欧洲国家0～3岁婴幼儿保教服务质量提升行动及其启示

蔡迎旗 王翌

编者按：0～3岁婴幼儿照护服务关系到广大婴幼儿的健康成长、家庭的和谐幸福和社会经济的持续发展。我国正着力建设促进婴幼儿照护服务发展的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系。基于此种迫切的实践需要，华中师范大学教育学院蔡迎旗教授策划并组织了本专栏，从国际经验、政策完善、服务需求等多视角深入研究0～3岁婴幼儿照护问题，希望能够为我国构建多元化、高质量、广覆盖的婴幼儿照护服务体系提供有益的参考建议。

[摘 要] 欧洲理事会2014年发布了《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》，其中关于0～3岁婴幼儿保教服务的内容，为欧洲国家提升3岁以下婴幼儿保教服务质量指明了行动方向。欧洲国家普遍遵循“获得服务是前提”“师资队伍是关键”“课程建设是核心”“监督评估是保障”“治理体制是根本”的行动理念，在扩大保教服务的可获得性、提高教师队伍质量、推动课程改革、强化监督评估、优化治理体系等方面采取了系列行动，体现了显著的公益性、多元化、保质量、重衔接的特征。参考欧洲国家经验，我国可以在加大财政投入、设定准入资格、出台教育指南、加强督导评估、促进部门通力协作等方面努力，推动我国托育服务事业健康发展，以更好地满足人民群众对托育服务的需求。

[关键词] 0～3岁婴幼儿;保教质量;托育服务;欧洲国家

全面二孩政策的实施对我国托育服务行业产生了全局性的影响。在社会生活压力增大，女性无法离开职场，与延迟退休政策落地，老人代管难以为继的两难境地下，社会大众对婴幼儿公共保教服务的呼声越发强烈。2019年国务院《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，以及国家卫健委《托育机构设置标准（试行）（征求意见稿）》和《托育机构管理规范（试行）（征求意见稿）》的颁布，不仅体现了政府对民生问题的关注与回应，也显示出我国对0～3岁婴幼儿保教服务愈发地重视。但目前托育服务行业缺口大、师资弱、课程乏、监管差、治理难等问题，仍是拉低我国国民二胎生育意愿的重要原因，[1]如何进一步寻求改革方案，已成为亟待解决的社会问题。2014年欧洲理事会出台的《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》，从获得服务、师资队伍、课程建设、监控评估、治理体系五个关键领域进行的改革，使欧洲国家婴幼儿保教服务质量普遍得到了提高，可为我国托育服务工作改革提供重要启示。

一、行动背景

国际研究显示0～3岁是个体发展的关键时期之一，其经历与人的后续发展潜力及终身学习能力密切相关。高质量婴幼儿保教服务的实施，不仅被证实有利于3岁以下婴幼儿社会性、认知、身体等方面的发展发育，[2]有利于降低义务教育阶段后退学现象发生的概率，[3]还能够有效解放劳动力，增加父母双方尤其是母亲的就业机会，[4]缓解家庭的收入压力，实现社会公平和性别平等，这使得欧洲国家对0～3岁婴幼儿保教服务十分重视。早在2002年欧洲理事会巴塞罗那会议上，欧洲就提出要将3岁以下婴幼儿的入托率提高至33%的目标，但该目标未能于2010年如期实现。2011年欧洲理事会再次呼吁各国在继续推动婴幼儿保教服务普及化的基础上，对其质量加以关注。[5]针对欧洲当时入托人数较少、服务时间过短、保教费用较高、师资素质低下、工作条件较差、财政投入不足、治理模式不佳、责任分工不明等问题，[6]欧洲理事会与27个国家的专家和55个利益相关方就0～6岁儿童早期保教服务的高质量特征达成一致，并将其轉化为2014年出台的《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》（Proposal for key principles of a Quality Framework for Early Childhood Education and Care），作为保教服务质量提升的纲领性文件。其中涉及0～3岁婴幼儿保教服务的相关内容，为欧洲国家3岁以下婴幼儿高质量保教服务行动指明了方向。

《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》详细阐明了发展高质量儿童保教服务的五大关键领域及其目标。[7]其中获得服务（Access）是前提，它以儿童能够不受任何限制地享有获得保教服务的权利为目标。为此政府需为所有家庭及其子女提供可获得、可负担、可使用的保教服务，尤其针对处境不利儿童，更应提供各种支持措施。师资队伍（Workforce）是关键，它以托育机构中全体工作人员形成素质良好、结构稳定的团体为目标。故政府需通过职前培养和职后培训加强员工的专业能力，并协助托育机构为员工提供有支持性的环境，以便提高工作待遇，增强就业吸引力，降低教师流失率。课程建设（Curriculum）是核心，以为儿童提供包含隐性课程与显性课程在内的具有高度合理性、科学性、全面性的保教活动为目标。因此要求教师通过科学的教育目标、价值观和方法，引导儿童发挥其全部潜能，同时不断反思自身工作实践，在课程实施中考虑儿童及其父母的需要，以家园共育等形式推动儿童的学习与发展。监督评估（Monitoring & Evaluation）是保障，它以形成系统、客观、完善的监控评价机制为目标。监督评估单位需定期收集保教服务机构的各种资料与反馈，这一过程需要所有相关利益方的共同参与，以确保儿童最高利益的实现。治理体制（Governance）是根本，它以合理分配与协调各级政府内部职责，满足大众对保教服务的需要为目标。这要求相关利益方对自身在儿童早期保教服务体系中的角色和职责达成共识，并做好与其他部门通力合作的准备。

