PPP机制在东莞社区居家养老服务中的应用研究

方 烨

(东莞职业技术学院 财经系,广东 东莞 523808)

2019年3 月 28 日，东莞市政府新闻办、市民政局联合召开 “东莞市居家养老服务新规 ” 新闻发布会，发言人介绍东莞市60周岁以上老年人口达到32.97万，占户籍总人口的14.2%[1]。东莞老年人口数增加迅速，社区居家养老产品的市场需求日益攀升。社区居家养老是大多数老年人首选的养老方式。但居家养老的成本居高不下,仅依靠政府财政支出难以为继[2]。社区居家养老服务社会参与力量缺乏，资金筹集渠道狭窄，供给主体单一已经严重阻碍了社区居家养老服务发展[3]。社区居家养老服务引入PPP，能够有效缓解财政压力大、服务质量不好、效率低等问题。但PPP项目复杂且风险大，需要构建高效的协同合作运作机制，包括PPP运作模式、投资回报机制、风险分担机制、绩效评价机制[4]。学者们对社区居家养老PPP项目的运行机制的研究关注较多,从社区居家养老服务PPP典型案例中剖析其运作模式和运作机制。如江西省章贡区社区居家养老服务PPP示范项目的运行机制研究(章萍，2018)[4]、安徽省合肥市金玫瑰居家养老示范项目(章萍，2018)[5]。但较少关注社区居家养老PPP机制的地方应用问题，以东莞市作为研究对象的更少。本研究基于财政部社区居家养老PPP国家示范项目运行机制经验，以东莞为样本进行实证分析，提出PPP机制应用的对策建议，致力于为社区居家养老服务PPP有效运转提供标准化、规范化发展路径。

1 社区居家养老服务PPP国家示范项目运行机制经验分析

社区居家养老服务PPP项目属于中低端养老产业，在养老服务PPP项目中所占比例较少。而社区居家养老服务是养老服务体系的主要组成部分，这与其PPP项目占比少形成鲜明反差。究其原因，主要是社区居家养老服务PPP发展存在投资风险大、回报难等困境。

根据财政部PPP中心2015年至2018年每年公布的示范项目名单，其中首批示范项目中无养老项目；第二批示范项目中养老项目8个，占项目总数量4%，计划投资额66.72亿元，占项目总投资额的1%；第三批示范项目中养老项目23个，占项目总数量4.5%，计划投资额121亿元，占项目总投资额的1%；第四批示范项目中养老项目8个，占项目总数量2%，计划投资额45.04亿元，占项目总投资额的0.6%。其中，养老PPP国家示范项目中的社区居家养老PPP项目数量极少。在财政部第二批PPP示范项目中，赣州市章贡区社区(村)居家养老服务项目是典型的社区居家养老PPP项目。该项目建立了科学合理的运作模式、投资回报机制、风险分担机制和绩效评价机制，能够有效应对社区居家养老PPP的发展困境。

1.1 针对新建项目和存量项目采取“BOT+O&M”运作模式

社区居家养老服务PPP项目前期社会资本方投入大，运营周期一般在15～30年之间。在江西省赣州市章贡区社区居家养老服务PPP示范项目中，引入社会资本投资和项目融资，减轻财政负担。2015年 7月，成立江西添福养老服务有限公司为项目公司(SPV)，其中政府占股20%，社会资本方占股 80%。该项目总投资 16 258.6万元，其中20%资金(3200万元)由江西添福养老服务有限公司出资,剩余80%项目公司向国家开发银行江西省分行申请贷款[5]。章贡区政府针对新建项目和存量项目采取“BOT+O&M” (建设—运营—移交+委托运营)方式，授权项目公司特许经营期为15年。

1.2 采取“使用者付费+政府付费+可行性缺口补助”混合投资回报机制

社区居家养老服务机构提供的养老服务类型和服务等级不同，收费定价较复杂，难以确定调价方式[6]。社区居家养老服务向使用者收费较难，大多数服务对象老人都选择享受政府财政补贴的免费服务，有偿服务选择很少。社会资本方投资回报较困难，主要依赖财政补助,单一使用者付费运作方式难以保障社会资本方的投资回报。

江西省赣州市章贡区社区居家养老服务PPP示范项目年投资回报率不低于10%。采取“使用者付费+政府付费+可行性缺口补助” 混合投资回报机制，多渠道保障社会资本方的合理收益。使用者付费主要通过向社区居家养老服务对象老人收取有偿服务费用。使用者付费的标准和收费方式采用政府指导与市场调节相结合的定价机制，收费标准参照或略低于行业平均水平,采用货币结算、积分+货币、纯积分支付等多种收费方式[7]。政府付费主要指每年开办运营的社区居家养老服务中心可依据政策享受政府固定补助和民生补助。可行性缺口补助是政府就项目公司风险超过上限的部分，启动补贴或调节/调价机制给予项目公司一定的投资补助。

