农村集体公益性建设用地使用权探究

刘悦笛 周 维

农村集体建设用地使用权与农村土地承包经营权、农村宅基地使用权一起构成了我国农村用益物权体系的主要内容。农村集体建设用地使用权又有经营性与公益性之分。随着时代的发展，村民集体对农村集体公益用地的需求日渐强烈，然而现行法律仅规定了农村集体公益用地的所有权归属于集体，对在所有权基础上的公益性建设用地使用权的具体性质、权能等内容都没有明确的规定，因而有必要对农村集体公益性建设用地使用权进行探究，以促进农村集体公益事业的发展。

一、问题缘起：农村集体公益性建设用地使用权之法律定位

农村集体公益用地指的是为特定地域范围内集体经济组织成员的公共利益需要使用的土地[1]，在农村政治、经济、文化发展中不可替代。但我国的现行法律制度并没有形成系统的集体公益性建设用地使用权制度，只零散见于国有建设用地使用权的例外规定中。由此，有必要从现行法律规定、性质和特点的角度探究集体公共建设用地使用权的法律属性。

(一)农村集体公益性建设用地使用权的定义

建设用地使用权有广义和狭义之分：狭义上的是指《物权法》第135条所称的建设用地使用权，即仅指国有土地上的建设用地使用权；广义上的建设用地使用权还包括集体建设用地使用权。进一步，集体建设用地使用权是指集体建设用地使用权人依法对集体所有土地享有的占有、使用、收益的权利，集体建设用地使用权人有权在该土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施[2]。相应地，集体公益性建设用地使用权指为了实现国家行政、公共管理等职能，进行科学、教育、文化、卫生、体育、国防、基础建设等各类公共事业而设立的建设用地使用权。

(二)集体公益性建设用地使用权的性质

集体公益性建设用地使用权承载着集体福利或者公共利益，公益性质使其有别于其他物权类型，但对此的定义与边界却较为模糊。“在日本民法不用公益二字，而易以公共福祉者，盖以公益易解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，改用公共福祉字样，即为公共利益。”[3]根据我国现行法律的规定，出于公共利益的考量，可以对土地实行征收或征用。但对于公共利益的具体含义、公共利益事项具体种类的范围，依旧没有明确的表述，在实务中也往往难以界定公益性。

对此，十七届三中全会提出：“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地的范围，完善征地补偿机制。”在学界，谭术魁等[4]指出应按用地项目是否以营利为目划分为公益性和非公益性；汪进元等[5]认为，集体公益性建设用地应当严格限定为公益设施、公共建筑设施、公共交通设施等。综上，可将集体公益性建设用地的使用权性质概括为：满足农村村民的物质精神生活而占有的集体建设用地使用权，农村公益性建设用地使用权的性质应当立足村民的价值取向进行具体的界分，如从教育、科学、文化、卫生福利等方面。

(三)集体公益性建设用地使用权的特征

公益性建设用地是公共利益的物质载体，为公共利益服务，承担促进社会平等、增进公众福利和提高经济运行效率等多重任务[6]。公益性建设用地使用权既具有集体建设用地使用权的一般特征，又具有法律赋予其公共利益的特殊目的，因而衍生出其本身的独特性。第一，设立目的具有非农性。公益性建设用地是用于非农业建设，具备为农村公共活动提供空间等功能，如建造公园、修筑市场等。第二，使用原则具有无偿性。我国《物权法》第141条规定，建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用，但是，国家在本法规定的范围内划拨土地使用权的除外。由此可见，公益性建设用地使用权原则上是无偿的。第三，处分权能具有限制性。建设用地使用权作为一种用益物权，权利人是可以进行一定限度的处分的，可以入市流转，而公益性建设用地使用权不能入市流转。

二、农村集体公益性建设用地使用权之现实困境

我国法律对农村建设用地使用权缺乏系统的规定，《土地管理法》中虽然对建设用地使用权作了详细的规定，但大都是从国有土地建设用地使用权的视角作出阐述，对公益性建设用地没有进行明确规定。

