疫情期间部分商品实施“限价”措施的经济法思考

刘 剑

（天津商业大学法学院，天津300134）

2019 年末以来，我国突发了新型冠状病毒肺炎重大公共卫生事件，党和国家带领全国人民团结一心，众志成城，疫情得到有效控制。对于疫情的防控，许多学者从多维度进行了研究。本文主要着眼于国家市场监管总局及多地省级政府出台的对部分商品实施“限价”的措施，对其在法学、进而在经济法学层面进行分析和思考。

1 问题的提出：“限价”措施的出台及引发的思考

新型冠状病毒由于具有很强的传染性，并且会引发被传染者患上较为严重的肺炎/肺部感染。医学研究结果显示，新冠肺炎的主要传播途径是呼吸道飞沫传播和接触传播[1]。因此，为了防控疫情、减少传染，口罩等防护用品以及高浓度酒精、消毒液等消杀产品，一度在市场上热销。而且，由于疫情突发期间恰逢我国春节假期，很多工厂放假停工，致使零售环节缺少足够数量货源应对市场购买需求。在市场经济供求规律作用下，某些供不应求商品的市场价格出现了大幅度、快速上涨的情况。

1.1 疫情期间国家及省级“限价”措施的出台

为了平抑市场中出现的部分疫情防控商品价格过快上涨的情况，国家市场监管总局于2020 年2 月1 日发布了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》，明确提出：为了确保疫情期间重要的防护用品、消杀用品和基本民生用品市场价格的稳定，对上述重要物品的价格进行临时干预措施，各级市场监管部门要强化对哄抬物价行为的处理。

根据国家市场监管总局的规定，多地省级政府纷纷制定了本省、自治区、直辖市的相应规定。由于地方性防疫紧急性的需要，在国家市场监管总局文件出台之前，湖北省政府早在2020 年1 月27 日即发布了相似内容的认定与处理意见，对于违反规定的哄抬价格行为，将依据《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）从快从重处理。

1.2 “限价”措施引发的思考

事急从权，国家及地方政府临时对部分商品价格采用管制措施，全国人民对国家和地方政府的措施给予了最大的理解和配合。立于法律人的视角，则更会在法制建设的角度思考，更加关注市场经济条件下政府干预商品市场价格措施的合法性问题。

2 “限价”措施的法律依据

在中国特色社会主义法律体系中，涉及价格问题的直接法律依据，首先是1998 年的《中华人民共和国价格法》。其对于市场经济条件下商品价格形成机制及违法行为做了较为全面的规定。

2.1 《价格法》的相关规定

根据《价格法》的规定，我国对市场经济领域商品价格的形成机制问题，采用的是市场形成为主、国家干预为辅的综合性标准。《价格法》第三条明确规定，国家实行并逐步完善主要由市场形成价格的机制。除适用政府指导价或者政府定价的部分商品外，绝大多数商品实行市场调节价，由经营者依法自主制定，即经营者作为市场主体有充分而广泛的权利，根据其自由意志确定所经营商品的市场价格。

根据《价格法》的上述规定，我国市场经济领域中，商品价格形成机制上包括两种情况：一种是政府定价或政府指导价的商品，一种是市场形成价格的商品。根据《价格法》第十八条的规定，当涉及到与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格或重要的公益性服务价格时，国务院和省、自治区、直辖市人民政府在必要时可以通过制定定价目录的方式，对实行政府指导价或者政府定价的商品的范围进行明确的列举。除此之外，定价目录范围或者采购限额标准之外的商品原则上不执行政府定价或者指导价，而是由市场机制形成价格。

但是，作为市场形成价格机制的必要补充，《价格法》第三十条同时还规定了应对临时性突发事件的“干预措施”，即当某些不在政府定价或政府指导价目录内的重要商品和服务，由于某种原因其价格出现显著上涨的客观事实，或者有可能显著上涨的现实性可能，国务院和省、自治区、直辖市人民政府也可以对这些商品放弃完全适用市场形成的价格机制，根据客观情况的需要，转而对这些商品的部分价格采取干预措施。具体的干预措施包括：限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等。法学理论上将此称为“干预措施”，作为市场形成价格机制的例外。作为市场主体的经营者在行使自由定价权的同时，有义务遵守法律、法规，有义务执行政府法定的价格干预措施、紧急措施，否则将因此而承担相应的法律责任。

