我国婴幼儿照护服务政策法规体系的完善

罗枭

[摘 要] 婴幼儿照护服务的发展需要一整套政策法规体系的支持，从结构功能主义理论的AGIL模式来看，当前我国关于婴幼儿照护服务的政策法规体系存在适应功能发挥滞后、目标达成功能发挥不充分、整合功能效用低、潜在模式维持功能呈现负向作用等问题。为推动我国婴幼儿照护服务事业的发展，相关政策法规体系应从“补缺型”转向“普惠型”，提升对社会发展的适应功能;从“边缘”转向“战略”，强化目标达成功能;从“政策”转向“法律”，发挥法律制度的整合功能;从“片面”转向“均衡”，发挥潜在模式维持功能的正向作用。

[关键词] 婴幼儿;照护服务;AGIL模式;结构功能主义

一、问题提出

联合国在《2030年可持续发展议程》中把促进各年龄段人群福祉，实现包容、公平的优质教育作为奋斗目标之一。[1]联合国教科文组织终身教育研究所则把能否拓展学前儿童保育和教育的机会作为学习型城市评价的重要指标。[2]为承接联合国及教科文组织的愿景规划，实现国内教育现代化，《中国教育现代化2035》和党的《十九届四中全会公报》亦先后提出要建成服务全民终身学习的现代教育体系。[3][4]而现代教育体系的本质特征就是服务全民和立足终身。0～3岁婴幼儿作为我国人口的重要组成部分，是推进社会主义事业建设的重要后备力量，把0～3岁婴幼儿照护服务纳入社会公共服务体系，是构建终身学习体系的开端。为进一步实现幼有所育和增进人民福祉，2019年5月，国务院办公厅在《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中指出，要在2020年初步建立婴幼儿照护服务发展的政策法规体系。[5]而政策法规体系作为0～3岁婴幼儿照护事业发展的稳定器，其重点是实现系统结构与功能的良序整合，进而实现教育的善治。本研究拟以结构功能主义为理论指导，利用AGIL模式来分析当前我国有关婴幼儿照护服务的政策法规体系的实然状态，以期能够提出具体可行的完善建议。

二、结构功能主义和AGIL模式简介

婴幼儿照护服务政策法规体系是指为规范我国0～3岁婴幼儿照护服务事业发展，由全部现行法律、行政法规、各类规章、政策而组成的统一整体。自1997年开始，受历史和现实因素的影响，我国托育体系开始逐步消解。[6]有关婴幼儿照护服务的政策法规体系在横向和纵向层面都存在缺位、不健全的问题。[7]一个完善的政策法规体系，其纵向维度应包括宪法中有关婴幼儿照护服务的条款、教育法中有关婴幼儿照护服务的论述、单行的婴幼儿照护服务法律、国务院有关婴幼儿照护服务的行政法规、地方政府发布的各类婴幼儿照护服务法规与部门规章。其横向维度应包括处于同一层级的有关婴幼儿照护服务的单行法律、同一层级制定的各类婴幼儿照护服务行政法规、同一层级出台的各类照护政策、同一层级的各类照护服務的部门规章。从类属上看，婴幼儿照护服务政策法规体系属于婴幼儿照护服务发展体系的一部分。除了政策法规体系外，婴幼儿照护服务体系还应包括政策法规实施体系、政策法规监督体系、政策法规保障体系、党内政策法规体系等。基于此内涵分析，可知婴幼儿照护服务政策法规体系是一个相对独立的系统，可以采取结构功能主义的视角对之进行分析。