(一)集体公益性建设用地使用权权能不明晰

我国《物权法》虽明确了我国农村公益性建设用地使用权的归属，但对其具体的权能，如占有、使用和收益等，没有作详细具体的规定。首先，在占有权能上，由于没有明确规定农村土地的具体所有者，直接影响公益性建设用地使用权的具体归属。“农民集体”具体指什么？现有的民法法律对此没有明确的规定。其次，在使用权能上，作为土地所有者的“农民集体”，缺乏表达集体意志的方式和途径，当农民集体所有的土地通过征收等转化为公益性建设用地时，农民对公益性建设用地的使用是否无偿？这一系列问题都是不确定的。最后，在收益权能上，法律并没有确定应当将哪些主体作为农村公益性建设用地使用权的收益主体。农民是否对公益性建设用地享有收益权，如果没有，哪些主体享有？这些问题在实际生活中无法解决。也正是由于法律监管缺失，农民的集体公益性建设用地收益权被无形掠夺。

(二)集体公益性建设用地使用权管理不到位

我国法律目前没有对集体建设用地使用权的取得方式作出具体规定。在实际中，集体建设用地使用权既可以无偿取得，也可以有偿取得。由于集体公益性建设用地使用权以公益为目的，故其一般为无偿取得。无偿取得并不是不缴纳任何费用，而是无须支付对价。农村集体经济组织或者村民委员会基于乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，只需要向失地农民缴纳补偿、安置等费用，并报经县级以上人民政府批准即可收回土地。这与城市建设用地使用权完整的法律规定截然不同。在实际生活中，随着土地需求的扩大，许多基层干部借土地集体所有之名，以公益为目的，将公共利益扩展至各种经济领域，对土地进行收回。法律赋予了农村集体经济组织和村民委员会对于农村公益性建设用地使用权的管理职能，赋予县级以上人民政府的审批权能，但这种职能缺乏监管，直接导致土地资源的浪费。

(三)集体公益性建设用地使用权保障不健全

集体公益性建设用地使用权收回补偿机制既是约束建设用地供给，又与农民土地权利密切相关。由于集体公益性建设用地使用权无须通过征收转化为国有土地，而是无偿收回，这就导致农村集体经济组织或者村民委员会以公共利益为名，流转土地，县级以上人民政府享有对农村集体土地的最终处置权。在土地流转过程中，集体公益性建设用地使用权收益应当在集体经济组织和农民之间进行合理分配。但在实际中，往往出现部分收益归属于乡(镇)所有，农村集体经济组织和农民的收益较少的现象，法律也缺乏对此约束的审慎监管机制。农村公益性建设用地使用权没有针对失地农民设立相应的补偿标准，且公益性和非公益性建设用地使用权在补偿标准上的差异容易让集体利益受到损害。

三、农村集体公益性建设用地使用权之完善进路

公益性建设用地使用权最主要的目的就是使集体的大多数人尽可能地满足自身对于公益性建设用地的需求。制度的缺失会导致我国农村集体公益土地供求矛盾加剧，进而桎梏我国农村公益事业的发展，有必要根据现实困境找出完善进路。