1.3 科学合理的风险分担机制

江西省赣州市章贡区社区居家养老服务PPP示范项目通过严格的风险识别、风险论证及评估、遵循风险承担原则、风险与收益及回报挂钩和建立风险防范监督机制防范项目风险。在项目识别和准备阶段，政府成立了项目协调工作组，有效避免政府方面风险；还充分征求民意确定PPP项目建设规模，以免导致公众反对的风险。委托PPP咨询机构——北京中设泛华工程咨询有限责任公司,提供PPP实施方案、社会资本方遴选、合作协议起草等等全过程专业咨询服务，避免出现政府决策、项目测算不当、合同文本不完善等项目风险。

1.4 客观公正的绩效评价机制

江西省赣州市章贡区社区居家养老服务PPP示范项目在运营过程中，每年开展两次绩效评价,并将项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改和监管问责的重要依据。每年1月和7月，项目实施机构依据编制的《项目绩效考核指标及相关考核表》，组织民政等相关职能部门对项目进行考核。考核不通过，项目公司可整改，整改仍不通过则政府方有权自行或委托第三方进行必要的整改，并扣减相应的补助资金，一切风险与费用由 PPP项目公司承担[7]。

2 东莞社区居家养老服务PPP的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1现行运营模式不能满足发展长远需要 东莞市居家养老服务起步较早，从2006年开始试点推广。现所有养老服务需求的镇街社区、村都建立了社区居家养老服务中心。主要采取“服务外包”和“社区自主运营”两种运营模式。其中，“服务外包”模式是指政府通过招投标，将居家养老服务服务整体打包交给社工机构运营，该运营模式占比84.4%[8]。“社区自主运营”模式是指由政府投入财政资金购买服务，社区自主运营居家养老服务中心。“社区自主运营”的社区或村，大多是在社区服务中心开展服务“一个地点，两块牌子”，通过社区或村委会聘用当地“4050”人员提供居家养老服务[8]。目前15.6%的社区、村仍然采取的是这种政府包办模式。

就“服务外包”和“社区自主运营”两种运营模式比较而言，“服务外包”模式服务成效更好。在与石龙镇兴龙社区工作人员就社区居家养老服务成效问题进行访谈得知，“服务外包”模式即由社工机构运营的居家养老服务中心，虽然相比“社区自主运营”模式而言，经费支出大一些，用于支出老年人服务经费缩减一些，但服务更加专业，活动更加丰富。

而“服务外包”模式让居家养老借力社会资本，发生了政府与社会资本的互补性演进。相对于“社区自主运营”模式由政府包办而言，是公共治理的进步。但“服务外包”模式中政府和社会资本方主要是为各自利益开展合作，缺乏共享共创的稳定合作机制，难以达成预期的互补成效[4]。“服务外包”模式中，政府主管部门对运营机构的监管不力，绩效考核流于形式，居家养老服务质量难以提高。运营机构只满足于考核合格，缺乏提高服务质量的深层动力。

2.1.2服务需求增长，财政负担持续加重 2019年2月20日，东莞市出台《东莞市居家养老服务管理办法》。该办法扩大了居家养老服务老人的范围，删除了户籍限制，在莞所有年满60周岁的老人符合条件均可申请。这将增加居家养老服务对象人数，相应居家养老财政支出将有所增加。东莞市虽属于经济发达城市，但养老财政持续吃紧。据统计，2017 年至2019 年东莞市养老服务财政共投入 3.54 亿元[9],居家养老服务财政投入还将持续增长。

2.2 可行性分析

2.2.1当地养老市场大，需求旺盛 根据《东莞市老龄事业发展“十三五”规划》的预计，2020年，60周岁以上的户籍老年人占户籍总人口比例超过17%。社区居家养老作为老年人养老的主流方式，养老需求将不断攀升。东莞市于2016年已经有594个社区(村)开展居家养老服务，实现有居家养老服务需求的社区(村)全覆盖。居家养老服务运营点多，对社会资本吸引力大。

2.2.2当地市场活力大，社会资本方选择多 就社工机构而言，截至2018年11月，东莞市有45家社会服务机构，其中近五成有承接政府购买服务。东莞市共有专职社工1 615人，社会工作服务点达659个[10]。东莞位于粤港澳大湾区腹地，经济发达，对社会资本的投资吸引力大。

