新时代推进高校党务公开制度建设的思考

王建芹，刘乃玮

(1.中国政法大学 法学院，北京 100088； 2.中国政法大学 党规研究中心，北京 100088)

2017年12月，中共中央印发《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《条例》)，标志着党务公开在新时代进入了制度化发展阶段。回溯历史，党务公开源于民主与监督的政治要求，基于全面从严治党的意识准则，服务于党内外知情权的社会需求，对充分调动全党积极性，实现党的自我净化、自我完善、自我革新具有深远意义。我国高等院校实行党委领导下的校长负责制，研究高校的党务公开制度，对于新时代进一步加强和改善校党委的领导、强化党内监督、加强党风廉政建设、构建和谐校园等方面具有特殊的意义。

一、党务公开的历程及关联概念

在马克思、恩格斯、列宁关于党的公开性的论述中，他们把党的工作分为对外和对内两大部分，对外如推翻全部现存社会制度的斗争任务，对内则是党的自身事务如进行党内各种职务的选举等等。因此马克思主义主张的党的公开性，就是党的事务公开问题，尽管他们本人并没有提出“党务公开”的概念。中国共产党在改革开放新时期，根据马克思主义关于党的公开性论述，进一步提出了实行党务公开的理念和要求，即党务公开作为一个科学概念，是由中国共产党首先提出来的。2004年9月，中共十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”，这是中国共产党在重要文献中第一次提出“党务公开”的概念。随后，党的十七大修订后的《中国共产党章程》中明确规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”。2010年8月，中共中央政治局审议通过《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，具体部署了“党的基层组织实行党务公开”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，着力推进全面从严治党，高度重视党的制度建设。在这一背景下，2013年11月党中央首次提出“研究制定《中国共产党党务公开条例》，健全党内情况通报制度，增强党内生活透明度”。2017年11月30日，中共中央政治局正式审议通过了《中国共产党党务公开条例(试行)》。

通常认为，中国共产党党务公开经历了三个发展阶段：第一阶段是地方党的基层组织对党务公开的早期探索。早在20世纪80年代末，在我国逐步推行政务公开、村务公开和厂务公开基础上，党务公开在一些党的基层组织开始出现，为党务公开理论的提出奠定了实践基础。第二阶段是中央正式推行。自2004年党的十六届四中全会正式提出要逐步推行党务公开以来，中央对党务公开的认识不断深化，为实践探索提供了理论上的指导，中央垂范和地方探索的上下呼应促进了党务公开进一步发展：党的十七大及十七届四中全会又对进一步落实党务公开，促进党务公开工作科学化、制度化和规范化建设提出新的要求。第三个阶段是2017年12月中共中央印发《中国共产党党务公开条例(试行)》，要求建立健全党中央统一领导、地方党委分级负责、各部门各单位各负其责的党务公开工作领导体制，标志着党务公开实践经过近三十年探索取得了制度性突破。

党务公开作为推进我国政治民主化过程中的一个必由发展阶段，首先应将党务公开与其他的关联概念作出界分，厘清党务公开与信息公开、政务公开、校务公开的关系，即它们之间的联系与区别，才能为后续的实证观察提供更清晰的思路。学界尚未对此形成体系化的论证。一是党务公开与信息公开。党务公开既包括信息的公开，也包括行为的公开。此种意义上，党务公开是一个立体的概念，其不能等同于单向的“向党员和群众公布党务工作的信息或公布‘已成定局’的党的决策报告”[1]，而应当是一套动态、双向的联动机制。党务信息公开是党务公开的核心，同样构成了广义上信息公开的重要部分。与信息公开的其他领域相比，基于党的性质，党务信息公开的意义不应止于简单的信息发布。二是党务公开与政务公开。性质上，党政分工是政治体制改革的主要内容，亦是开展“两个公开”的根本指引；内容上，政务公开的内容主要是涉及人民群众切身利益的行政事务与社会事务，与党的决策、活动亦泾渭分明。但是，概念的界分与二者的良性互动与协调共进并不矛盾。从历史上看，政务公开具备更为成熟的理论实践经验。因此，一方面，应当有效发挥党务公开对政务公开的示范、带动作用；另一方面，政务公开的经验亦可为党务公开提供有效借鉴。三是党务公开与校务公开。对于高校而言，校内党务公开与校务公开应当呈现相互促进的关系。校务公开的范围涉及高校建设的党务、政务、教务、财务等多方面，其中党务公开应在方向、路线的指引及思想政治建设上起到整体部署、引领深化的作用。在实践中，既要注重将党务公开中的重要内容在校务公开文件中体现出来，又要充分利用教代会和党政工联席会的平台，及时汇报年度重要党务、校务工作，并就重大问题予以答复，以增强工作的透明度和民主化[2]。

