地区治理视角下区域化党建困境与对策研究

蒋 旭

(安徽工程大学 马克思主义学院，安徽 芜湖 241000)

党的十九届四中全会中指出，要以党建引领社会治理，以社会基层为落脚点，以制度建设为必要保障。习近平总书记提出：“加强党的基层组织建设，关键是从严抓好落实。”[1]作为基层党建的一种，区域化党建在加强党的集中领导、促进社会治理方面发挥着独特的功效。因此，在加强社会治理体系建设和构建现代化治理体系的大背景下，促进区域化党建发展，从而推动社会基层治理体系创新，在新时代具有重要的理论意义和实践价值。

一、地区治理背景下区域化党建的内涵研究

2004年，《关于加强社会党建和社区建设工作的意见》出台，标志了上海区域化党建工作正式启动。十多年来，学术界就区域化党建的内涵研究就没有中断过。归纳现有学术界的理论研究，大致分为以下几种学说。

学者谢方意从区域整合角度出发认为区域化党建是社会大变革的背景下重构党整合作用的工具。他从从严治党与整合社会两点出发，在党的坚强领导下，“促进党建与社会多元化发展，创新党的社会整合体制，在推进党与社会协调发展中增强党对社会的整合力”[2]。学者万雪芬则从资源整合的角度出发，立足于浙江省发展的实践，提出了区域化党建与社会治理的有机结合。通过调查研究，玩雪芬提出浙江省区域化党建的突出之处就是以资源统筹促进地区治理。“它以统筹为最大特色，通过街区统筹、政企统筹、村企统筹、片区统筹、商圈统筹、楼宇统筹等模式，主动地参与、融入到社会管理创新的广泛统筹中去，创新党对社会的管理”[3]。而学者蔡伟则以台州市路桥区基层党建为视角，从理论和实践层面深入分析台州市路桥区区域化党建模式，提出“区域化党建是近年来提出和形成的一个党建工作新理念。它将经济学上的规模效应理论引入党建领域，从区域的角度对基层党建工作进行通盘考虑、统筹谋划、成片推进”[4]。

综合学术界的观点，立足于目前区域化党建的现状，结合社会治理的时代背景，笔者认为区域化党建就是在构建社会治理体系现代化和基层党建资源离散化的大背景下，按造区域划分的原则，运用现代化智能手段进行管理，打造党建资源共同体，以满足人民对美好生活向往的一种区域性基层党建形式。

二、区域化党建与地区治理融合性研究

随着社会的发展，经济区域化发展趋势逐渐明显，长三角经济带、珠三角经济带、京津冀等地域经济区成为我国区域经济发展的新兴力量。经济发展的变化直接影响政治社会的发展，与之对应的则是我国在地区治理政策方面，有了明显变化。特别是党的十九大以来，区域治理与从严治党融合度更高、效果更好，新时代以区域化党建促进地区治理的实践方式日益成为学术界研究的热点话题。

1.区域化党建的多元化适应地区治理主体的变迁

自改革开放以来，社会发展速度明显加快，中国社会形态发生深刻变化。近年来，随着管理体制改革的进一步深入，传统纵向联系的“单位制社会”逐渐向横向联系的开放性社会转变。原本由政府统揽的社会管理功能开始分化回归于社会，大量“单位人”从原有高度集中的制度管理中脱离出来，成为“自由人”。而这些脱离出来的个人和组织，“已经不再是政府的附属单位以及具有人身依附关系的个体”，逐渐变成具有多元利益需求的个人和组织化的单位主体。在社会主体多元化大背景下，新时代基层党建面临着严峻的考验。如何有效地进行管理，进而发挥党建引领时代发展的卓越性，对基层党组织体制创新提出了全新的要求。

区域化党建主动适应了群众利益诉求多样化的趋势，深刻剖析了当前社会主体多元化的现状，牢牢把握住满足人民对美好生活向往的需求，实现了党建服务与群众需求的精准对接。习近平总书记在十九大报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾是时代发展的基本特征和重要内涵。随着经济的大力发展，生产力水平得到明显提高，人民对生活质量有了更高的要求。不仅包括物质基础这些客观“硬需求”的全部内容，还包括广大人民群众自身对安全感、获得感、幸福感等一系列的“软需求”，且建立在“硬需求”之上的“软需求”呈现快速上升态势。人民对教育环境、社会福利、生态文明、医疗条件有了更多的需求，不仅局限于物质生活的满足，还对精神文化的满足有了更多的期待，人民的需求呈现多元化、多样化态势。

