财产申报、隐私权和利益平衡

郭奇琪

一、财产申报制度的内涵

(一)概念

公职人员财产申报被形象称为“阳光法案”，起源于瑞典的家庭财产申报制度，是指公职人员依据法律规定，将自己和共同生活的家庭成员的财产以及财产性事项向法定主管机关报告、接受审查监督，以接受监督的一项制度。英国是财产申报制度最早立法的国家，于1883年通过了首部财产申报的立法《净化选举防止腐败法》。此法案要求公职人员必须对个人财产与收入之间存在的差距作出解释，以证明财产来源的合法性，否则将被认定为灰色收入，需要承担相应法律责任。

(二)我国财产申报制度的基本构成

20世纪90年代起，我国财产申报制度逐步建立；1994年，《财产申报法》由全国人大常委会正式列入立法规划；1995年，《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布，其中就该制度的申报主体、申报内容、申报时间等事项作出规定，构建了财产申报制度的基本框架[1]。具体而言，财产申报制度涵盖的内容主要包括以下方面。

1.申报人员

即哪些人员需要进行申报。结合各国的立法和实践，主要有两类情况。一类是所有公职人员都需要申报财产，只要担任公职、掌握公权力、处理公共事务，无论级别大小都需要就依法向主管机关申报，采取此种做法的有俄罗斯、新加坡等国家。另一类是只要求达到一定级别的或者握有特殊公权力的人员实行财产申报，美国、韩国等世界上大多数国家都采取这种做法。就我国而言，根据中共中央办公厅、国务院办公厅2017年4月颁布的《领导干部报告个人有关事项规定》(以下简称“《规定》”)的规定，通常只要求县处级副职以上的干部进行财产申报。部分地区的地区性法规对正科级干部也作出财产申报的要求，包括北京、安徽、江苏、江西等十多个省、直辖市。

2.申报内容

即对哪些财产进行申报。各国对申报财产范围的规定都尽量繁杂、广泛，以尽可能包容所有财产。美国要求报告的内容包括劳务收入、投资收益、交易所得、赔偿费、受赠物、债务以及其他收益。我国在《规定》中仅对工资、奖金、津贴、补贴等各类收入作出申报的要求，并没有涵盖公职人员及其家庭的全部财产，为公职人员藏匿灰色收入、转移非法所得留下了可乘之机。2016年4月18日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，第12条明确“贿赂犯罪中的‘财物’，包括货币、物品和财产性利益。财产性利益包括可以折算为货币的物质利益如房屋装修、债务免除等，以及需要支付货币的其他利益如会员服务、旅游等。后者的犯罪数额，以实际支付或者应当支付的数额计算”。

3.申报时间

虽然世界各国对申报具体时间的规定不尽相同，但大体上可分为初任申报、日常申报、离任申报三类。初任申报是指公职人员在进入公共部门担任公职后的一定期间内将自己的所有财产向有关主管机构申报，并以申报财产在任职期间的变化作为日后对公职人员进行考核的重要依据。日常申报是指公职人员在担任公职、行使公权力期间依法对财产变动情况作出申报。我国规定，日常申报应每年申报两次，由主管机构核查。日常申报可以起到警示公职人员在固定时间内接受廉政教育、慎用手中权力的模范作用。离任申报是指要求公职人员离开原任职岗位的一定期间内向有关部门进行财产申报。我国防腐倡廉的经验显示，大量贪污腐败案件是在官员离退休之后才浮出水面，因此，离职申报也不可忽视。

二、实施财产申报制度的必要性

(一)保护公众权力的需要

我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民是国家权利的直接享有者。《宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，向其负责，受其监督。人民通过选举产生人民代表大会，政府由人民代表大会民主选举产生，行政机关应当对人民代表大会负责，受它监督。从权力来源角度而言，政府的权力来源于人民，政府由权力机关即人民代表大会民主选举产生，政府行使权力必须接受人民的监督，而财产申报制度的高效实施是人民监督政府的重要途径。法律是人民意志的体现，政府活动必须遵守法律。财产申报制度要求公职人员的每一笔财产来源都必须合法，对于拥有与其职务收入差额巨大财产的公职人员，应当就来源作出解释和说明。申报机制的存在让公职人员在申报过程中反思自己公务履行行为，抑制了公职人员不断膨胀的欲望，是预防腐败滋生的高效机制。