二、部分高校党务公开现状

高校具有“小社会、大基层”的特点，且权力集中、资源丰富，同学、同门、同乡等各种关系错综复杂，属于典型的“熟人社会”，在权力制约与权力监督方面具有其自身的特殊性。积极推进高校党务公开，在改进校党委的领导方式和统筹协调机制、强化党内监督、加强党风廉政建设、构建和谐校园等方面具有重要意义。2010年9月，中共中央办公厅印发《关于党的基层组织实行党务公开的意见》的通知，明确党的基层组织实行党务公开。2020年7月，教育部发布《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，指出“依法健全信息公开机制，加大主动公开力度，自觉接受社会监督”。上述两个“意见”及《条例》成为高校党务公开最重要的制度规范。

(一)样本与分析方法：公开形式

笔者选取了分布于国内18个省市共39所(1)高校选取标准包括社会知名度、地域广泛性、信息采集方便性等，具体学校名称与详细分析体现在中国法学会部级法学研究重点课题(CLS〈2018〉03)研究报告中数据采集截至到2020年8月15日。较有代表性的高校作为分析样本，借助于互联网检索方式，通过39所高校官方网站、相关党建网站、信息公开网站，从中查询有关党务公开的部分，并就是否颁布校内党务公开专项指导性文件、是否建有独立的党务公开网站、是否发布明确的党务公开目录等进行分析。需要说明的是，上述样本分析方法仅局限于公开形式上的部分，故存在一定限制：一是笔者没有仅向校内公开信息的内容访问权限，统计数据可能不尽完善。二是采用单一的人工检索方式可能存在遗漏。三是各高校对于党务公开的相关表述不一致，笔者的理解可能与其本意存在出入。检索结果表明，目前高校的党务公开工作已取得初步成效，在政策指导、载体构建、内容细化等方面不同程度的进展。整体而言，高校党组织正有意识地采用多样化手段，通过网站建设、创设app等形式完善党建体系，避免基层党组织的“弱化、虚化、边缘化”现象，并力争将党务公开等党建工作伸展到各个环节。

(二)存在的主要问题：规范、实施与互动

各高校对于自身的党务公开建设采用了“和而不同”的方法，但在落实、完善层面存在差距：其中仅有38.5%的高校制定有校内党务公开办法，有23.1%的高校在院校官网中设置了党务公开专栏，仅10.3%的高校设立有独立的党务公开网站(以信息公开网站作为党务公开主要载体的占比35.9%)，仅12.8%的高校公开了独立明确的党务公开目录(加上附属于信息公开目录的高校亦仅占比23.1%)。这些数据表明，高校党务公开在具体实施过程中还存在不小的差距。具体表现在：规范层面，多半高校尚未制定适用于自身的校级党务公开办法。约有五成的高校网站中仅罗列了《条例》等中央指导性文件，显示出高校对于开展党务公开工作并没有认真加以重视，校级规范明显缺位，不利于因地制宜、有针对性地开展校级党务公开工作。实施层面，多数高校的网站建设并不完善。部分高校虽制定有校级实施办法，或设置了党务公开专栏，但也存在细则不完善、栏目无内容的现象；部分高校的党务公开网站没有配备细致的公开目录，削弱了党务公开的实际功用。此外，个别高校的网站日常维护缺位，存在内容长期未更新、子链接失效等情形，导致党务公开流于形式。互动层面，多数高校的党务公开缺少反馈机制，公开相对人参与度低。党务公开活动的目的，决定了公开活动不仅仅是单向度的政策宣示或信息传递，更应该体现为互动的过程，这是民主基本价值的体现。缺失反馈机制的党务公开，无法实现其真正目的。

整体上看，目前高校依然存在着对党务公开工作的重要性与必要性认识不足，对公开内容、公开程序和实施方法缺少深入研究，对党务公开与其他公开的关系不够明确，对党务公开环节的民主监督机制重视不够等问题。