二、行动措施

为将《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》落到实处，欧洲各国根据自身情况，围绕获得服务、师资队伍、课程建设、监督评估、治理体系五个领域采取了有力行动，使欧洲国家平均入托率大幅提高，保教服务质量也取得全面提升。通过对欧洲各国行动的梳理，可发现其主要采取了五类措施。

（一）供给侧改革：夯实高质量保教服务基础

获得服务要求政府为全体儿童提供获得保教服务的机会，然而2013年一项针对欧洲国家入托情况的调查表明，保教费用过高（59%）、入托名额不足（58%）及开放时间较短（41%）是阻碍家庭入托的主要原因，[8]因此为达到保教服务需求和供给的平衡，欧洲各国进行了一系列供给侧改革，以期为高质量保教服务夯实基础。

1. 减免保教费用，提高保教服务的可负担性。

赋予法定或免费入托权利是欧洲国家面向全体婴幼儿实施的两种减免手段。其中前者是政府通过立法，公开承诺为所有处于法定年龄段内的婴幼儿提供支付得起的保教服务。后者是政府通过公共财政支出，公开承诺为处于法定年龄段内的婴幼儿提供免费的保教服务。二者间的差异在于，法定入托权利注重减少保教费用，虽无法免费，但能保证全体婴幼儿有托可入。而免费入托权利强调免除保教费用，虽无须自费，但名额有限，无法满足全体婴幼儿的入托需求。目前欧洲共8个国家设立法定入托权利，权利享受的起始年龄在6～18个月之间;5个国家设有免费入托权利，权利享受的起始年龄在0～2岁9个月之间。拉脱维亚更是其中唯一一个两种权利并存的国家，其《教育法》规定1岁6个月以上的婴幼儿均可在公立托儿所接受免费保教服务，当公立托儿所名额不足时，家长可选择进入私立托儿所，并获得政府补贴。

2. 实施优惠政策，提高保教服务的可获得性。

法定或免费入托权利的受益对象为全体婴幼儿，而实施优惠政策则面向特定婴幼儿展开。为全体婴幼儿减免保教费用需要庞大的财政支出，许多国家难以实现，因此一些国家特针对处境不利婴幼儿出台优惠政策，令其得以低价或优先享受保教服务。欧洲国家处境不利婴幼儿主要指的是贫困、残障、独生子女、单亲、极度需求（包括社会寄养、孤儿、难民等）、父母为学生、父母为双职工、移民、少数民族9类人员。如法国贫困婴幼儿于2岁起便可优先享受免费保教服务，而其余儿童必须年满3岁才能获得该资格。爱尔兰针对难民展开专项托儿计划，为0～5岁的难民儿童提供免费保教服务，以便帮助其得到安置并加快融入爱尔兰社会。马耳他为双职工父母的0～3岁婴幼儿提供最低水平的免费保教服务，保教费用由政府每月支付，保教时长为父母每日工作时长外加1小时的通勤时间。

3. 延长开放时间，提高保教服务的可使用性。

一个国家婴幼儿获得保教服务的广度取决于其保教费用和优惠政策，而深度则由开放时间决定。开放时间越长，婴幼儿与同伴接触的时间越充足，受到的科学保教便越多。开放时间过短，如仅开放半天或周末、节假日关闭，则难以满足特殊工作时段家长的需要，导致其不得不借助于保姆、亲戚朋友或私人家庭日托中心等难以监控且质量低下的非正规保教服务。另外，还有研究表明0～3岁婴幼儿入托时长与妇女就业率高度相关，[9]托儿所开放时间不足导致母亲只能通过回归家庭承担剩余保育工作，从而对社会与经济发展造成影响。因此，欧洲各国政府纷纷加大财政投入以延长托儿所开放时间。自2012年至2016年，欧洲国家平均每周保教时间从26小时延长至27.4小时，其中斯洛伐克涨幅最大，由27.1小时增至40小时，但由于入托率较低，仅能覆盖全国0.6%的婴幼儿。最新调查数据显示，[10]欧洲目前已为18%的婴幼儿提供每周超过30小时的保教服务，其中冰岛覆盖率高达90.4%，丹麦次之，占62.9%。

欧洲各国供给侧改革的行动使欧洲国家0～3岁婴幼儿入托率显著提高。入托率是反映婴幼儿获得保教服务的重要指标，也是体现国家是否努力满足社会对婴幼儿保教需求的最直接指标。2012—2017年，欧洲国家平均入托率已由27%增至34%，尤其在2014年《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》出台后，上升趋势十分明显。最新调查数据显示，[11]已有46%的国家超出巴塞罗那33%的标准，其中丹麦高居榜首，入托率高达72%。欧洲各国具体入托率情况见图1。

（二）抓住关键：打造一流保教师资队伍

学前教师质量是学前教育高质量保教的关键，要达到高质量的婴幼儿保教服务需要打造一流保教师资队伍。而3岁以下婴幼儿保教服务普遍被视为一个以多元价值观、跨学科知识和先进性知识为基础的复杂领域，[12]对托儿所员工的专业化程度要求极高。员工的专业化程度又由准入资格、职后培训、工作环境等因素决定，[13]故以上因素不可避免地成为提高婴幼儿保教服务质量的重点。[14]对此，欧洲国家在婴幼儿保教师资队伍建设方面采取了系列行动。