塔尔科特·帕森斯是结构功能主义理论的提出者。他认为社会犹如生物，是由承载不同功能的子系统组成的完整有机体，[8]并强调任何一种社会现象的最普遍、最基本的性质都是其局部、维度或变量构成的相对稳定的关系性。[9]从结构功能主义的视角看，婴幼儿照护服务政策法规体系亦是其各行动者相互影响、互动之后形成的结构和功能整合的相对稳定的动力体系。只有体系的内部结构划分合理、功能运转稳定，才能维持整个体系的健康状态。同时，社会行动体系应能根据社会环境的变化做出相应的调整和反应，为此行动体系应具备适应（Adaption）、目标达成（Goal Attainment）、整合（Integration）、潜在模式维持（Latency Pattern Maintenance）等四大功能，才能确保社会行动体系的内生动力和环境适应能力。[10]由此，塔尔科特·帕森斯提出了AGIL模式，并把它作为描述社会行动的共识性结构的工具。从此视角出发，婴幼儿照护服务政策法规体系的完善应当从这四大功能入手，强化其作为行动体系的结构与功能的整合，进而实现婴幼儿照护服务体系运转的良序状态。

三、现行婴幼儿照护服务政策法规体系存在的问题

（一）适应功能发挥滞后

适应滞后，指有关婴幼儿照护服务的法律、法规、政策落后于社会发展，不仅无力赶上社会发展的步伐，而且无法起到引领时代的作用，具体表现为以下几个方面。其一，有关婴幼儿照护服务资源供给的法律、法规、政策不足与婴幼儿照护资源需求旺盛形成鲜明对比，致使婴幼儿照护服务资源供需矛盾尖锐。“入园难”“入园贵”是近十年来社会关注的热点问题，而公共政策议程的启动往往是某一社会问题的尖锐化引起的。[11]因此，从2011年起政府开始强调对3～6岁儿童的责任回归。[12]政府加大了对学前教育的各类政策资源供给和行动支撑，经过三轮学前教育行动计划，幼儿园的毛入园率得到了大幅度提升。与此同时，政府却相对忽视了对0～3岁婴幼儿照护服务的政策供给，近十年来对0～3岁婴幼儿照护服务的法律、法规、政策供给基本处于停滞状态，导致婴幼儿照护服务资源的供给严重不足，婴幼儿照护服务机构培育不充分。各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50%的比例。[13]随着科学育儿理念的普及，社会、家长亦逐步认识到0～3岁早期教育的重要性，加之双职工家庭的日益增多，幼儿园拒收3岁以下的儿童等各种因素的影响，客观上激化了婴幼儿照护服务的供需矛盾，“入托难”“入托贵”成为学前教育阶段的新矛盾。其二，有关规范和丰富婴幼儿照护服务模式的政策、法规、法律供给不足，致使出现责任主体明晰与归口管理模糊、单一照护模式与家庭多元需求、高质量托育愿景与低质量托育现状之间的矛盾。由于缺少严格、完善、详细的托育准入、管理、运营、专业标准，政府对社会托育机构管理归口不一，托育机构鱼龙混杂、良莠不齐，“黑”着干，“偷”着干，服务模式单一，科学托育成分少，“保姆”式看护色彩浓，更遑论从儿童的生命周期、家庭背景、所处地域来分类施策，对留守儿童、流动儿童、单亲儿童、特殊儿童、城乡儿童进行针对性的照护服务。其三，有关婴幼儿照护服务的财政政策和税收政策给予不足。政府对家庭的育儿补助和个税减免幅度较小，客观上导致了家庭托育支出极高，育儿成本高昂等现象，这是年轻夫妇生育意愿低下的重要原因之一。根据国家卫健委的调查，我国家庭的育儿成本已经接近家庭平均收入的50%。[14]根据国务院发布的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，纳税人的子女只有接受全日制学历教育（3～6岁学前教育、义务教育、高中教育、高等教育）的相关支出，才能按照每个子女每月1000元的标准定额扣除，[15]0～3岁托育服务被排除在此范围之外。