三、高校党务公开制度完善建议

高校党务公开应遵循以下基本原则：一是依法公开原则，即“公开为原则，不公开为特例”的原则。二是注重实效原则，即立足于强化公开信息的服务功能，调动广大师生的互动参与积极性。三是积极稳妥原则，在实践中需要结合本校实际不断探索，逐步完善。

(一)制度精细化：一般性与特殊性相结合

高校党务公开制度升级，应从各高校出台约束自身的校级规范文件开始。这是在思想意识层面自上而下、走好“最后一公里”的过程。当前，高校的党务公开制度化意识有待加强，没有规范化文件的统一部署，就无法实现有序的党务公开体系建设。同时，推动高校党务公开制度真正落地，不仅需要高校自身端正态度，还应呼吁各级党委等更高层级的单位共同努力。首先，应当以省市为单位，依据《条例》等中央文件精神，出台地方与系统专属的统一指南。目前，关于“党务公开”的政策制度规范有2010年《关于党的基层组织实行党务公开的意见》与2017年的《条例》，以及各省市自治区出台的实施细则，但针对地方基层组织党务公开的地方性指导意见以及针对系统(如教育系统)的专门指导意见并不完善，对此有必要予以重视。其次，落实校级党务公开办法及实施细则的制定要求。目前，高校普遍未对校级党务公开办法的制定加以重视。数据显示，仅有不到四成的院校制定了校级党务公开办法，多数高校仅将《条例》等党内法规罗列于相应栏目下，并没有相关的实施细则。而制定校级党务公开办法及其实施细则，可以将党内法规的一般性与本校实际情况的特殊性相结合，特别是发挥有效区分党务公开与校务公开的作用，这同时也是坚持和明确党的领导、区分党政责任，依法依规治校的要求。

(二)程序规范化：设计、执行、监督“三步走”

应围绕民主与监督两条主线，通过建立例行公开制度、申请公开制度、保密审查制度及监督检查制度等，实现高校党务公开的立体化。

1.优化设计。互联网时代，着力打造“互联网+党建”平台，是大多数高校的选择。目前，高校线上党务信息公开的主要方式有：在院校官网设置信息公开栏目，通过链接跳转至本校的“信息公开网”，其中部分展示了党务公开的内容；在该校党建平台或党委组织部网站中展示党务公开的内容，但多数并未开设“党务公开”专栏，建立单独的党务公开网，或通过开通党建app等形式。

根据《条例》中“党务公开可以与政务公开、厂务公开、村(居)务公开、公共事业单位办事公开平台实现资源共享的，应当统筹使用”的要求，平台资源共享是目前多数高校的选择。但是，笔者认为，资源共享的目的是节约渠道资源和管理成本，这一过程中尤其需要注重不同公开信息的相对独立性，特别是党务公开与政务公开的实质区别。这是当前包括高校党务公开在内的各项党务公开工作开展中的共性问题，需要引起重视。对于高校而言，建立独立的党务公开网站更为适宜。高校党务公开具有自身的特殊性，自成体系。设置独立平台，有助于发挥“互联网+党务”的“快、准、全”三重优势：“快”即确保专门人员维护平台的常态化运行与更新，依照公开目录第一时间公示各项信息，同时能够及时实现互动与反馈；“准”属于公开内容的审查审核机制，依据办法与实施细则要求把握好公开的程度与范围；“全”即不断完善平台内容与形式建设，不仅要保证公开信息的全面与准确，还需要不断改进网站设计，实现美观、便捷、实用。实践中部分高校的党务公开网站在栏目设置、内容更新、沟通反馈等方面均较为完善，起到良好示范效果，能够为其他高校的党务公开工作提供借鉴(2)如同济大学党务公开网(https://dwgk.tongji.edu.cn)、华东师范大学党务公开网：(http://www.ccp.ecnu.edu.cn/s/2/t/5/p/1/c/7/list.htm)、首都师范大学党务公开网：(https://dwgk.cnu.edu.cn/index.htm)等。。