1. 限定准入资格，保证师资水准。

限定准入资格是保证员工素质的通用手段。欧洲国家托儿所员工包括所长、教师、保育员三类。其中，所长作为最高负责人，承担着全面管理的重任，因此欧洲部分国家对担任该职务的人员作出了学历达标、具备经验、接受特训等方面的严格规定。如匈牙利要求所长必须拥有本科以上学历，具备5年以上保教工作经验，并接受120小时的岗前特训方可上任。教师是托儿所的核心保教人员，其素质直接影响保教服务质量，因此歐洲绝大部分国家对教师的最低学历有所要求，其中葡萄牙和冰岛甚至以硕士为起点。相较于所长和教师，保育员通常是被忽略的角色，但2016年欧洲NESET II组织发表《儿童早期保教服务中保育员的专业化：通向资格的途径》一文，[15]强调限定保育员准入资格对全面提升师资队伍整体素质的重要性，呼吁各国对此进行关注。如黑山作为保育员专业化程度较高的国家，规定保育员最低需取得高中后非高等教育学历，而斯洛文尼亚则要求保育员接受四年制职高教育，重点学习1～6岁儿童保教方法。目前欧洲国家托儿所员工最低学历标准见图2。

2. 加强职后培训，促进专业发展。

限定准入资格是保障师资队伍素质的起点，而为员工提供专业持续发展（CPD）的机会，则是建设优良师资队伍的关键。专业持续发展是指员工通过观察、磨课、研讨、反思等形式，不断拓宽和更新其专业知识、技能与态度的活动。在欧洲国家，专业持续发展的性质有强制性与非强制性之分，通常强制性的专业持续发展被视为员工的专业职责之一，或作为员工准入资格的替代途径和补充。而非强制性的专业持续发展则需要通过给予表彰、假期、奖金等措施激励员工参与。专业持续发展的对象既包括教师又包括保育员。开展全员共享的专业持续发展活动是增加团队协作性、提升综合保教水平的良好机会。如在英国的苏格兰地区，教师和保育员必须共同参加60小时/年的专业持续发展活动，而这一要求在斯洛文尼亚则被延长至180小时/年。除此之外，爱沙尼亚等8个国家也对教师专业持续发展活动提出了5～90小时/年的要求，但其中不包含保育员。

3. 提升师幼比例，减轻工作负担。

高师幼比是实现高质量保教服务的重要保障。研究表明，在游戏与学习指导、师幼互动、幼幼互动、纪律管理等互动过程中，教师人数与互动质量呈正相关。[16]教师数量的增多，一方面意味着每个婴幼儿可以得到更多的关注，另一方面还能有效减少教师工作量，提高其工作积极性与稳定性。尤其对于3岁以下婴幼儿而言，提升师幼比例更为重要，[17]故欧洲国家普遍对此作出严格要求。在英国，2岁与4岁儿童间师幼比差距较大，分别为1 ∶ 4与1 ∶ 30。黑山要求一名托儿所教师最多照看3名3岁以下婴幼儿。法国和荷兰甚至只限定了0～3岁各年龄段婴幼儿的师幼比例，对3岁以上幼儿则不作限制。目前欧洲仅瑞典、意大利等6个国家未对托儿所的师幼比例作出明确规定，但其平均比例仍控制在1 ∶ 5以内。

（三）核心建设：推进保教服务课程改革

课程改革是教育改革的核心与关键。欧洲国家认为婴幼儿课程包括显性课程和隐性课程，涵盖保育、教育、互动、评价等各种形式，能促使儿童个性与社会性不断发展，为未来学习与社会生活做好准备的所有活动。高质量课程的实施将为婴幼儿一生的发展奠定良好基础。因此欧洲国家0～3岁婴幼儿高质量保教服务的行动将着力进行保教服务的课程改革。教育指南、学习领域、教学方法是欧洲国家保教服务课程改革的重点。

1. 颁布教育指南，指导婴幼儿的保教活动。

教育指南是国家颁布的关于婴幼儿保教活动的总体指导方针，能对婴幼儿保教活动起指引方向的作用。欧洲各国注重颁布教育指南指导婴幼儿的保教活动，这些教育指南的内容基本相同，但形式差异较大，如西班牙将其纳入法律成为强制性条款，爱尔兰将其视作教育标准，荷兰则将其作为学习目标的参考框架。教育指南的对象分为两种，一是针对3岁以下婴幼儿，如法国、土耳其等6个国家的0～3岁教育指南。二是包含3岁以下婴幼儿，如丹麦、德国等23个国家的0～6岁教育指南。此外，欧洲仍有希腊、捷克等部分国家的教育指南不涉及3岁以下婴幼儿，但该比例较2014年下降了16%。托儿所可直接遵照教育指南，也可根据实际情况制定相应的教学计划，对其加以细化。

2. 明确学习领域，促进婴幼儿的全面发展。

幼儿教育内容具有全面性和启蒙性，幼儿学习内容的特点和身心发展规律决定幼儿的学习可以通过领域进行。欧洲婴幼儿学习领域通常由教育指南根据婴幼儿身心发展规律确立。情感、个性与社会性发展，身体发育与运动技能，语言与交流技能是欧洲国家教育指南中最为常见的三个学习领域。首先，研究表明婴幼儿自出生起便能够通过观察和感知看护者的反应来调节自身情绪，两岁时随着神经元之间连接的增多，包裹在神经纤维外部的髓鞘形成率逐渐提升，婴幼儿在对他人意图的理解、自我意识以及情绪控制等方面更是得到快速发展，[18]所以促进婴幼儿情感、个性与社会性发展成了欧洲国家的普遍共识。其次，由于婴儿的小脑在出生3个月后快速增至三倍大小，令运动技能得以提高，[19]因此欧洲97%的国家将促进身体发育与运动技能发展纳入婴幼儿的学习领域。另外，婴幼儿天生具备在1岁之前辨别不同语言的能力，他们还可以通过听觉的输入使语言功能在前额和颞叶中得到巩固与发展，[20]故而及时促进婴幼儿的语言与交流技能发展得到欧洲90%国家的认可。除此之外，欧洲国家婴幼儿学习领域还包括艺术表达与创造力、健康教育、合作技巧、认识世界、学会学习、数学与逻辑推理、读写能力、民主意识与公民能力、信息技术运用能力、外语学习等。