区域化党建立足于区域内主体多元化、利益需求多元化的实际，以党建为地区引领，实行多元主体共治，通过民主议事、民主表决、民主协商寻求群众利益最大化，最终实现共治、共享、共建的治理格局。

2.区域化党建的双网化适应地区治理的复杂性

随着市场经济的发展，社会结构转型明显加快。推进中国特色社会主义事业进程的优势之一就是依靠政治制度优势，面对社会不断出现的多元社会主体，区域化党建通过党建重塑社会关系，促进地区治理。区域化党建在新生社会空间内弥补了党建覆盖的空缺，实现了党建网络化、党建网格化的横向联结，最终以领导核心的身份重新缔造了多元化、多层级、全覆盖的社会治理空间，有效突破了部门、地域、系统之间的隔阂，实现了多元融通性管理。

针对社会大变革时代的到来，党的十八届五中全会就提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构筑全民共建共享的社会治理格局。区域化党建充分利用双网管理手段，推进城市精细化管理升级。首先，网格化管理就是通过信息化技术，以大数据分析为工具，将区域划分为众多的网格单元。通过区域化党建信息平台，将网格单位中发生的情况上传给基层党务人员。与过去传统、分散、被动式的管理模式不同，网格化管理以群众需求为导向，以网格化为切入口，科学有效地整合了区域内社会事务、民政事务、城市公共服务等服务资源，彻底解决社会治理中“管的着看不见”和“看得见管不着”的社会问题，实现多元联动、资源共享、共建共享的管理新模式。

在区域化党建网格化管理中，信息技术给予了强大的硬件保障，突破了传统主体缺位和管理真空的社会问题，实现了治理重心的下移和基层管理的全覆盖。但是，在网格化管理的同时，容易造成各网格之间交流不便，形成相互孤立的网格，无法形成合力。十九届四中全会强调，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化上下更大的功夫。习近平总书记强调“要运用大数据提升国家治理现代化水平”。新时代区域化党建抓住时代的契机，突破了传统基层治理资源分散管理的模式，以信息化为突破口，把区域内分散的队伍建设与资源信息系统通过党建网络平台整合起来，彻底告别了资源、人员分散孤立的地区治理状态。从传统纵向形式的封闭管理到网格化、网络化的管理，转变的不仅仅是管理模式，更是中国共产党对自己初心和使命的践行。推进区域化党建双网管理，对提升地区治理能力，推动社会治理体系现代化进程具有跨时代的意义。

3.区域化党建的法治化适应了地区治理的法制性

依法治国是中国共产党在总结执政规律，深化对社会主义建设经验的认识作出的历史性抉择。随着深化改革和从严治党的逐步深入，依法治国的战略地位将不断得到强化，为新时代社会主义建设和发展保驾护航。习近平总书记在十九大报告中强调，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。作为新时代中国特色社会主义“四个全面”战略布局之一，全面依法治国是实现社会主义现代化的重要保障。全面依法治国，重点在基层。作为党全部工作和战斗力的基础，党的基层组织必须充分发挥战斗堡垒作用，推动社会基层法治化进程。

党的十九届四中全会提出，推进社会主义治理体系现代化，如何实现从严治党、依法治国、推动地区治理的三者统一，对新时代党的基层组织建设是一种严峻的考验。扎根于地区治理的区域化党建，作为从严治党向基层延伸的“末梢神经”，在推动基层治理法治化过程中实现了三者之间的有机统一。加强法治型党的基层组织建设与推进基层治理体系发展之间的关系密不可分。党的十八届四中全会指出把增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力作为推进基层治理法治化的重要保障。作为推动基层治理法治化的助力推手，区域化党建机制在动员群众、推动多元主体交流、加强党外监督方面起到了重要作用，而作为推动基层治理法治化的组织者，治理水平又考验着区域化党建的水平。加强法治型党的基层组织建设是推动基层治理法治化的重要保障，而推动基层治理法治化的过程，也在磨练着党的基层组织的意志，从而推动党的基层组织法治化的发展。在全面推动依法治国的大环境下，区域化党建要牢牢把握住政党建设规律，加强对基层党员干部的法治思维的培训，增强基层党员干部的法治观念。同时，也要加大对党员干部的监督，规范党员干部的行为，从而落实好管党治党工作。