(一)明晰集体公益性建设用地使用权的权能

欲探究集体公益性建设用地使用权，首先，明晰占有权能。《民法总则》对于集体经济组织的性质有更加清晰的定位，根据第96条、99条，可以明确的是，对于公益性建设用地使用权进行占有的主体有两个：农村集体经济组织法人和村民委员会。“占有”是指对事物事实上的支配和管理。根据占有人是否对标的物直接进行事实上的管领可以分为直接占有和间接占有。虽然农村集体经济组织法人和村民委员会对农村公益性建设用地使用权有占有职能，但这种占有仅仅是直接占有，间接占有的为农民“集体”。直接占有的主体即农村集体经济组织法人和村民委员会，应当履行谨慎维护公益性建设用地使用权的义务。其次，明晰使用权能。在明确了占有主体后，作为间接占有的主体“集体”应当对公益性建设用地享有自由、平等、无偿使用的权利。自由使用即村民集体无须经过许可便可以使用公益性建设用地，如村文化活动中心，村民可以进行文化消遣。但这种自由并不是绝对的，而是相对自由的，即只有在不妨碍他人自由行使的前提下享有自由使用权。平等使用即村民都属于农村“集体”的一员，可以平等地使用公益性建设用地。但是，平等只是相对的平等，作为直接占有主体的农村集体经济组织法人和村民委员会可以根据实际情况对公益性建设用地进行管理，如出于安全的角度保护一定的群体，具体如限制年龄较大的村民使用村健身设施。免费使用即村民作为集体的一员可以无偿使用公益性建设用地上的动产或者不动产，但是无偿不等于免费，出于对公益性建设用地上的动产或者不动产维护和管理的考量，农村集体经济组织或村民委员会可以向村民收取一定的费用。最后，明晰收益权能。由于公益性建设用地的公益特性，对公益性建设用地使用权的收益权能进行限制也是有必要的，如制定相应的规章，明确收益标准、分配、公开方案等。与此同时，收益的用途应当也受到一定的限制，公益性建设用地使用权本身是因为公共利益需要而设置的，所以其收益应当也用于公益目的。

(二)加强集体公益性建设用地使用权的管理

与划拨建设用地使用权不同，农村集体公益性建设用地使用权是经申请收回的，其缺乏负责登记、核发使用权证等土地管理部门，缺乏法律对于使用权收回的具体规定。原国土资源部发布的《划拨用地目录》，对城市划拨用地作了较为详细的规定和分类，其中就包括非营利性、公益性建设用地。但是，该目录主要适用于城市用地，农村集体土地有较大的区别。对此，可以借鉴城市公益性建设用地的相关规定，对于农村集体公益性建设用地使用权的取得方式进行具体的规定。一是对于范围、用途的限制。集体公益性建设用地使用权的取得主要是为了公共利益的建设项目，对于集体公益性建设用地使用权的具体用地范围，我国法律应当有所规定。二是程序限制。法律应当对农村集体经济组织对公益性建设用地的管理职能、县级以上人民政府的决策权作出严格的限制，具体公益设施的建设必须通过详细性规划的审核[7]，并将管理、决策的部分职能下放给农民。如涉及由于公共利益需要收回土地的项目，应进行公示，举行听证会、村民大会投票表决等，这样才能有效地限制权力。

(三)健全集体公益性建设用地使用权的保障

承担农村土地公益职能的义务主体应当是农村集体而不是农民个人，“公益”不应当成为农村集体经济组织法人和村民委员会收回农民土地承包经营权理所应当的条件，个别农民不应当为了公共利益作出牺牲。应当对失地农村的补偿、安置、仲裁问题作出一系列的规定。首先是补偿问题。因公共利益而征收建设用地，必须对农民给予合理的补偿。补偿的资金来源于农村集体，农村集体应当对于全村公共利益的实现作出一定的牺牲，避免损失由个别农民承担。补偿标准应依法制定，坚持以人为本，充分考虑当地的经济发展水平，制定的补偿标准应当及时公告，确认的标准要举行听证，接受村民的监督。政府和农村集体经济组织设立相关职能部门，加强集体公益土地的收回补偿监督的职能。其次是安置问题。要实行多渠道安置，建造农村安置小区，解决失地农民的后顾之忧。最后是仲裁问题。由于涉及土地等农民敏感问题，容易在土地确权、补偿标准、公示公告等方面产生各类纠纷。从仲裁方面，切实处理好失地农民与征地之间的各类纠纷，可以确保纠纷及时得到解决。