(二)公权力自身建设需要

十九大以来，我国加大了对贪污腐败的打击力度，不少官员相继落马，一系列贪污受贿案件被曝光，然而这些案件的揭露大多通过较为原始的举报等方式暴露在公众视野下。截至2015年3月18日，十八大后全国已有98名副部以上官员和军级以上军官落马，给党和国家的财产造成了巨大损失。21世纪以来，我国市场经济体制不断完善，GDP稳居世界第二，物质财富日益丰富也使得人民之间的收入差距不断增大。面对高消费、高享受的同时产生落差感和失落感，一些手握重要权利资源的官员为了满足不断膨胀的物质欲望，获得与权力级别相匹配的物质财富，通过各种不正当手段进行幕后交易，这与党和人民的期待是背道而驰的。腐败从表面上看是以权谋私，实质上是没有对权力进行限制，将权力关进制度的笼子里，让公职人员的活动在法律范围内开展。财产申报制度正是从官员的腐败心理出发，把权力关进制度的笼子里，在公开中及时遏制腐败的萌芽，树立廉洁公正的政府形象，减少政府和公众之间的摩擦，培养二者的良好信任关系。

随着民主政治的不断推进，传统政治参与制的弊端日益显露，人民只能通过人民代表大会行使对行政机关、公职人员的监督，而这种监督只是事后监督，对有效防止腐败起不到理想的作用。从监督公职人员依法行使职权的最佳方案选择来看，事先监督优于事后监督，预防性的监督措施往往优于追惩性措施。财产申报和公开让公民可以越过自己的代表直接参与公权力的运作过程。在这个过程中，公民不再作为被行政机关管理的被动客体，而成为监督和规范公权力行使的决定性力量。

三、财产申报制度中的利益冲突

财产申报制度意味着公职人员需要将自己和家庭成员拥有的所有财产向有关部门报告，并由主管机关将申报内容向社会公众公开，接受公众监督。公务人员的隐私权与普通公民的隐私权相比，有着特殊的一面，原因在于其身份的双重属性[2]。出于对隐私权及家庭成员的保护，公职人员自然不希望自己成为被公开的对象，对财产申报制度难免有抵触心理。公民则希望尽可能将公职人员和公务活动纳入规范框架中，一旦公职人员将财产公开，公众和媒体可以比较其财产状况是否与其收入水平相适应，及时了解申报主体的财产变化情况，监控公职人员的公务活动，尽早预防职权行为中的贪污腐败。

我国宪法虽未对隐私权作出明确规定，但通过对宪法中关于公民的人格尊严、通信自由和住宅自由等方面基本权利的规定依宪解释可以推导出，隐私权同样是公民的基本权利体系中必不可少的一部分。财产是公民隐私权的最重要组成部分，财产的申报与公开和公民隐私权的保护不可避免地存在矛盾。需要注意的是，财产公开的同时要注重保护申报主体的隐私权，防止申报主体因财产过度曝光而遭受人身和财产方面的侵害。十九大以来，党和国家高度重视法治国家、法治政府的构建，人民参与国家治理的渠道日益增多。权利与义务不可分离，公职人员享受公权力带来的便利的同时，作为掌握权力资源的交换，应当自愿放弃一部分隐私权，承担由此产生的后果。

(一)利益冲突的主体

“王利明先生认为，隐私权是自然人所享有的对其个人的、与公益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。”[3]作为公民人格的重要组成部分，隐私权对公民情感的抒发、品格的塑造发挥着不可或缺的作用。在信息时代，公民信息更是公民财产的重要载体，公民可直接对泄漏个人信息的侵权方提起诉讼以救济权利。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”公权力扩张的趋势总是弱于其接受监督的趋势，而这种监督必须在存在外部压力的条件下方才可能。出于公共利益的考量，公权力的运作必须加以监督，以保证其合法行使，这使得财产申报中公职人员的隐私权不可避免地和公众的知情权发生冲突。

(二)利益冲突的原因

我国宪法规定，国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定征收或者征用公民的私有财产，但必须给予补偿，这明确了公共利益优先于个人利益。公职人员占据重要权力资源，基于公共利益优先原则，其隐私权显然不再是个人私密权利，而成为社会监督的客体。从法律传统上看，仇富作为我国社会公众客观持有的一种心理现象，有着其特定的经济、历史、文化因素，劫富济贫的侠客为人称赞、敛聚财富的富人为人唾弃。富人们因而铭记着财不外露、树大招风的忠告，尽可能隐藏自己拥有的财富。面对越来越多的贪官落马案件，公众对公职人员群体的态度产生变化，对漠视群众利益的公职人员日益反感，双方之间的冲突不断加剧。