2.贯彻落实。党务信息公开平台的核心要素是公开条目的设置，这是党务公开工作能否真正落实的关键。应结合高校党组织党务公开的重点，采用“列举+概括”的方法编制公开目录，并增加“依申请公开”项目。凡属党章和党内法规要求公开的内容，凡是广大学生和教职员工关心的热点问题，只要不涉及党和国家机密，都要最大限度予以公开。目前，高校已基本配备各自的信息公开网站，社会公众能够便捷地查询其信息公开目录及指南，然而鲜有涉及党务公开的内容。一般情况下，高校党务公开目录至少包括以下内容：基本情况，重大决策情况，思想建设，组织建设制度建设，党风廉政建设，联系和服务教职工、学生情况等若干一级目录，基本涵盖了党务工作的方方面面。目前，以上海高校为代表的部分地域高校已经制定了体系化的党务公开目录，实现了一级、二级、三级事项的层层明确，范围、形式、时限的逐一定位和责任主体的对应落实，值得借鉴。如华东政法大学的党务公开网(3)华东政法大学信息公开网：http://dwgk.ecupl.edu.cn/s/1/t/1/main.htm，最后访问时间2020年7月18日。，网页中标明了醒目的党务公开目录，包括全局工作、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设六个一级目录，并细分为25个二级子目录和109个三级子目录，同时设置了依申请公开专栏，并附有《党务公开申请表》《党务公开工作意见和建议征询表》及具体联系地址和联系方式。随着信息化时代的到来，党务公开应该充分利用大数据平台带来的信息优势和资源便利的条件，加快构建党务公开信息化数据平台、党务公开信息共享平台、党务公开无障碍沟通平台等新媒介，提高党务公开的效率和群众满意度。如微信公众号、微博等社交软件突破了空间的限制，具有即时、便捷等特点，便于信息及时、有效传递给广大党员与群众。尽管统一党务信息公开平台是最理想、预期收益最高的方式，但考虑到其运营成本与试错成本在现阶段较高，建议依托门户网站如党建联盟网站建立起“党务公开网站群”或依托政务公开平台整合相关信息，以期起到先行试点、示范带动的作用。对党内公开应广泛使用学习强国平台、党建云等官方移动平台。

由于党务公开工作具有一定的创新性，因此公开内容可循序渐进，以党内事务基本信息公开为基础，实现从事务性信息向人事性信息和决策信息预先公开拓展，从静态信息公开向动态信息公开延伸，由结果公开向过程公开延伸，由被动公开向主动公开转变，杜绝党务公开的形式主义[5]。

3.监督机制。党务公开不仅是党内民主的体现，还应当成为党内监督的重点。目前高校对待党务公开普遍存在“重公示、轻监督”的倾向，尚未形成足以发挥实质作用的监督机制。此处的“监督”应以广义解释，即除党内监督外，还包括社会监督机制。党务公开与党内监督相辅相成。党务公开是完善自下而上的党务监督体系的前提。从高校的机构设置角度：第一，本级党组织要履行好自我监督义务，将基层的公开信息上传备案、落实到个人，通过月度工作总结做好经验记录。第二，上级党组织要在信息归纳中，着重检查支部党务公开的内容完整度、程序规范度、范围合理度、成效显著度，充分发挥先进支部的模范作用，形成激励与惩戒机制。第三，要发挥高校纪律检查委员会与纪检监察办公室的监督指导作用，完善纪委监察网站建设，由校级党委旗帜鲜明地支持其纪检、监察部门行使职权，推动高校层面的纪检体制改革。良好的党务公开制度，既要落实党内监督，又应接纳广泛的社会监督。高校必须在社会监督力量的输入途径方面开动脑筋：第一，应完善党务信息依申请公开制度。目前，一些高校的党务公开办法中未涉及依申请公开制度，一些高校则将“党务公开申请处理流程”图以附件的方式公示于实施办法中，并在正文中辅以文字说明(4)参见湖南大学信息公开网：《中共湖南大学委员会党务公开实施办法》(党字[2011]40号)，http://xxgk.hnu.edu.cninfo1089/2339.htm，最后浏览日期：2020年8月2日。。第二，要畅通意见渠道，有问有答，实现实质互动。尽管高校在其网站普遍设有交流窗口，但往往空有标题、留言区空白、没有答复，导致实际效果并不理想(5)例如，有的高校网站整体设计合理、功能齐备，但在“交流平台”子链接下显示“没有留言内容”。参见“同济大学党务公开网”：https://dwgk.tongji.edu.cn/jlpt.jsp？urltype=tree.TreeTempUrl&wbtreeid=1168，最后浏览日期：2020年8月5日。。第三，应当转“被动接受指正”为“主动吸纳意见”，通过形成收集周期性的调查问卷等方式，主动了解民情、收集民意。

