系的多要素发展提供了组织意义上的治理软基础。

(一)长三角环境公益法治一体化提出设立“虚拟行政区”的必要性

“虚拟行政区”的设立，是对制度变更与实践前瞻的积极回应。党的十九大报告强调“要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度设，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[16]。环境公益的不可分割特性，决定了在庞杂环境治理需求的现实压力下，从区域整体观出发推进长三角地区环境公益法治一体化建设，加强区域内部各主管部门形成环境法治建设方面的合作，实现共建共治成为唯一的选择。“努力做到治理问需于民、问情于民、问计于民，尊重并落实人民群众的知情权和参与权，是现代社会治理必须遵循的基本要求”[17]。搭建长三角公益法治一体化“共建、共治、共享”格局应坚持治理主体多元化、治理过程公共化、治理结果共享化，通过协调国家、政府、社会组织、公众之间关系，充分整合现有环境资源，落实环境保护政策，建构井然有序的区域环境保护秩序[18]。在制度建设方面，浙江省生态环境厅牵头，长三角三省一市信用、生态环境部门联合印发《长三角区域生态环境领域实施信用联合奖惩合作备忘录(2020年版)》，在实践方面，公安部实施了“长江禁渔”行动[19]。从制度出台到协同执法，说明共建共治共享治理格局的特殊性体现在多元主体的合作性以及治理过程的公共性，这是长三角地区提升区域环境治理能力，实现环境保护的现实要求，也是由先进的实践经验以及深厚的理论基础决定的能动选择。然而，三省一市的制度统筹与司法机关统一部署的行动，未能在根本上解决长三角环境公益法治保护的主体性自觉和全流域一体。因此，建构“虚拟行政区”，就从制度统一、主体统一、执行统一三个方面实现了法治一体化。

(二)长三角环境公益法治一体化下构建“虚拟行政区”的设计思路

行政区划稳定的空间性，会因为不同行政区划的既得利益取向而形成区域内部不同行政区划之间的冲突。对于长三角区域来讲，因行政区划而产生的利益冲突，并没有因为环境外部空间的行政分割而从根本上分解环境整体，反倒因为环境受损强化了环境整体性的特质。现阶段长三角区域环境治理的联合执法，是相邻行政区划各自利益衡量下公共损害的共同治理，并非长三角全流域的联合。地方保护主义与地方政绩竞争背景下，一些隔省跨区涉及环境公益诉讼案件的审理难度系数大，二审终审的诉讼制度注定市域之间围绕本地区保护极有可能充分发挥这一制度的阻却作用。因此，破解行政区划空间分割与长三角环境空间一体并存下的环境公益保护难题，应从统合行政区划空间推进符合长三角全流域环境公共事务治理上构思。这是源自现实行政区划，超越现实行政区划建立“虚拟行政区”的空间与政治结合的内在逻辑。由此以来，推动长三角环境公益法治从协同转变为一体。

首先，在长三角区域内设立统一的环境立法主体。以《宪法》《立法法》等法律法规为具体依据，设置“虚拟立法主体”，建立省市两级人大全流域立法协商机制，构建区域立法一体化主体，消除长三角区域内各拥有立法权的环境立法主体边界，建立长三角环境公益法治一体化的专门性立法机制。长三角三省一市以及24个城市之间立法机关，应建立立法联席机制。各实体行政组织可定期就区域环境立法有关事项开展会议，共商长三角环境立法框架，进行立法实践质量汇报[20]。区域环境立法机构按照法定程序，及时将协调意见融合于区域环境立法活动之中。“虚拟立法主体”应充分运用现代数据技术，建立长三角线上环境立法群众意见交流平台，发挥信息技术引导全区域内部社会成员积极参与立法功能，扩展公众主体能动性，使得区域环境立法更加符合民众实际需要，从而建构高效统一的全流域环境立法机制。

其次，建立区域环境执法协同机制。在“虚拟行政区”的空间内，三省一市根据环境事务设置长三角区域环境执法联合机构，整合区域内市域环境执法资源。赋予联合执法机构全流域调配环境执法权资源，厘清流域分段责任与流域共同责任，强化环境执法的一体化与环境执法的段落化相统一。通过“整体政府和责任政府”[21]，强化后期执法质量评估机制，更好地不断提升执法质量，从而优化区域环境执法机制。在执法人员配置上，以促进长三角区域环境执法队伍建设为目标，完善执法人员筛选机制，选拔出既具有环境保护专业知识又具有高度职业道德素养的优秀人才，统筹长三角区域环境执法队伍人才储备。同时，建立长三角环境公益保护执法财政投入共担机制，确保公共财政的稳定支出，化零为整，为统筹环境执法能力和协同执法力量提供长效的外部条件。

最后，建立长三角区域性环境司法审判组织。建构长三角公益法治一体化建设进程中关键的阶段性里程碑，是通过区域环境立法机关、环境行政机关、司法机关之间的优势互补与跨行政区划的协同，破解“铁路警察各管一段”的思维定式[22]。因此，必须突破市域空间内行政对司法的牵制，建立与地方行政“零际”的司法审判组织。即三省一市建立联合的环境司法组织作为一审法院，最高人民法院设置专门的环境审判巡回法庭作为二审法院，形成了流域审判机制，消解了行政区划审判机制，从而涤荡司法地方化。区域环境司法审判部门直接向最高院环境资源审判庭负责，固化长三角环境破坏跨省案件的专属管辖，减少案件管辖权争议。正确发挥区域环境法庭的实际效用，使得“各地区间、各经济主体间以及人与自然间利益在形成互利共生关系的基础上实现优势互补、联动发展，不断增进区域经济各单元间的共生价值”[23]。

长三角环境生态分布串联三省一市行政区划的连片流域性构成，在地方性环境保护法规一体化体系建构过程中存在着部门阻却。法治一体化不仅要求长三角区域内地方政府从整体上统筹法治建设，推动长三角环境公益法治一体化地区兼顾区域的“他位”观念转变为区域高于地区的“我位”观念。“虚拟行政区”的存在，有效防止此前地方法治系统之间因竞争存在的“碎片”。通过“虚拟行政区划”“化零为整”，通过法治主体的一体化实现法治利益一体化，从而重构保障机制，破解环境分段保护的困局。