（二）目标达成功能发挥不充分

由于婴幼儿照护服务的政策法规体系不完善，致使多方面、多维度的目标达成度不够。具体表现为以下几个方面。其一，从战略层面看，党中央文件已经明确了要在2035年形成服务全民的终身学习体系，实现教育现代化。[16]然而，目前婴幼儿照护服务政策法规体系中缺少对婴幼儿照护事业发展的中长期规划，且发展目标不甚具体明确。其二，从体系内部看，婴幼儿照护服务政策法规体系尚未对0～3岁照护服务的性质、地位、特点进行科学的定位，缺乏对托育服务的准入标准、归口管理、责任主体、服务标准、督导评估、师资培养、资金保障、土地供给、运行机制、课程设置、教育教学等的明确规定，尤其是在管理方面存在多头管理的现象，而多头管理往往意味着无人管理。[17]此外，也未能明确阐述0～3岁的照护服务与3～6岁的幼儿园教育如何衔接。

（三）整合功能效能低

体系的整合功能指的是以法律、法规、制度等形式来明确相关主体的权利和义务关系，并整合价值、制度、结构等各类资源，确保体系结构与功能的良好匹配。目前婴幼儿照护服务政策法规体系的整合功能效能较低，具体表现为以下几个方面。其一，婴幼儿照护服务政策法规体系因为缺少顶层法律论述，故价值整合功能有待提升。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》尚无关于0～3岁托育服务的具体规定，致使托育服务长期处于边缘化地位。其二，缺乏单行的婴幼儿照护服务法律，致使推进照护事业发展的各方力量整合不夠，权利与义务关系亦界定不明。由于与照护服务有关的单行法律《儿童福利法》《家庭教育法》仍处于缺位状态，《民办教育促进法》《幼儿园管理条例》亦无婴幼儿照护服务方面的相关论述，致使婴幼儿照护事业的发展显得法理不足、方向不明、权责不清、政策不稳。其三，微观层面的部门规章、政策呈现“少”“碎”“低”的特点，致使体系内部各因素衔接不畅。“少”指的是部门规章、政策发布少。截至2019年年底，只有国办发（2019）15号文件属于0～3岁托育发展的专门性指导意见。“碎”指的是虽然各省市出台了一些照护服务的意见，但由于缺少高位整合政策，故无法形成合力。“低”指的是国家对0～3岁托育发展的政策仅以意见形式出台，而指导意见在我国法律层级中处于最低位置，其约束性和效力远不够。

（四）潜在模式维持功能呈现负向作用

由于婴幼儿照护服务政策法规体系不够完善，一些旧观念、旧传统、旧模式对婴幼儿照护服务事业的发展呈现出负向作用，具体表现为以下几个方面。其一，受我国生育惯习的影响，育儿过程中父亲以提供物质资源为主，[18]母亲则付出了更多的情感和陪伴投入，[19]一些全职女性甚至因为照顾孩子而被迫中断职业。其二，规章和意见中缺少对托育服务价格的指导和宏观把控，客观上增加了托育机构过度逐利的可能性。国办发（2019）15号文件虽然明确了普惠优先的基本原则，鼓励通过市场化来举办托育服务，但没有区分营利和非营利性托育服务的具体操作标准。文件亦无禁止营利性托育机构过度逐利的相关表述，这在激发社会力量参与托育服务事业热情的同时，可能会诱发婴幼儿照护服务市场的过度逐利现象。