(三)互通常态化：注重主观能动性的发挥

在畅通互动渠道的同时，还有必要关注宏观意义上的两个“互通”，通过高校党委与基层支部能动性作用的发挥，推动党务公开实现向更深更广领域的发展。

1.党内与党外的联动。发扬党内民主有两个方面的动力：内部动力来自党员对党内事务的广泛参与，外部动力来自广大群众的政治参与[3]。高校党务公开是学生党员行使权利的重要保障，亦是广大学生和党外教职工了解党内生活与党建工作的有效渠道，是密切党群关系的重要抓手。密切党群关系，是促进高校党务公开、落实全面从严治党的重要动力源泉。一方面，需要高校在党务公开过程中，自觉严格依照《条例》精神与本校细则、目录，在合规范围内做到无保留公开。实践中，不排除存在因基层党组织担心群众“找麻烦”的不敢不愿公开与特意避开群众关切的“选择性公开”[4]等现象。扩大高校党务公开辐射范围，是新时代高校党建的重要使命，也是义不容辞的责任。因此，实现党内外互通的前提之一，是由高校党委组织率先通过新闻发言人制度、设置网站专栏、定时开放广播等形式将师生关切的有效信息予以传达；另一方面，建设高校党群服务中心、开展党群互动系列活动等应被纳入党务公开范围。设置线上互动窗口固然便利，但与面对面沟通相比，效果显然有限。在高校开展形式多样的党群活动可以增强活跃度与参与度，更好地发挥党的群众工作的优势。高校亦如微缩版的社会，活跃于其中的青年力量，拥有着比外界更主动的积极性、更丰富的创造力、更饱满的执行力。因此，重视高校党群互通，为新时代学子塑造正确的人生观、世界观、价值观，增强政治意识、明确未来方向等有着事半功倍的意义。

2.高校与高校的互鉴。高校党务公开制度建设应树立“全国一盘棋”的思想，需要中央、教育主管部门与高校的共同努力。一方面，可以考虑建立区域乃至全国性的高校党务公开综合性网站，通过链接的方式整合相对分散的高校党务公开信息资源。不仅可以便捷地查询到高校的党务公开工作现状，更可以通过展示党务公开目录体系建设，推广党务公开先进经验，督促各高校重视党务工作中的短板与差距，为高校间相互借鉴、互相学习、沟通交流提供技术平台，整体提升全国高校的党务公开工作水平；另一方面，针对高校党务公开工作水平参差不齐的现状，应当特别重视校际间的交流。目前有的高校通过在信息公开网站等平台设置兄弟院校经验专栏，体现出对外学习的意识(6)参见“华中科技大学信息公开网”(http://xxgk.hust.edu.cn)即设有“兄弟院校经验”栏目，但其浏览权限仅对校内开放。；有的高校通过开设覆盖全国党务干部、党建工作者的专题培训班(7)如浙江大学开设“党务公开专题培训班”：http://www.zju.zj.cn/zfpx2_1.aspx？id=3353&fl=409，最后浏览日期：2020年8月6日。，系统学习党务公开前沿成果。但整体而言，高校对党务公开工作的重视程度远远不够，在思想认识层面将其混同于校务公开的现象比较普遍。事实上，高校的党务公开具有其特定的优势，不仅体现于在理论研究方面可以更为深刻地理解党务公开的精神实质，有利于在实际工作中更好地探索、解决党务公开实践中出现的新情况、新问题，还体现于能够借助高校的人才优势，在技术上支持高校党务公开网站建设中软硬件系统的不断改进和完善。

概言之，从规范主义的层面，高校党务公开制度要形成“规则——机制——体制”的层次，形成体系化的建设意识，从“必要性——重要性——可行性”的多个维度深入认识推动高校党务公开的重要意义。从功能主义的层面，要关注和追踪各地域不同高校的党务公开工作开展动态，抓住“公开是否有效”的衡量要素，从本质上抓落实、促监督，推动制度精细化、程序规范化、互通常态化，保障高校党务公开在全国范围内平稳、平衡运行。