(三)利益冲突的实质

我国财产申报中的受理机关是申报主体所在单位的组织、人事部门，属于公权力系统中的内部监督，行政系统有专门知识和管理经验，它对公职人员的收入情况有着直观了解，通过及时、有效和便利的内部程序，可以迅速核实申报财产，纠正违法行为，从而救济受损的国有财产和受侵害的公民、法人和其他组织的合法权益。由于公权力系统内部的纠错机制缺乏内在的动力和压力，在某些情况下可能出现相互包庇，甚至集体腐败现象，因此使财产申报制度的内部审查流于形式。公民有关注个人权益的天性，就社会化的财产申报而言，由于公职人员所处理的事务多涉及公民权益，公民出于对自身利益的关注，有监督官员真实客观履行财产申报义务的动机，但公民个人力量有限。表面看来，利益冲突是公职人员的隐私权和公众的知情权的冲突，究其实质，无论是公共利益和私人利益，还是隐私权和知情权，并非完全冲突，都可以在某种程度上实现利益、权利的平衡。公职人员的隐私权和公众的知情权作为财产申报制度的双重价值追求，单独强调某一方面都是片面的。过分强调保护公职人员的隐私权，使财产申报制度的设计高度行政化，将核实权交由内部机构，不仅损害自然正义，也会由于忽视公共利益和公众权利的保护，将因公民的抵触而引发政府危机；过分强调公民知情权的保护，一味对公职人员的隐私权予以限制，也将因公职人员的不认同而难以推行。

四、我国财产申报制度的立法建议

(一)申报主体

自1994年财产申报制度列入立法规划以来，我国财产申报制度一直在艰难探索。一项针对新疆阿勒泰地区以及其他地区州市的调查数据显示，关于财产申报制度，有七成官员持反对态度、两成无所谓、仅一成表示坚决支持。笔者认为，对于申报主体的规定决定着受监督对象的广度，也决定了财产申报制度能否落到实处，因此，在财产申报的立法中应当将军事机关、业务级别较低但职权关系公众利益的公职主体、公安、司法、执法机关等特殊机构和与公职人员共同生活的家庭成员这四类人员纳入申报范围。

针对实践中普遍出现的违法违纪行为，财产申报制度应当对官员作出硬性要求，列出具体的申报内容清单，规范申报的具体程序，要求官员严格依照法律法规履行申报义务。第一，作为全国武装力量的领导机关，军事委员会对国家的安全发展、平稳运行至关重要，军事机关特殊的性质和地位决定了其职权活动会对党和国家的发展造成重大影响，实践中，军事机关中被发现贪污腐败的也不在少数，因此，应当对军事机关实行财产监督制度。第二，公职人员在广大基层地区呈现出群众性、基层性等特点，任职基层的公职人员与群众接触最为广泛和直接，权力的行使常常直接涉及本地方公众的利益，为防止此类主体，也有纳入财产申报主体的必要。第三，公安、司法、行政执法机关等特殊机构由于其岗位的特殊性，经常涉及纠纷解决、犯罪预防及惩戒等社会治理领域，也应当列入申报范围。第四，家庭成员及与公职人员关系密切的近亲属若与公职人员存在财产共有关系，为防止公职人员在事发后通过家庭成员隐匿财产，应当将这一群体一并列入申报主体。只有将上述主体都纳入申报范围，才能保证财产申报起到预期效果。

(二)申报范围

为避免财产申报流于形式，申报财产范围应当尽量繁杂、广泛，涵盖所有财产。英美法系中的正当程序原则要求，任何人不得担任自己的法官。一方面，公职人员应当被禁止处理与个人财产有直接利害关系的公共事务，防止其汲取私益；另一方面，申报财产不应当局限于官员的劳务所得，还应当包括其拥有的动产、不动产、投资收益，任何与公务活动有利害关系的财产都应当被纳入申报的范围。只有彻底封闭公职人员隐匿财产的通道，保证财产公开在“阳光”下，才能达到预防腐败的目的，实现全面彻底的监督。