三、目前区域化党建发展遇到的困境

新时代区域化党建，是党的基层组织建设在社会治理方面的创新实践，立足于人民群众的根本利益。创造性地将地区治理与党的建设协同并进，以党的建设促进民生发展，通过制度优势和党的先进性带动地区治理。从各地实践来看，区域化党建在加强党的领导、地区治理、整合地区资源、搭建沟通平台方面起到了十分重要的作用。但是，我们也必须看到，当前在新的时代背景下，区域化党建依然面临着一些困境与挑战，一定程度上限制了区域化党建促进地区治理功能的发挥。

(一)思维模式的局限性

1.行政主义思维依然存在

由于传统“单位党建”的影响，根植于行政人员的“官本位”思想依然存在，作为基层党建的实践方式之一，区域化党建目前也无法完全避免。而对于普通群众而言，长期的“党政一体化”[5]现象深入人心。受此影响，党的基层组织往往存在权利越位以及权责不清的现象。职责定位的缺精准化直接影响着党的基层组织功能作用的发挥，而工作方式的过度行政化，间接又引发了“官僚主义”和“形式主义”等现象。受长期“计划经济思维”模式的影响，社会治理无法与基层党建实现有效链接，而“将党领导社会治理等同于基层党组织包办”[6]则直接制约了群众参与社会治理的热情和非公企业驻入的积极性。“包办性”思维不仅疏远了与人民群众的紧密关系，更严重伤害了与人民群众的感情，大大加深了社会基层治理的复杂性，同时也背离了现代党建的宗旨和要求。

2.党建形式化思维的影响

基层党建工作是围绕广大群众切身利益开展的，是要“真正把心思用在干事业上”[7]。而“当前形式主义、官僚主义依然突出，又有了新的表现形式”[8]。有些地方党建工作形式主义已经明显大于实践功能。创新党建基层工作的原则和宗旨是为了以创新党建方式的途径来推动基层党建实践的展开。而某些地区本末倒置，不在活动方式和工作方法上创新，而对党员活动场所的建设和办公场所的装修“情有独钟”，这种“外观式”党建模式，不仅是对创新党建模式的曲解，更是背离了党的初心与使命。又比如，作为一种新兴党建模式的探索，“互联网+党建”模式是新时代背景下与时俱进的必然结果，但在实践探索中，也容易产生形式主义，导致发展目标不明确、“干的好不如晒的好”[9]，过于依赖科技、盲目跟风，而忽视对党建规律和人员建设的探索。

3.主观积极性不强

首先，目前区域化党建工作大多以地区党委为核心，领导作用明显，而非由区域内各级党组织内生动力驱动。由于共同需求的缺乏，造成各级党组织之间难以形成合力。其次，作为区域化党建的重要参与者之一，某些驻区单位由于企业经济发展的需求，“认为区域化党建与自身主要任务没关系”[10]，缺乏参与区域化党建活动的积极性，或者产生排斥心理。而“两新组织”的驻入，拓宽了区域化党建的覆盖面，促进了区域内资源的集中利用。但是，由于经济利益的需求，党组织与“两新组织”时常发生发展目标不一致的现象。在“两新组织”内，党的基层组织难以有效调动党员的积极性。最后，社区是整个治理体系的基础单元，而作为推动治理能力现代化的主体，居民群众却因沟通途径、平台条件等原因，未能主动参与到地区治理中来，加之长期居民自治意识的缺乏以及共治联动体系的不完善，造成居民参与区域化党建活动缺乏主动性。

(二)社会治理逻辑的缺乏

1.缺乏有效的需求对接制度

驻区单位对于地区建设积极性明显不高。由于地方政府部门尚未对地区资源共享共建进行明确的规划，也未见相对应的实施细则，造成驻区单位没有将地区建设纳入本身企业发展规划之中，同时由于缺乏对驻区单位责任和义务的明确规定和约束，造成驻区单位在辖区范围内缺乏资源共享的意识。因此，在地区服务需求提出的过程中，驻区单位可能不会全方位满足群众的需求。