3. 优化教学方法，保障婴幼儿的科学施教。

教学方法是为实现教学目的、完成教学任务而采用的途径和手段的总称。恰当的教学方法是取得良好教学效果的重要保障。优化教学方法以保障婴幼儿的科学施教，是欧洲国家0～3岁婴幼儿高质量保教服务的重要行动。目前欧洲国家婴幼儿保教活动中倾向使用的教学方法注重以下三点：第一，注重游戏活动。游戏是儿童的天性，通过游戏活动开展教育是欧洲国家使用最为广泛的教学方法。如爱沙尼亚《学前儿童保教机构的国家课程》就将游戏作为展开教育活动的基本原则之一。[21]第二，注重倾听鼓励。以儿童为中心的保教活动要求尊重、理解、关心婴幼儿的想法，因此欧洲国家普遍主张教师在婴幼儿主动发起活动的基础上进行指导。如丹麦教育部部长要求教师主动倾听婴幼儿的意见与问题，鼓励并引导其展开自主研究，培养其勇于尝试的精神。[22]第三，注重小组活动。学会合作是21世纪的四大教育支柱之一，也是人类在社会生活中必须具备的良好品质，而小组活动正是婴幼儿学会合作的重要时机。比利时弗莱芒区的《婴幼儿保教框架》指出，托兒所的存在，不仅能够扩大婴幼儿同伴群体的数量，更有利于加深其彼此之间的关系，因此教师应经常性地组织小组活动，[23]提升婴幼儿的合作技巧与互动质量。

（四）保障水平提升：强化保教服务监督评估

监督与评估能为国家制定和改善相关政策提供参考依据。欧洲国家注重连续和系统地搜集定量数据与定性资料，并与预先制定的质量标准、基准或指标进行比对，同时也注重对儿童早期保教政策、项目或方案的设计、实施与结果进行系统化的评价，以强化保教服务监督评估，提升保障水平。欧洲国家在强化保教服务监督评估方面主要采取了三种行动。

1. 实施外部评估，确保监督评估的客观性。

外部评估是由政府部门或第三方独立机构对托儿所及其保教服务进行监控与评价的过程，其优势在于保持监督评估主体的中立地位。欧洲有超过2/3的国家对托儿所实施外部评估，但其内容与频率各有不同。在评估内容上，分为结构质量与过程质量。其中前者为考察设施设备、员工资格、师幼比例等硬性条件，后者为衡量活动方式、师幼互动、幼幼互动等保教过程，二者缺一不可。目前53%的欧洲国家已实现同时兼顾，剩余47%的国家仅涉及结构质量。在评估频率上，有定期与非定期之分，定期评估有利于监督的稳定性，非定期评估着重于突发事件的解决。如比利时法语区婴幼儿办公室，每三年对托儿所保教计划进行一次评估，判断其是否与国家质量框架中所确立的原则相一致。而斯洛伐克则在收到家长投诉时等特殊情况下，启动由劳动、家庭和社会事务部对涉事托儿所开展的评估与核查。

2. 进行内部评估，提升监督评估的自主性。

内部评估是托儿所对自身保教服务进行监督和评价的过程，其优势在于增进托儿所对其保教评估标准的了解。欧洲近2/3的国家要求托儿所进行内部评估，但其强制程度、工具选择、成果呈现有所区别。在强制程度方面，德国、荷兰、葡萄牙等国家提倡但不强制托儿所进行自我评估，且对评估频率、结果不作要求。而爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚等国家则规定托儿所必须定期进行内部评估，如拉脱维亚的内部评估为两年一次。在工具选择方面，分为指定工具和自选工具两种，如爱尔兰在质量框架的基础上制定了自我评估表，要求托儿所统一填写，并将相关质量凭证一同呈送。而捷克托儿所的內部评估只需比对预定计划，评估工具、方法和技术可自行决定。在成果呈现方面，包括撰写自我评估报告、年度活动报告、发展计划或修订教学计划等几种形式，爱沙尼亚要求托儿所每三年制定一次发展计划，而立陶宛托儿所所长则每年要向市议会提交一份年度活动报告。

3. 扩充监督主体，加强监督评估的多样性。

由于不同主体在监督评估托儿所保教服务过程中的信息获取量、所持立场及价值观各不相同，其评估角度与结果有所差异，故扩充监督主体成为提高监督评估质量的必然选择。目前欧洲国家的评估重点及其监督主体可归纳为四种。一是注重过程质量的教育部门。作为托儿所的主管单位，教育部门的评估结果具有较大权威性与影响力，直接决定了托儿所的改进方向。如英国苏格兰地区托儿所的评估便由其教育部所设立的监察机构负责。二是注重结构质量的公共服务部门。卫生部、福利部、家庭部等与婴幼儿相关的政府单位也可参与监督评估工作，并从卫生、福利、家庭等专门领域给予指导意见。如葡萄牙的家庭、儿童与社会事务部就是负责评估托儿所的公共服务部门，其评估结果与婴幼儿的家庭背景信息紧密相连。三是注重婴幼儿学习与发展的广大家长。家长作为托儿所服务的对象之一，在欧洲一半以上国家有监督评估权，评价结果是其意见与诉求的反映。如在西班牙，家长将作为教育委员会或董事会的一部分，对托儿所的实际情况与预定目标进行核查。四是结构与过程质量兼顾的独立机构。独立机构作为第三方评估单位，与托儿所无利益相关，其评价结果有较强的专业性和客观性。如希腊、西班牙、列支敦士登等国家就曾引入第三方独立机构对托儿所进行监督评估，而爱尔兰中央政府所设的非营利机构也能够成为监督评估的主体。