同时，根据《价格法》的规定，在国务院未做出统一规定的情况下，省、自治区、直辖市人民政府有权根据具体需要，报国务院备案的前提下，针对某些重要商品采取前述规定的干预措施。

因此，根据我国法律的规定，在上述法律明确规定的情况之外，国家或地方政府对于执行市场定价机制的商品价格是无权加以强制性干预的，否则相关政府部门则可能构成行政违法行为，并因此承担相应的法律责任。

2.2 《价格法》框架下对“限价”措施法律效力的评价

日常医疗器械、防护用品和消杀用品的口罩、高浓度酒精和消毒液，其既不在国务院所列政府定价、政府指导价的目录上，也不在各省、自治区和直辖市的政府定价和政府指导价的目录范围之内，所以，按照《价格法》的规定，并不属于执行强制性的政府定价和政府指导价的特殊商品，而应当实行市场定价。但是，由于疫情的爆发以及防控新冠肺炎传染的特殊需要，口罩、高浓度酒精和消毒液等商品成为了抵抗病毒传播、守护健康极为“重要的商品”。同时，因为供应量有限，而变得“一件难求”。这些“重要商品”的价格也呈现了“显著上涨的趋势”或者“显著上涨的事实”。国家有关部门据此制定了平抑疫情防控所需“重要商品”的“限价”措施。

在《价格法》的框架下，本文认为，前文所论及的几处“限价”措施均符合法律的规定，在法律效力上并不存在瑕疵。

首先，“限价”措施的制定主体合法。《价格法》规定，当重要商品或者服务的价格出现异常上涨或者有此种可能的情况时，国务院及省级人民政府有权采取临时性“干预措施”。国家市场监管总局、各省市场监管部门，作为市场规制权力的主要执行者，担负着维护市场秩序平稳、有序的法定职责，其经国务院及省级政府批准，具体制定和采取限价的措施，是《价格法》上适格的有权主体。

其次，“限价”措施的适用对象合法。根据国家市场监管总局的规定，疫情防控期间对“口罩、抗病毒药品、消毒杀菌用品、相关医疗器械等防疫用品以及与群众日常生活相关的粮油肉蛋菜奶等基本民生商品”限价。执行限价措施的对象是对于疫情防控而言的“重要商品或服务”。并且，这些商品的价格在客观上有可能显著上涨，并且在部分地区已经出现了显著上涨的现实。限价措施针对的对象对于疫情防控而言有重要影响，符合法律的规定。

第三，“限价”措施的具体措施合法。《价格法》规定，执行临时性“干预措施”时，政府有关部门可以采取的具体措施包括：对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等。“限价令”集中规制的行为主要是“捏造、散布虚假涨价信息的行为”和“哄抬价格的行为”。为了避免经营者在高额利润的驱使下恶意哄抬价格，“干预措施”主要规定禁止强制搭售、禁止变相涨价、禁止过高进销差价率等措施。这些具体措施符合《价格法》，以及《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等相关市场秩序规制法的规定。并且，判定是否构成“大幅度提高”要件时，由市场监管部门综合考虑经营者的实际经营状况、主观恶性和违法行为社会危害程度等因素，实事求是地具体认定。“限价”对措施形式的具体规定，符合法律法规对具体行政行为的要求，不仅合法而且合理。

最后，“限价”措施符合《价格法》的立法宗旨。《价格法》通过对价格行为的法律规制，保障了作为市场经济重要指针的价格机制，能够适当地发挥合理配置资源的作用。《价格法》不仅对微观市场交易行为中的价格进行规制，而且还致力于稳定市场价格的总水平，避免因为市场价格大幅波动而对市场经济秩序产生的破坏性影响。并且通过稳定物价，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展。

通过上述分析，国家及各省、自治区和直辖市所出台的“限价”措施虽然是为了应对突发性事件而做出的应急性反应，但是全面地遵守了相应的法律法规的规定，符合法治政府依法执法、依法行政的法制建设理念。