2.缺乏党建服务链与基层治理链的链接

基层治理空间共同体是由治理主客体、治理媒介、治理资源共同组成的宽领域复合网络结合体，作为治理功效发挥的平台，基层治理空间共同体的建设直接影响到社会主义治理体系的构建以及基层治理现代化的步伐。区域化党建作为新时代一种基层党建模式，其带来的党建资源流动能力不容忽视，而党建资源的流动则为基层治理以及社会服务提供了必要的物质保障。而在基层治理空间共同体中，“党建服务链”与“基层治理链”成为共同体中关键的主体。两者之间的协调运行直接影响到空间治理功能的发挥，更牵系着基层治理现代化体系的进程。

由于各地区域化党建起步较晚，目前尚且处于实践摸索阶段，加之区域化党建的研究尚未形成完整理论体系，直接影响到党建服务链的运作。十九届四中全会明确提出，推进治理体系现代化，但如何实现区域化党建与治理的有效融合、发挥基层党建在治理中的强大驱动作用，仍然处于初级研究阶段。

3.党建资源碎片化的现实与党建区域一体化需求的矛盾

由于长期受计划经济和“单位党建”模式的影响，街道社区与驻区单位两个组织之间存在行政壁垒，而一直以来的党建体制条块分割的局面也无法在短期内立马结束。党建资源“碎片化”的现象不仅与当前党建区域一体化的趋势相背离，更不利于新时代基层党建整体化、科学化、智能化的发展。

党建资源碎片化是传统计划经济的产物，而面对新情况、新形势，如何满足人民对美好生活的向往则是对当前基层党建的巨大挑战。党建区域一体化是基层党建的创举，既响应了以基层党建促进地区治理的号召，又满足了新时代党建的总要求；既提升了新环境下党组织的凝聚力和战斗力，又丰富了党建的内容形式，增强了党组织的创造力和时代感。

(三)党建工作机制不完善

1.党建责任制的缺乏

当前，由于地区区域化党建的实践工作多数围绕空间整合为中心展开，加上系统建设理论的缺乏，在地区治理中难免出现“只见平台不见人，只见人不见事，只见琐碎事务不见重大事务”[11]的状况。党的基层组织的地位和作用“弱化”，存在轻党建、重经济的现象。而部分基层党建负责人因责任意识淡薄，对地区党建工作组织不力，放松了对自己的教育和要求，更淡化了党性。这些问题的存在，严重影响了党在人民心中的形象，伤害了与人民群众之间的感情。

2.缺乏协商共管的协调机制

公共事务的联合处理，是在整个多元主体协同运作的背景下进行的，单纯依靠政府或者企业是无法单独根治社会治理的难题。在基层社会治理过程中，区域化党建是否有效实施，很大程度上取决于其能否打破条块分离和公私边界的壁垒。而在如今，面对复杂社会治理难题时，区域化党建过程中“存在组织内部协调容易，组织之间、公私之间协调困难”[12]的难题。受限于组织之间的壁垒，区域化党建功效在跨组织之间协调能力差，并且在基层治理中表现得尤为突出。

四、对策建议

通过对当前推进区域化党建过程中遇到的困境进行分析，并立足于创新社会治理模式的党建发展趋势，笔者认为，推进区域化党建工作，需要从以下3个方面开展。

(一)从行政主导到区域共治

1.坚持党的集中领导

在地区共治进程中开展区域化党建，这是中国社会主义制度的特色之一，更彰显了“中国制度的优越性”[14]在地区基层治理中的延伸。坚持党的领导核心地位，是时代所趋，更是基层治理的强力保障。发挥党的基层组织参与地区治理的政治优势，使党组织覆盖到企业、社区、两新企业中，让多元主体紧紧围绕在党组织周围。充分发挥好党的核心地位，领导地区治理、推动地区发展。

2.树立“多元共治”理念

针对当前党建资源碎片化以及基层治理主体多元化的现实，如何有效整合资源，合理协调多元力量，进而综合转变为治理能力已成为目前党的基层组织迫切需要解决的难题之一。“多元共治”理念既顺应了时代的发展，又契合了共建、共享、共治格局的内涵。在各地区域化党建实践探索中，我们充分认识到应该把建设重点放在价值引领、资源整合、多方协调等方面，而不是只局限于“行政主导”。我们应该秉持“一核多元”和“多元共治”的党建理念，进而打造“区域统筹、上下联动、条块结合、共建共享的基层党建工作新格局。