（五）管理体制改革：优化保教服务治理体系

国家治理体系是一个国家制度的集中体现，良好的治理体系才能真正提高治理能力。因此高质量保教服务的实现，急需治理体系的优化改革，确保各级政府内部、公立与私立机构之间责任的合理分配与妥善协调。

1. 采用多种体制，适应婴幼儿保教服务需求。

目前欧洲国家现行的保教治理体制有分离制、统一制、混合制三种类型。分离制中托儿所与幼儿园并存，其治理职责分属于不同政府部门，通常由健康、福利和家庭事务部门管理托儿所，教育部管理幼儿园。统一制则不区分托儿所和幼儿园，0～6岁年龄段内的所有儿童均可在同一托幼机构中获得保教服务，且全部受教育部管制。而混合制既包含独立的托儿所与幼儿园，又存在为0～6岁儿童提供统一服务的托幼机构，可供家长自由选择。

2. 注重密切合作，提高婴幼儿保教服务质量。

尽管体制有异，但欧洲多数国家托儿所的政府管理部门都能够明确自身职责，与其他政府部门形成密切合作，切实提高婴幼儿保教服务质量。如实行分离制的比利时弗莱芒区，主管托儿所的福利、健康和家庭事务部门与主管幼儿园的教育部进行对接，于2017年开展由托儿所升入幼儿园的过渡计划，该计划旨在实现结构、教学、专业、家长与社区的连续性。又如在采用混合制的德国，为增加3岁以下难民进入主流托儿所的机会，管理托儿所的教育部与难民安置部门通力协作，于2016年启动“跳板”计划，[24]由跨文化专业人士，而非婴幼儿保教专业人员出任教师，通过建立难民游戏室、举办亲子运动会、教授德语、定期参观主流托儿所或接受主流托儿所婴幼儿来访等形式，为难民入托铺平道路。

3. 允许家长治理，满足婴幼儿保教服务需求。

除监督评估外，欧洲超过2/3国家的相关法规明确规定家长拥有婴幼儿保教服务的治理权，这一举措为广大家长表达其对婴幼儿保教服务的诉求提供了重要途径。目前，家长的治理范围包括托儿所教学与行政两大部分，治理形式是作为决策者之一，就托儿所活动类型的选择、玩具材料的选购、学习计划的设计、录取名单的确定、内部预算的分配、师资人员的聘用等相关事宜发表意见。如在保加利亚，家长能够监督并参与托儿所关于婴幼儿学习、发展与福祉的计划方案设计。在斯洛文尼亚，当申请公立免费托儿所的人数超标时，家长可作为录取委员会的成员，共同决定最终的录取名单。在西班牙和克罗地亚，家长有权干预托儿所的人事管理工作，包括员工的聘用与辞退。

三、行动特征

2014年《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》的提出，使欧洲国家婴幼儿保教服务质量取得长足的进步，而2019年5月，欧洲理事会通过《建设高质量婴幼儿保教服务体系》的提案，[25]更是标志着欧洲国家婴幼儿保教服务已迈向新的征程。通过对2014年至2019年间欧洲国家行动轨迹的归纳，并结合各国最新政策文件和研究文献，可发现欧洲国家婴幼儿高质量保教服务行动具有鲜明特征。

（一）提供公共保教服务，辅以经济支持措施

为使所有婴幼儿均可获得优质普惠的保教服务，欧洲1/3的国家加大供给侧改革，为婴幼儿赋予了法定或免费的入托权利。由此可见，欧洲国家在获得服务领域的改革以提供公共保教服务为基本形式，有效增强了婴幼儿保教服务的可负担性、可获得性与可使用性。然而，公共保教服务的获得却具有一定年龄限制，欧洲国家婴幼儿入托权利的平均起始年龄为1岁3个月，实质上并未实现0～3岁全年龄覆盖，由此将导致育儿缺口期的产生。育儿缺口期指的是婴幼儿自出生后至入托前，公共服务空缺的时期。[26]它令婴幼儿处于无人照管的尴尬境地，并对其父母造成极大的困扰，毕竟无论是高薪聘请专业保姆或是上私人托儿所，还是辞职亲自照顾或亲人代为照料，都面临着质量与价格的艰难抉择。为解决育儿缺口期所带来的困境，实现婴幼儿自出生后便可获得全面连贯的保教服务，欧洲国家在确保提供公共保教服务的基础上，采取了两种经济补偿措施。一是延长父母带薪育儿假。将婴幼儿入托起始年龄与父母带薪育儿假相衔接，这是消除育儿缺口的根本保障。目前欧洲已有德国、爱沙尼亚等7个国家完成这一举措，其中瑞典的育儿假与法定入托年龄间更是出现了一个月的重叠期，为家庭提供了充足的缓冲时间。二是发放育儿缺口期津贴。拉脱维亚等国家虽未延长育儿假协助实现家庭照护，但却颁布了育儿津贴政策，这也能在一定程度上缓解家长因育儿缺口造成的经济负担，以便其灵活地选择其他高质量的保教形式。