四、婴幼儿照护服务政策法规体系的完善路径

结构功能主义强调体系结构与功能的良序整合。结合前述问题，依据AGIL模式，应从以下四个方面着手完善婴幼儿照护服务政策法规体系。

（一）从“补缺型”转向“普惠型”，提升对社会发展的适应功能

婴幼儿照护服务政策法规体系应充分体现理念的前瞻性，发挥制度的引领作用。托马斯·阿奎那曾经指出政府有推进社会公共福利的神圣职责。[20]国家应加快从“补缺型”托育服务体系转向“普惠型”托育服务体系的构建。其一，加快制度出台，灵活用好政策、行政法规、法律、规章等工具，扩大托育资源供给，化解“入托难”“入托贵”等问题，缓解婴幼儿托育资源的供需矛盾。从国际经验看，北欧国家瑞典、丹麦在人均GDP为1400～2300美元之间时已经构建了全国普惠型儿童福利体系，韩国在人均GDP达到8134美元，日本在人均GDP达到3470美元时也都进入了儿童福利元年。[21]2019年中国人均GDP超过1万美元，[22]中国也具备了从“补缺型”福利体系转向“普惠型”福利体系的经济基础，加之入托问题日益引起社会关注，因此在政策出台上步子可以适当迈大一些，应努力成为儿童投资型国家，构建普惠型婴幼儿托育服务体系，以回应社会关切，增进人民福祉。其二，出台照护服务管理的政策、行政法规、法律、规章，丰富托育服务的供给模式，以满足家庭、孩子的多元托育需求。为此，应在政策、法规、法律、规章中明确从儿童的生命周期、家庭背景来分类施策，兼顾城乡差别、地域差别，妥善设置托育模式，加强对边远地区、集中连片贫困地区的托育资源供给。同时，加强对留守儿童、流动儿童、单亲儿童进行有针对性的托育服务供给，推出社区中心集中托育、企业职工托育、家庭式托育、一对一托育等多种托育形式，在托育时间上引入全日制、半日制、计时制，满足家庭的多元托育需求。

（二）从“边缘”转向“战略”，强化目标达成功能

其一，应提升婴幼儿照护服务的法律地位。要通过法律手段使婴幼儿照护事业从“边缘”地位转向“战略”地位，使社会公众明确做好0～3岁婴幼儿托育工作对构建服务全民的终身学习体系的重要性。其二，把照护事业发展纳入党和政府的规划纲领。要以对接国家教育现代化，提升教育治理能力为契机，把婴幼儿照护事业的发展纳入党和政府的规划，构建婴幼儿托育事业发展的中长期规划纲要，以明确各阶段托育事业发展的目标、任务、要求、方法、保障条件。其三，细化婴幼儿照护服务政策法规体系的各项规定。应明确0～3岁的托育服务与3～6岁的幼儿园教育衔接方式;理清0～3岁托育服务的性质、地位、特点;制定婴幼儿照护服务机构的准入、运行、监管等方面的具体标准，并确保标准明晰、细致、不笼统。其四，单亲家庭、贫困家庭等应获得政府更多的福利支持。[23]要构建“奖、补、减、免”四位一体的照护服务支撑体系，因时因地因人分类发放生育补贴，把0～3岁托育服务纳入个税减免专项，解决家长因工作而无人照顾小孩的后顾之忧，降低家庭育儿成本，使贫困家庭的孩子真正能入得了托、入得起托。

（三）从“政策”转向“法律”，发挥法律制度的整合功能

虽然政策的灵活性强于法律，但其效力和刚性却远不如法律。良序的政策法规体系应是法律、行政法规、规章、政策的出台数量递增的状态，最终形成以法律为引领，行政法规、规章、政策为支撑的完整体系。但如果仅以政策、规章为供给主体，法律、行政法规的供给处于缺位状态，此种“政策”取向的体系可能造成婴幼儿照护事业发展的起伏。我国儿童托育事业发展经历的三次衰退期都已经证明“政策”取向的体系是不稳定的，不利于事业长远发展。约瑟夫·拉兹认为法律具有规范性作用，能起到定分止争的效果。[24]与此同时，新公共服务理论亦认为公共利益的实现在于凝聚共同的价值观。[25]因此，我们应尽快从“政策”取向走向“法律”取向，构建以法律为供给主体的婴幼儿照护政策法规体系，以法律来指明方向、凝聚共识、聚合力量、协调行动，从而推动婴幼儿照护服务事业的发展。具体建议如下：其一，要把0～3岁婴幼儿照护服务事业纳入《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》等法律规定中，提升婴幼儿托育、照护服务的法律地位。其二，加快推进单行婴幼儿托育服务法律的出台。约瑟夫·拉兹认为不稳定、不明确的法律对于人们的自由和尊严是一种威胁，而法治的作用就在于减少这种威胁。[26]因此，关于婴幼儿照护服务的法律条文不能笼统，一定要详细规定各主体的法律义务，确保各责任主体不越位、不缺位。其三，提高门槛，确保婴幼儿托育师資量足质优。应更新《中华人民共和国教师法》《教师资格条例》《教师专业标准》的相关法律条例，在教师资格证考试中增设早期教育教师方向，细化早期教育教师认定标准，鼓励高校开设婴幼儿托育专业，推动师范类院校和综合性大学参与托育师资力量的培养，构建托育专业专科、本科、研究生的培养体系。

