基层财政管理体制改革的问题及建议

陈伟

〔内容提要〕随着我国经济发展水平和质量的不断提高，区域之间的经济发展差距逐渐缩小。近年来，广大基层地区尤其是农村地区和乡镇地区经济发展成果显著。基于此，本文以问题思维为导向，从当前基层地区财政管理体制的现状出发，分析基层地区在财政管理过程中出现的主要问题，并在此基础上针对问题提出优化方法，以期对基层财政管理体制改革工作有所裨益。

〔关键词〕基层 财政管理 体制改革

我国实施农村税费改革以来，广大基层地区尤其是农村地区的经济发展迅速，各项基础设施日益完善，与城市之间的发展差距逐渐减小。近年来，国家为支持农村经济发展，加大了对“三农”问题的政策及财政支持力度，但在巨大的支持背后也暴露出制约当前农村经济发展的因素，即基层财政管理体制模式问题。

一、基层财政管理体制改革的现状

1.基层财政建设长期受到忽视。从当前基层地区财政管理改革工作开展的实际情况看，政府相关部门的领导对于基层地区财政管理工作的重视程度远远不够。目前，基层地区对财政管理工作的要求并不高，负责管理财政工作的人员甚至有些并不是专业人员，再加上基层政府部门之间的工作人员之间调动随意性比较大，导致基层政府财政部门人员结构不稳定，进一步影响了基层政府财政工作的规范化发展。

2.基层财政权与事权严重不对等。为了加强中央对地方的控制，在分税制度上我国长期实行中央和地方划分比例的模式，但此分税制度已经不能适应基层地区经济发展的要求。目前，基层政府的财政权和事务管理权呈现出严重不对等的局面，基层政府的事务性工作越来越多，但财政权却一直没有发生变化。

二、基层财政管理体制改革出现的问题

1.基层领导对财政管理机制创新意识不足。基层财政管理体制的完善离不开财政管理机制的创新，只有针对财政管理工作实际创新财政管理体制，才能确保基层地区各项工作的顺利开展。而令人遗憾的是，当前基层政府的主要领导并未意识到财政管理机制创新对政府各项工作开展带来的巨大实益。而对于财政管理机制更缺少科学性的把握。囿于这两方面原因，基层政府在财政管理机制创新方面的成本并不大。此外，还有一些基层地区缺乏对财政管理的科学性认识，如基层政府领导对于财政管理人员和会计人员不进行区分，工作分配仅凭主观臆断，这对本来就薄弱的基层财政管理工作无疑是“雪上加霜”。

2.基层政府缺乏有力的管理约束力。基层政府财政改革缺乏有力的管理约束力是财政管理体制改革中面临的突出问题。究其原因，主要在于乡镇人员和外来人员的大量涌入出现了严重的超编现象，虽然基层政府历经多次机构改革，但是效果甚微。一是乡镇政府“越位”。很长一段时间里，我国并没有关于乡镇机关准入的严格约束。二是财政监管“缺位”。以往对于乡镇一级政府，不会理会乡镇规模或当地资源，通常设置很多部门，但同时导致了办事程序繁琐的弊端。三是国家政策“错位”。由于国家为了解决大学生就业问题硬性对其安排到基层机构就职，使得已人员超标的乡镇机构的工作人员越来越多，出现了很多“闲差”现象。

3.财政管理工作方式落后。基层财政管理工作极其的繁琐，涉及许多工作内容，诸如日常管理收支、资金的监管以及补助资金审核等。然而，由于工作内容较多且繁琐，使得财务管理人员的工作压力巨大，加上国家政策经常的发生变动进一步的加大了财政管理的难度。除此之外，由于财政管理工作方式落后，而财政管理人员在处理会计信息时主要采用手工记账方式，忽视将现代化信息技术融入财政管理工作之中。

三、基层财政管理体制改革的建议

1.组织相关培训，加强基层领导对财政管理机制创新意识。财政管理工作是一项极其复杂的工作。为此，基层财政部门要重视对现代科技的投入，在财政管理工作中充分融入现代化科技的投入。除此之外，还要积极引进高素质财政管理人才，重视强化对现有财政管理人才队伍的培训。作为领导者要高度重视基层财政管理机制创新工作，积极推进基层财政管理机制的创新，重点加强对基层财政管理机制的创新，并结合基层财政部门的实际情况重点创新财政管理机制。同时，基层财政单位的领导层还要发挥自身的模范带头作用，用心借鉴先进单位的优秀经验，加强对财政管理机制思想理念的学习。

2.采取分类管理模式，对乡镇财政实行科学化与精细化管理。众所周知，县乡间经济发展状况存在差异，因此实行乡财政管理体制切忌千篇一律。笔者结合对乡镇财政多年的研究，可以从以下三个方面努力：一是加大基层公共服务的扶持力度，尤其是鄉镇比较贫困的地区。二是尽可能的加大基层公共服务方面的投入，进一步对贫困地区的转移支付加大补助力度。这需要基层政府部门精简财政管理机构，提高资金管理效率，积极探索如何发展直管县下辖的直管村经济，且做到以点带面。三是根据基层的实际情况建立针对性的乡镇财政管理体制。对经济相对发达的地区采取分税制财政体制，并按各税收种类对县乡间财政收入和事权进行划分，由其对本级支出负责。经济欠发达的乡镇地区可以采取核定收支超收分成或给予相应比例补助的管理体制。通过这种方式确保乡镇的基本支出能够满足人民群众的基本需求。目前，地方政府可以在确保乡镇资金所有权、预算管理权、财务审批权以及使用权保持不变的前提下，采取“乡财乡理县监管”和“村财民用乡监管”的管理模式。首先，在区县财政局的统筹指挥下，负责所乡镇政府预算方面的编制、执行、调整、管理以及支付等工作；其次对乡镇政府预算单位财务采取统一核算。包括管理专项资金、筹集社会保障资金、管理国有资产等工作内容。

3.开展内部控制制度，科学界定乡镇的财权与事权。为了推进基层财务管理机制创新工作的实施与落实，有必要采取措施降低基层财政部门的资金压力，因此基层财政部门有必要对基层财务管理加强监管，促进基层财政管理机制的创新。与此同时，要全方位的改革及整治财政所的部分工作，积极转变陈旧的财政管理模式，并且给予足够的财政支持，强化对该地区经济结构的调整与优化。研究发现，导致当前基层财政困难的主要原因是基层单位缺乏足够的财力但又承担了超负荷的事权责任。解决这一问题，就是要通过法律手段明确财力与事权划分。各级政府（包括中央和省、市、县）要明确划分乡镇应承担的事权，通过法律条文保障乡镇的财力，以此从根本上解决乡镇责任与权利问题，从而促进乡镇政权建设。

四、总结

综上所述，我国乡镇和农村在经济大力发展中出现了一些问题，最主要是各级政府对基层财政管理的重视程度不够。鉴于此，为更好地带动我国乡镇经济和农村经济的发展，应当坚定不移地进行基层财政管理体制改革，根据乡镇或者农村的实际情况实施分类管理与科学精细化管理，严格划分基层的财权与事权，为提高乡镇农村人民的生活水平做贡献。

（作者单位：辽宁省本溪市本溪县财政事务服务中心）