（二）强化全员园本培训，建构学习共同体

目前欧洲国家已认识到师资队伍对于提高婴幼儿保教服务的重要性，强调通过各种手段提高师资专业性，维持队伍稳定性。在众多举措中，欧洲国家普遍认为加强职后培训是提高现有婴幼儿保教服务师资整体水平的最佳途径，并以讲座、教研会、观摩课等园本培训活动作为其师资培训的主要形式，部分国家甚至要求托儿所内包含领导者、教师、保育员在内的全员参与培训，以便对质量达成共识。然而，少数国家已逐渐发现，传统的园本培训虽将参与人员范围扩大至保育员，但仍旧是以托儿所或托育服务行业内部为主，这已开始无法适应现代婴幼儿保教服务工作的需要。随着保教服务的普及，保教对象因年龄、种族、背景、信仰的不同產生了多样化的发展需求，为使教师能在尊重与理解的基础上提供支持，势必需要婴幼儿家庭与社区的帮助和参与。[27]同时，社会的不断发展要求婴幼儿学会适应全球化的生活环境，具备创造、变革、合作、反思的能力，因此教师需要通过更为复杂的教学方式培养婴幼儿的批判思维，这就使得教师急需获得教育、心理、社会等多学科专家的指导。故师资培训活动不能再仅限于园本或行业内部人员，而是要与家长、社区、专家、企业、高校等人员联合，形成一个多主体、多层次、全方位的专业学习共同体，发挥群动力作用，共促婴幼儿保教服务质量提升。而目前已有个别欧洲国家出台了行政、经济等方面的支持政策，通过制定带薪学习制度、要求多方共同参与、展开管理者培训等手段，协助各界建立专业发展共同体，[28]以此作为提高师资专业化水平的新尝试。

（三）促进园所课程改革，提升家庭教育质量

为引领婴幼儿保教服务的课程改革，超过六成欧洲国家颁布了国家级婴幼儿教育指南，积极倡导所有儿童均是积极且有能力的学习者这一教育理念，号召托儿所为婴幼儿提供具有开放性的课程，通过在游戏中学习的形式，满足其兴趣、经验和需求，使其实现多元化发展。纵观欧洲所有教育指南及课程实施情况，可发现其课程建设及改革虽仍以园所为主要场域，但部分国家已开始向家庭教育辐射。家庭是婴幼儿最早身处的微型社会场域，父母是其最先接触除自身外的重要他人，家庭教育对婴幼儿成长的重要性不言而喻。随着欧洲国家课程建设的逐渐成熟，占据婴幼儿大量生活时间的家庭，也随之成为其保教活动向外延伸的主要场所。而《儿童早期保教质量框架关键原则的建议》也强调在课程实施时应通过家园共育等形式推动儿童的学习与发展。为实现这一目标，一些国家在编写婴幼儿教育指南时，使其适用对象不再拘泥于园所和教师，而是将家庭环境纳入其中，增加了对婴幼儿家庭生活中可能出现的各种学习机会的阐述，令作为婴幼儿保教主要参与者的家长得以从中获取专业指导，有利于托儿所与家庭保教合力的形成。除此之外，英国等国家政府更是开展了专项育儿计划，为家长提供正规面授或远程培训课程，提高其对托儿所保教活动的配合度，为婴幼儿保教服务质量的提升助力。

（四）实施多元生态评价，坚守儿童本位观点

监督评估是确保婴幼儿保教服务不断改进的有力手段，受到欧洲国家的普遍重视。通过定期内外部评估，欧洲国家获得了详细的反馈信息，得以对各项政策的实施情况进行交流、审查和评价，同时也为其他政策的制定和改善打下基础。为加强监督评估的全面性，欧洲国家倡导评估主体的多元化，除政府部门、独立机构和保教机构本身等专业化主体外，40%的欧洲国家相当重视家长在监督评估过程中的作用，并将其意见视作改进婴幼儿保教服务工作的重要来源。不仅如此，为保证以婴幼儿利益为最高原则，北欧五国、西班牙、英国等国家正在积极转变观念，开始尝试收集婴幼儿的观点，并将其纳入评估主体之中。过去人们普遍认为婴幼儿认知水平低下，表达能力有限，逻辑推理不足，其评价主要源自直觉、经验和主观感受，可参考性程度较低。但事实上婴幼儿在保教活动中所产生的直觉、经验和主观感受正是其接受的保教服务质量的直接反映，具有不可替代的预测功能。因此征询婴幼儿的意见，是监督评估中的重要环节。为此一些国家开始积极研制捕捉婴幼儿观点的适宜性工具，试图通过观察、对话、游戏等多种形式获取婴幼儿的真实想法与感受，并对其进行汇总、翻译、筛选和转化，从中提取有价值的信息，以供改善保教服务使用。

（五）推动体系渐进变革，采取过渡衔接策略

欧洲国家注重对婴幼儿保教服务治理体系的改革和调整，利用立法等手段，强调政府各部门之间，机构与家长之间的通力合作，从而有效提升其治理能力。欧洲国家一直强调婴幼儿保教一体的重要性，包括意大利在内的多个国家的保教治理体系也由分离制向统一制转换，北欧、波罗的海、巴尔干半岛国家更是完全实现了婴幼儿保教在管理与结构上的双重统一。然而从数量占比上看，由于治理体制改革困难较大，仍有51%的国家采取0～3岁与3～6岁相分离的二元治理体制，这意味着婴幼儿在3岁时必须由托儿所升入幼儿园。但稳定与依恋对3岁以下婴幼儿的健康发展至关重要，新的环境所带来的同伴、教师、活动、规则等方面的变化，容易激发婴幼儿的焦虑与不安。于是一些无力变革的国家开始设法采取托幼之间的过渡衔接措施，通过带领婴幼儿参观熟悉或提前搬入新环境，把握托幼之间活动与教学的一致性，通过促进托儿所员工与幼儿园员工积极合作等各种方式，缓解婴幼儿的升学适应困难。