（四）从“片面”转向“均衡”，使潜在模式维持功能发挥正向作用

习近平总书记指出：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。”[27]应明确家庭、学校、社区、民间组织、企业在婴幼儿照护服务中的法律责任。其一，国家应从战略层面提升婴幼儿照护服务的地位，各级政府应秉持托幼服务属于公共服务的重要组成部分的理念，为公民实现善的生活提供必需资源。[28]其二，确保政府在发展婴幼儿托育事业中的主导地位，为此要强化、监督政府在推进婴幼儿照护服务建设中的主体责任的落实情况，把婴幼儿托育事业的发展纳入党和国家的规划、年度预算之中。各级政府亦需把婴幼儿托育服务事业的发展纳入本地经济和社会发展规划，把托育事业发展经费纳入各级政府的年度财政预算中，理清中央和地方托育经费分担比例，并建立常态化的督查考核机制和稳定、充足的托育经费保障机制。要进一步明确托育服务的普惠性、公益性原则，确立以“养”为主，“养”“育”结合的工作理念，并灵活运用分配性政策、管制性政策、再分配性政策的手段。[29]以社区为依托，构建社区托幼服务一体化中心，成立邻里互助托育小组，参考芬兰向在家育儿母亲连续三年发放工资、德国时间银行、美国时间点数、英国为2～4岁儿童每人每年提供570小时的免费早期教育或托儿服务的做法，并适当延长产假，为母亲哺乳创造有利条件，加大对家庭的经济支持，以照看时间换取社区的邻里服务。托幼中心应增强服务多元化和托育的可获得性，在明确家长的照顾责任的前提下，本着服务理念，切实帮助职业女性跳出无法平衡照顾孩子与上班工作的困境。其三，从传统权威转向法理权威，通过《家庭教育法》等法律制度，向家长传递正确的育儿观念。家庭托育模式应从“母亲为主”转向“父母平等”，要利用更大社群的各类制度、规范、奖惩措施和外部压力来引导父亲情感角色的回归，减轻母亲育儿的情感压力和生存压力。弗朗西斯·福山认为家庭的影响远远超过公共政策的影响。[30]父亲的情感参与，将使家庭共同体更加稳定。[31]这是父亲的责任，也是爱的传承。

系统论发明者冯·贝塔朗菲指出体系（系统）是“相互联系的要素构成的一个整体”，包含元素、联系、结构、功能、边界、环境等诸方面的参量。[32]婴幼儿照护服务政策法规体系作为一个系统，其完善应坚持党的领导，以政府为主导，以法治为理念，以制度为抓手，实现所有相关法律、法规、规章、政策的相互支撑与互为补充，由此达到整个体系完整有序，对外边界清晰，对内结构与功能匹配良好，环境自适应能力强的目的。

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On the Improvement of China Policies and Regulations System for Infant Care Service from the Perspective of AGIL Model

Xiao Luo

（Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai 200062 China）

Abstract： The development of infant care service needs the support of a system of policies and regulations. According to the analysis of AGIL model， there are four kinds of problems in the current policy and regulation system of infant care service in China： there is a lag in adaptation to social development; the goal achievement function is not fully developed; the utility of integration function is low; the potential pattern maintenance function is negative. Its put forward four ways to improve the system. First， from the “fill gap type” to the “inclusive type”， to improve its function of social adaptation. Second， from “edge” to “strategy”， to optimize its function of achieving goals. Third， from “policy” to “law”， to strengthen the integration function. Fourth， from “one sidedness” to “balance”， to fully play the positive function of potential model maintenance.

Key words： infants， child care service， AGIL model， structural functionalism