(三)公开技术

财产申报种类具体可分为任职申报、日常申报和离任申报三类，基本可以囊括申报主体的财产状况。我国《规定》中仅对已退出现职、尚未办理退休手续的干部作出申报要求，以在刑法的利用影响力受贿罪为例，刑法认定那些离退休以后利用职权或地位形成的便利条件而索贿受贿的公职人员构成公务犯罪。在财产申报制度中，担任特定岗位职务的领导干部在离退休后的一定期间内仍有较大影响力，为防止此类人员利用原职权或地位的便利条件贪污受贿，离退休人员应当在一定期间内申报自己的财产。参照我国国情，可以设置5年的期限。就受理机关而言，组织、人事部门同时承担公职人员的任免、考核、奖励，与所在单位之间存在密切的联系，受理机关缺乏应有的权威性和独立性。在我国第五次《宪法修正案》出台后，《宪法修正案》对监察委员会的性质、地位和职权作出明确规定，监察委员会由宪法赋予其正当性，独立行使其职权，不受其他机关干扰。实践中，由于机构、人员的限制，监察机构难以开展监察活动。笔者认为，应当为监察委员会配备独立的编制和人员，由其负责审查核实各级申报主体提交的财产信息，发现问题时及时采取措施，将腐败的种子扼杀在萌芽阶段。

(四)其他方面

财产申报的最终目的在于对申报主体的财产事项进行核实，让公众参与监督。财产申报要想真正落实，核心环节是财产公开。不同国家立法对监督方式的规定各不相同，在规定直接向社会公开的国家中，部分国家规定公职人员的财产信息以一定形式公布在刊物和公共机关的官网上，任何公众在任何时间都可以查阅，财产信息的查阅无需提出申请，履行相关手续，我国台湾地区以及开创我国财产申报制度“破冰”之举的新疆阿勒泰地区就是采此种方式。而有的国家立法规定，对于公职人员的财产信息不予以主动公示，公民根据自己的需要可向行政机关提出申请，经过行政首长的同意即可查阅复制官员的财产信息。鉴于我国财产申报制度还在摸索阶段，制度的建设面临着官员抵触、配套设施不全等多重障碍，可以采取限制公开、逐步公开的方式。将公权力结构中的高层官员作为该制度的主要对象，其他公职人员的财产信息在公众申请时允许查阅和复制，并接受公众在发现违法、违规行为时向有关部门和新闻媒体举报，接受公众质询。只有在绝大多数公职人员的利益和公共利益间构建平衡机制，才能消除公职人员的抵触心理，使公职人员的认同度大力提升，为该项制度的运作提供广阔的空间。

实践中，虽然各地区已经陆续开展了财产申报制度的探索，但试点效果并不理想。主要原因之一是各地区试验财产申报制度所依据的仅仅是地方性法规或政策，在国家层面尚未建立完备的法律制度，缺乏立法的统一指导，因此，在构建制度的起步阶段应加强制度的外部刚性，以法律的强制性、权威性作为制度施行的有力后盾，而不能仅依靠公职人员的个人道德贯彻实施。我国应尽快制定财产申报法，将财产申报规定为公职人员的法定义务，人事部门在任用、考核时应当以财产申报为依据，拒不申报、申报不实的公职人员不予录用、予以辞退。为保证《规定》落到实处，在明确拒不申报、不实申报的法律责任的同时，附属刑法条款不可缺少，从而增强财产申报制度对官员的约束和强制。法律制度的出台将为公职人员外部行为和心理提供模式、准则、导向，促使官员树立正确的价值观念，全心全意为人民服务。

五、结语

当前，推行财产申报制度中存在各项障碍，我们应当分析其产生的原因、背后的利益纠葛，采取有针对性的措施，加强宣传教育、提高公职人员的道德素质，使公职人员成为具有共同价值观的群体，自觉遏制主观好恶、私利所趋对行使公权力的影响。以公职人员财产的如实申报和公开为目的的财产申报制度，是现代国家规范公权力行使的基本制度，《财产申报法》的制定对公务人员与所在机关之间的关系。公务人员和公民之间的关系有着深远的影响。当今社会，无论中外，行政权力空前强大，一国如果没有建立起完善的公权力规范机制，法治的实现无从谈起，公共利益的保障也难以实现。建设统一规范的财产申报制度，一方面是建设法治国家、保护公共利益的需要；另一方面，自20世纪90年代起的制度构建成就了完成此项任务的前提条件。可以说，中国在国家层面制定统一的财产申报制度的时机已然成熟，财产申报制度应当尽早踏上征程。