四、启示

“二胎政策”实施后，我国面临0～3岁婴幼儿公共托育服务严重短缺、质量良莠不齐的困境，分析和研究欧洲国家0～3岁婴幼儿高质量保教服务的行动路径及其特征，对提升我国0～3岁婴幼儿高质量保教服务，满足民众日益增长的多元化需求具有重要的意义。

（一）加大财政投入，增加服务供给

当前我国0～3岁婴幼儿入托率仅为4%，[29]远低于欧洲国家的平均水平。该现象与我国托育服务供给紧缺，供需失衡密切相关。根据我国现实情况，可将托育服务机构分为三大类型。[30]第一类为政府主导型。政府主导的公办幼儿园托班，以及政府通过购买服务开办的社区托育机构最为正规，在硬件设施、师资配备、规范管理等方面具有一定标准，且具有公益性和普惠性的独特优势。第二类为市场主导型。市场主导的托育机构则在规模层次、师资力量、项目类型、收费标准等方面差异较大。其中民办托儿所、家庭式托育、育儿嫂等托育服务两极分化严重，质优则收费昂贵。而早教机构、托管服务中心等托育服务机构不具备日托资质，实质上属违规经营范围。第三类为企业主导型。企业主导的托儿所仅面向内部员工开放，并无余力惠及其余大众。三者相较可知，发挥政府主导作用，加大财政投入，将托育服务纳入基本公共服务体系是增加我国托育服务供给的主要途径。因此可效仿欧洲国家从托育服务的可获得性和可负担性入手。首先要确保托育服务的可获得性，一方面以扩大普惠性托儿所比例为主，积极新建公立托儿所和幼儿园托班，资助原有公立幼儿园、经整治后的小区配套园、民办普惠性幼儿园增设托班，鼓励有条件的企业开设托儿所或亲子工作室。另一方面继续加大政府购买专业服务力度，采用公建民营的方式开设社区托管点，扩大托育服务覆盖面。其次要提高托育服务的可负担性，向处境不利家庭发放育儿津贴，或减免其保教费用，增强其灵活选择保教服务的能力，降低育儿缺口期出现的可能，弥补普惠性托儿所供需的不平衡。

（二）设定准入资格，打造专业队伍

资质审查缺漏、职前培养缺失、职后培训缺位是当前我国托育服务机构及其教师所面临的主要困境。在资质审查方面，公办幼儿园托班教师虽为持证上岗，但均为幼儿园教师资格证，而0～3岁婴幼儿与3～6岁幼儿在身心发展和保教能力方面存在巨大差异，这使教师难以应对0～3岁婴幼儿的保教活动。部分早教机构教师可能持有育婴师职业资格证书，但该证书对学员的学历要求较低，获取渠道难以保证，含金量不高。[31]在职前培养方面，仅部分高职和师范院校的学前教育专业在进行0～3岁儿童早期教育师资培养，而其余高校也主要依赖于附设在学前教育专业下的早期教育方向，较少有独立的早期教育专业。[32]与此同时，仅有的早期教育专业还存在培养目标定位不清、课程设置缺乏科学性与实践性、教材建设缺少适宜性、师资队伍水平较低、实践教学相对薄弱等问题，[33]这些都有碍于人才的培养。在职后培训方面，培训目的以获得教师资格证、育婴师资格证、营养师资格证、早期教育指导师证、亲子教师结业证、蒙台梭利教师证等培训证书为主，[34]各培训机构功利性强，所获证书受社会认可程度也较低。对此可学习欧洲国家，从限定准入资格和加强职后培训两个方面提升托育师资的专业水平。在准入资格方面，一要规范考核标准。政府需以《育婴师国家职业标准》与《幼儿园教师专业标准（试行）》为基础，进一步研制0～3岁托育教师专业标准，将托育服务机构核心从业人员认定为教师身份，并统一参加由人力资源部组织的0～3岁婴幼儿教师职业资格证考试。二要限制报考学历。目前欧洲国家托育教师和保育员普遍以本科和专科为准入门槛，但根据我国现实情况，该标准或应酌情降低。三要加强人才培养。提高职前培养力度是除限制报考学历外另一提高师资专业化的措施。故我国一方面要在师范院校开设早期教育专业，加快学科建设，输送专门人才。另一方面则要继续将重点放在五年制大专托幼教师的培养上，增加0～3岁婴幼儿相关课程比例，培养0～6岁儿童保教一体化人才。而在加强职后培训方面，应规范职后培训管理，建构培训课程项目。对此教育部可出台相关政策，建立托育教师定期接受培训制度，并将之作为婴幼儿教师资格证继续注册的标准之一。此外，各托育机构教师可与幼儿园、高校、科研机构人员共筑专业发展共同体，形成线上线下各类培训项目，在对话与反思中获得专业成长。