3 针对“限价”措施在经济法层面的法理分析

3.1 经济法是规制国家干预经济行为之法

相对于传统的法律部门，经济法是产生于十九世纪末二十世纪初的新生之物。我国更是在改革开放之后才有了严格意义的经济法制活动。国内的经济法学界在经济法调整对象问题上，观点莫衷一是。尽管国家协调说、国家调节说、需要国家干预说、管理经营说、国家调制说等等，具体的学术观点各有千秋[2]，总体而言，各家学术观点都可原则上接受，国家对经济生活的介入和干预是经济法的一个根本性的特征。只是，这样的“介入和干预”以受到严格的约束和限制为前提。

一方面，国家干预受市场调节的限制。对于经济运行的国家干预，是国家的一项基本职能，尤其是面对市场经济自身的弊端，国家对经济运行的干预更加不可或缺。“这一职能在重商主义和凯恩斯主义中得到了突出的强调，即便是高度信奉意思自治和自由市场的古典自由主义和新自由主义，也不否认国家（政府）保有最低限度的干预职能。”[3]纵观市场经济国家发展的历史，可以看出在保障市场经济健康而持续发展的方面，市场调节和政府干预二者是不可或缺的，但是二者彼此之间的关系又该如何?我国开始建设社会主义市场经济以来，对于市场调节与政府干预二者之间关系的认识逐渐深入而科学。党的十八届三中全会对市场调节作用的表达较之以往发生了明显的变化，即以市场在资源配置中的“决定性作用”取代了“基础性作用”。“决定性作用”不仅继续肯定了市场调节对于资源配置的基础性作用，并且在此之上又增加了相对于政府干预措施“优先性”适用的含义。“应当在明确市场优于政府的前提下，将国家干预以一种克制和谦逊的方式嵌入市场失灵的边界划定当中”[4]。在市场经济运行过程中，应当首先发挥市场调节的作用；只有在发生市场失灵的条件下，政府干预才能入场。各级政府在颁布“限价”措施的同时，通过组织国内生产和国际采购等多种方式，积极组织防护用品和消杀商品的货源，保障市场供给的商品数量，自觉运用市场经济价值规律，在根本上实现对重要商品市场的有效干预。

另一方面，国家干预受法律法规的限制。国家对经济生活的介入必须有相应法律法规的授权，并且应遵守既定的法律程序。经济法是以国家介入和干预经济运行过程中发生的社会关系作为调整对象的专门的法律部门。不论是国家在微观的市场规制领域，还是在宏观的经济调控领域，依法介入、依法干预都是各级政府相应部门应当履行的强制性义务。作为现代经济法，对国家干预的实体授权是其重要的内容，为国家干预行为设定严格的程序同样也是其重要内容的组成部分。例如《反垄断法》《反不正当竞争法》《预算法》等经济法律中都兼有实体权利（权力）和程序规定两方面的法律规范。

“限价”措施，是在疫情期间，在尊重市场运行规律、保障相关产品经营者合理利润基础上的必要的干预措施，是国家在严格遵守法律法规的前提下介入经济生活的具体形式。并且，国家市场监管总局和地方政府相应部门都对非常时期的临时干预措施规定了退出时间和退出条件，“国家有关部门宣布疫情结束之日起”限价干预措施“自动停止实施”。

3.2 《价格法》在经济法法律部门中的重要地位

作为部门法存在的经济法，其在体系构成上由市场规制法和宏观调控法两类、多部法律规范构成。《价格法》在经济法法律部门中占有重要的地位。

首先，价格在市场经济中扮演重要角色。商品价格是市场经济中的重要指标。它作为市场经济的协调机制，通过价值规律、供求规律实现资源的基础性优化配置。价格不仅是具体市场交易主体关注的焦点，而且也是宏观经济领域指引资源流动和配置的方向标。价格水平稳定更是国际公认的宏观经济政策的目标之一。基于对价格因素重要角色的认识，我国在建设市场经济之初，即在狭义的法律的层面制定了以之为适用对象的《价格法》。