2.2.3PPP项目运作经验丰富，成效佳 东莞PPP项目成功运作经验丰富。截至2018年，东莞市有32个项目纳入PPP项目库，总投资达451.72亿元。该库项目落地率为75%，在广东省排名第三[11]。这为社区居家养老服务引入PPP打下了良好的基础,但PPP项目复杂且风险大，推行PPP需要构建稳健的运作机制，逐步试点推广。

4 PPP机制在东莞社区居家养老服务中应用的对策建议

4.1 首选采取“O&M”委托运营方式

东莞市已经实现社区居家养老服务中心的全覆盖，在试点阶段，可以在原来的服务场所基础上继续运营，适合采取“O&M”委托运营方式。这就需要将东莞社区居家养老服务运行模式由“社区自主运营”模式和“服务外包”模式转变为“O&M”委托运营方式。其中，采取“社区自主运营”模式的社区、村首先应当转变观念，积极与社会资本合作。采取“服务外包”模式的社区、村，应加大与第三方机构的合作深度，转换运作模式。最终形成政府保留公共资产权，将社区居家养老服务中心运营权交付给社会资本方的运营方式。

4.2 采取“使用者付费+政府付费+可行性缺口补助(VGF)”混合回报机制

东莞市居家养老服务基本是提供无偿服务，有偿服务开展很难。目前经费主要来源于政府的运营补贴和补助资金。运营补贴是指每开办一家居家养老服务中心一次性补助5万元开办费。根据《东莞市居家养老服务管理办法》规定，补助资金按不同政府资助对象老人的评估等级标准发放，其中，重度失能老人每月720元、中度失能老人每月480元、轻度或能力完好的老人每月360元。这一做法可以在PPP模式中政府补助运作方式中继续沿用。为克服收费难问题，建议采取“使用者付费+政府付费+可行性缺口补助(VGF)”混合回报机制，增加有偿服务部分，以及税收优惠、资金补贴等方式，确保社会资本方每年不低于8%～10%的投资回报率。

4.3 构建能有效发挥政府和社会资本方优势的风险分担机制

目前东莞居家养老服务合同规定简单，缺乏政府和社工机构在居家养老服务中的风险分担规定。在PPP模式中，风险分担机制的建立应按照风险分担原则，在政府方和社会资本方之间根据双方优势合理分担风险。其中，征地拆迁、政策、法律变更风险由政府承担，融资、设计、建设和运营维护等方面风险由社会资本方承担，不可抗力风险等由政府和社会资本方共同承担[12]。社区居家养老服务PPP项目中，政府方应当承担养老法律、政策变动风险，遵守PPP项目合同规定的项目运作方式，确保社会资本方的投资回报。社会资本方则承担社区居家养老服务中心运营风险及市场需求变化风险，自负盈亏。

4.4 形成PPP项目全生命周期的绩效评价机制

东莞市每年由各镇(街道)社会事务局组织一次绩效评价，每三年左右由财政部门聘请第三方机构开展一次中期绩效评估。根据《东莞市居家养老服务管理办法》第22条规定，各镇(街道)社会事务局组织每年一次的绩效评价以政府购买服务的方式委托第三方评估机构并成立评估小组组织实施,绩效评价结果作为落实整改和项目期满合同是否展期的依据。具体规定自主供给服务的村(社区)整改后仍不合格，将予以通报并中止其服务合同；服务机构整改后仍不合格，由服务购买方中止政府购买服务合同，且2年内不得参与居家养老服务项目招投标。

现行绩效评价规定仅限于运营过程中的绩效评价,PPP项目应当形成全生命周期的绩效评价机制。根据2020年3月31日财政部印发的《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》的通知(财金〔2020〕13号)规定，在项目前期，由项目实施机构制定详细的绩效目标和绩效评价指标表，引入第三方专家论证。项目运营期，每年至少开展一次绩效评价，且每3～5年开展中期评估。在项目移交后，财政部门还需会同相关主管部门、项目实施机构开展PPP项目后评价。

5 研究结论与展望

从长远看，东莞现行的社区居家养老“政府包办”和“服务外包”运营模式，养老服务供给效率和水平并不高，并将导致财政压力逐步增大。试点推行PPP模式发展社区居家养老服务具有必要性和可行性。试点推行PPP是东莞社区居家养老服务可持续发展的有效路径。

目前PPP发展从重“量”转向重“质”，社区居家养老服务PPP的实施推广亟需构建稳健的运行机制。全国范围内社区居家养老PPP项目开展较少，处于项目移交阶段的社区居家养老PPP项目更少，对PPP全过程运行机制的成效还无法全面评价。养老领域的PPP项目近年来较多关注医养结合项目和养老院等机构建设。社区居家养老是我国养老体系的主要组成部分，发展社区居家养老PPP应当引起足够重视。