（三）出台教育指南，引领课程建设

我国各类托育机构种类繁杂，各自为政，有仿制幼儿园模式的综合性机构，也有以发展幼儿音乐、美术、感觉统合训练等专项潜能为主的特色性机构，[35]但其课程普遍存在理论简单嫁接、内容重教轻养、方法拘于形式等问题，[36]导致保教质量难以保证。根据我国现实情况，同时结合欧洲国家相关经验，我国需以出台的《0～3岁婴幼儿保育教育指南》为基础，对托育机构课程的理论基础、学习领域、教学方法等方面进行详细阐明，建构适切性强的0～3岁婴幼儿保教课程体系。在理论基础方面，蒙台梭利课程、瑞吉欧课程和华德福课程作为起源于欧洲的三大课程模式，为我国婴幼儿保教课程建设提供了良好的借鉴基础。我国可通过汲取其先进的教育理念，充分考虑我国本土实际情况与0～3岁婴幼儿切实需求，选择具有地域适宜性的理论基础。在学习领域方面，一是要与国际连接，确保涉及欧洲国家婴幼儿保教指南中普遍存在的社会性、运动、语言、艺术、数学、合作、读写能力等领域内容。二是要与国内衔接，在编写纲目时，需将以上内容与《3～6岁儿童学习与发展指南》协调一致，从健康、语言、社会、科学、艺术五个角度对0～3岁婴幼儿的具体情况进行描述，令二者得以无缝对接。在教学方法方面，确立游戏的基本地位，引导婴幼儿通过游戏和主动探索学习与发展。[37]此外也要尊重婴幼儿的主体地位，加强教师倾听与鼓励的技巧，同时在小组活动与个体活动之间寻找平衡。另外，由于我国公共托育服务供给量有限，除托儿所外，还存在早教机构、托管机构、家庭日托中心、育儿嫂等多种托育形式，应吸取欧洲国家经验，扩大《0～3岁婴幼儿保育教育指南》的适用范围，使其得以应用于各类场域。

（四）形成长效机制，加强监督评估

目前我国托育机构行业尚未形成监督评估的长效机制，托育机构的发展存在一定隐患。为此可效仿欧洲国家，以评估标准、评估主体、评估制度为重点内容，进一步落实和加强托育机构监督评估工作。在评估标准方面，根据已出台的《托育机构设置标准（试行）》与《托育机构管理规范（试行）》等政策文件，尽快研制包含建筑用地、消防卫生、规模设置、员工资质、保教水平、婴幼儿发展等指标在内的评估细则，使结构质量评估与过程质量评估相结合。在评估主体方面，以多元化为原则，确保卫生健康部门、住房和城乡建设部门、市场监管部门、妇联、教育部、家长、婴幼儿、第三方独立机构、托育机构等各主体广泛参与，兼顾内部评估与外部评估，从不同视角收集反馈意见。在评估制度方面，一要形成督促检查制度，成立督促领导小组，组织安排评估各项事宜，定期对托育机构进行核查评估。二要形成业务指导制度，邀请专家针对各托育机构在评估中暴露出的问题进行点评，并给予改善建议。三要形成考核奖惩制度，对优质托育机构予以表彰、升级、财政奖补、税收优惠等奖励，对问题托育机构，责令其整改并实施惩处措施，而整改不合格则应勒令其退出托育市场。四要形成责任追究制度，对于履行职责不到位，发生安全事故和危害婴幼儿身心健康发展的托育机构的领导、教师，以及相关主管部门领导、员工进行问责，依法追究其责任。

（五）部门通力协作，完善治理体系

在治理体制方面，我国0～3岁婴幼儿托育工作由卫生健康部门牵头，3～6岁幼儿教育工作属教育部主管，属于典型的保教分治模式。欧洲国家已有经验显示，保教分离所导致的治理不佳，是0～3岁婴幼儿保教服务质量提升的主要障碍。而我国现实情况也表明，当前很多地方政府对婴幼儿保教属性认识不清、重要性认知不足，出现职责定位不清，监管服务不到位的情况。[38]基于我国现有基础，保教一体化的落实应通过政府部门通力协作实现。对此，一要强化牵头单位领导作用。目前卫生健康部门虽为婴幼儿保教服务工作的牵头单位，但在行政级别上与其他协作部门，如教育部、民政部、发展改革部等相一致，故可在此基础上设置专门领导小组，使其拥有一定行政命令权力，该小组由卫生健康部门主导，其他协作部门人员担任组员，共同决策、组织、监督婴幼儿保教服务工作的相关事宜。二要形成政府部门协作机制。协作以明确职责分工为前提，如卫生健康部门负责制定政策，教育部门负责培养专业人才，公安部门负责督查安全防范工作，民政部门负责非营利托育机构注册登记，市场监管部门负责营利性托育機构注册登记等。及时建立部门间良好的信息沟通渠道，将登记信息、人员资质、评估结果等信息进行交换共享，提高办公效率。三要提供托幼过渡支持措施。为最大限度地避免保教分治的弊端，政府需有意识地为婴幼儿提供托幼过渡支持措施，卫生健康部门与教育部门需紧密配合，确保托育机构在教学框架、专业水平等方面与幼儿园保持一致性，形成保教时长、保教活动形式等方面的逐渐过渡。

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The Actions of and Enlightenments from Improving Child Care and Education Service in European Countries

Yingqi Cai， Yi Wang

（School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China）

Abstract： 0～3 years old is an important stage to individual development. Constructing high quality infant care and education service is the common goal of many countries in the world. For the same reason， European countries have launched a series of actions focused on the following five key areas： increasing access to care and education service， building a team of quality teachers， promoting curriculum reform， strengthening supervision and evaluation， and optimizing the governance system， to comprehensively improve their care and education service. Through analyzing and summarizing the background， path and characteristics of European countries actions， this study proposes that China can refer to the experiences of European countries， and carry out reform in this field by increasing financial investment， setting admittance criterions， issuing education guidelines， improving monitoring and evaluation， and realizing the coordination among departments.

Key words： 0～3-year-old infants， the quality of child care and education， care service for infants， European countries