其次，《价格法》是关涉经济法两大部类调整对象的重要法律规范。根据国内较为普遍的观点，经济法律部门由市场规制法和宏观调控法两大部类组成。这两大部类的法律调整的社会关系在诸多方面与价格有关。市场规制法中，以《反垄断法》为例，垄断协议协商的内容、基于市场支配地位而为的价格垄断、行政垄断中对于本地企业的价格保护等均涉及到价格因素。《价格法》依据“平衡协调”原则，对市场调节与国家干预、市场主体的个体利益与社会整体利益加以权衡，既保障经营者对于市场定价商品行使充分的定价权利，又对其违反具体禁止性规定的行为加以惩戒和纠正。宏观调控法中，不仅总体价格水平稳定是其调控的重要目标，而且财政、税收、金融等多种手段的运用皆以价格作为媒介，引导市场主体的行为，实现资源的优化配置。因此，在经济法法律部门中，《价格法》因同时关涉到其两大部类法律规范而具有独特而重要的地位[5]。

3.3 “限价”措施是经济法社会本位价值目标的具体表现

经济法能够在十九世纪末二十世纪初打破传统法律部门固化的格局，作为一个独立的法律部门跻身一国法律体系，不仅是因为它有自己独特的调整对象、实现特定的任务，更是因为它追求并服务于特定的价值目标。“经济法产生于立法者不再满足于从公平调停经济参与人纠纷的角度考虑和处理经济关系,而侧重于从经济的共同利益,经济生产率，即从经济方面的观察角度调整经济关系的时候。”[6]从古罗马法以降，将既有法律规范或者划入公法或者划入私法，这样的划分已经成为不争的传统。学界一般认为，“与民法的个人本位、行政法的国家本位相对,经济法是社会本位法”[7]。私法以维护个人利益为追求目标，即是个人本位；公法以实现国家利益为追求目标，即是国家本位。但是，经济法作为新兴法律部门出现后，它为维护国家经济秩序、实现社会整体经济效益，而为国家干预经济运行提供法律依据和法律约束，其所追求的价值目标却并非单纯的个人本位，也不是完全的国家本位，而是社会本位。在此意义上，日本学者将经济法曾一度称为“社会法”，或者“第三法域”[8]。

“限价”措施在形式上是对经营者自由意志支配下的经营行为加以外在的约束和限制，因此其并不是以实现经营者的利益作为保护的目标。而且，作为个体的消费者而言，可以以并不过高的价格购买到预防病毒必需的防护用品和消杀用品，这无疑是符合其根本利益的。但是，即便如此，也并不能得出这样的结论：即根据《价格法》而出台的“限价”措施是为了保护个体性的消费者的利益的“个人本位”的法律措施。因为在《价格法》上规定的临时性“干预措施”其致力于保护的对象，并非是个体形式存在的某位特定的消费者，而是作为大规模、不特定身份而存在的消费者的群体。“限价”措施致力于保护的是消费者整体的利益，具有鲜明的社会性。

在更高层面而言，国家和各级政府依法出台“限价”措施，其目的还在于在疫情发生的特殊时期稳定重要商品的价格，避免哄抬物价行为的发生，维护良好的市场运行秩序。“社会利益存在于社会生活中，是为了维护社会的正常秩序和活动而提出的主张、要求与愿望。”[9]疫情期间，重要商品价格的大幅波动，不仅会产生特定商品市场的动荡，更有可能波及到其他商品，并进而对社会整体经济运行秩序产生不良影响。各级政府将疫情防控重要商品的价格控制在普通民众能够承受的范围之内，这对于疫情防控、稳定民情、维护社会秩序都是至关重要的。作为《价格法》的一项具体制度，其服务的价值目标具有“社会性”。《价格法》在其第一条关于立法目的的解读中，开宗明义地表明，该法即是通过对价格行为的规范，发挥价格作为资源配置手段的作用，通过对于价格这一具体指标的调控和规制，稳定市场价格水平，维护良好的市场运行秩序，促进市场经济的健康发展。

疫情防控期间，国家及相关地方政府所出台的对于某些重要商品价格进行调控的“限价”措施，可能有学者基于民法、行政法甚至刑法等多角度进行解读。同时，在法学领域之外，也可能会有来自社会学、经济学等多学科领域的分析。本文仅从经济法的具体视角进行探讨，认为这一系列措施在法的制度层面有明确的法律依据。在“看得见的手”和“看不见的手”的综合作用下，“限价”措施充分发挥了经济法对市场主体以及市场运行秩序的干预作用，服务于社会本位价值目标的实现。