3.自治和共治的有效链接

社会基层治理对于目前的社会发展来说是一个重大的课题，更是一个巨大的难题。如何创新社会治理体系，从理论架构和实践探索的目标来说，就是要协调好政党、企业、市场和群众之间的关系。社会治理改革就必须处理好这四者之间的关系，保证四者之间能够良性互动，进而转变为推动社会治理的驱动力。而社会善治就是多元主体之间自治与共治的融合。在传统政治体制下，社区居民很难实现真正的自治。只有基层“深化简政放权改革”[15]，优化管理体制，才能实现居民自治。只有真正实现居民自治，才能实现共建共享的社会治理格局。

(二)从精准化管理到信息化共治

1.加强地区“双网”精细化管理

为了实现区域内组织联合和资源统筹的一体化运行，在现存大格局不变的基础上，根据区域范围、人口数量、党员分布以及集散程度，将地区划分为数量众多的“网格”。而地域化党建则依托网络信息平台，对这些数量众多的网格进行分层管理。通过大数据资料的归纳整理，以及对每一个小网格特点的研究，实现党的基层组织管理的精细化，更为加强党的集中管理提供便利条件。在党委的集中领导下，形成基层党建与社会治理的有机结合，实现区域化党建工作的横向融通，也有利于促进社会治理体系现代化建设的发展。

2.加强基层党务人员的培养

为了推进区域化党建工作的规范化、智能化、科学化，巩固加强社会治理共同体的坚实基础，必须进一步提高基层党务人员的工作能力和业务水平。首先，要加强思想政治教育，提高基层党务人员的政治思想觉悟，加强党性教育，使其牢记共产党人的初心和使命，从而践行全心全意为人民服务的宗旨。其次，加强基层党务人员业务能力的培训，切实保证培训的质量水平。安排地方党校教师、先进党务工作者代表对基层党务人员进行授课，对授课内容进行严格把关，从而提高教学课程的质量。最后，建立健全相应的考核制度，通过开展考试、测评等方式，提高教学课程的实际效果，促进基层党务人员学以致用，最终回归于服务群众的工作中。

3.创建信息化共治模式

以社会治理模式创新为主线，建立以党组织街道办为核心、以地区内细小网格为单元、以区域内人民群众为主体、以大数据信息化平台为支撑，覆盖城乡社区的信息化社会治理体系。首先，要将地区内网格化服务管理与网络化信息平台有机结合，以网络化信息平台为技术支撑，以网格化综合管理为手段，实现以网络信息平台建设带动网格化综合管理、以网格化综合管理促进网络化信息平台建设的互动局面。其次，要对网格进行更细致的划分，设立三级网格信息平台，不同等级的网格员对收集来的信息进行汇总、分析、上报。最后，加强网络设备等相关硬件的维护和升级，为信息化共治模式提供强有力的物质保障。

(三)从地区治理到整体引领

1.以治理为目标，构建全方位的党建服务体系

构建以地区治理为目标的全方位党建服务体系，就是要实现党建区域化、联动多元化、双网管理化、服务亲民化“四化协同”的格局。首先我们应积极整合区域内的党建资源，实现区域内党建资源的优化分配。其次，要与区域内的单位党组织签订协议，使双方互助形式更加规范化、标准化、透明化。通过定期收集驻区单位的实际需求信息，可以实现精准帮扶，形成互帮互助的双向互动模式。最后，基层党组织要围绕以人民为中心的出发点，增强区域内资源共享，增强人民群众的获得感和幸福感。真正实现多元互助、共建共治的治理格局。

2.以治理为手段，打造多元化的党建服务平台

地区治理既是目标，又是手段。多元化的党建服务平台不是单一的、静态的、平面的，而是多元的、动态的、立体的。在地区内以治理为手段，培养地区内部成员主动参与的意识，促进多元主体之间的合作协调，能够有效地为党建服务平台提供人力资源、物质保障、精神动力。在治理中激发广大群众参与党建活动的积极性，在治理中收集广大群众的民意指向信息，不仅有利于促进多元化党建服务平台的建设，还可实现社会治理“以人民为中心”的根本价值。只有这样，才能激发基层治理的全部活力，才能充分发挥党建引领的政治优势，才能促进基层治理与党建功能的不断优化。

3.以治理为保障，完善共享共治的社会体系

完善地区治理体系是提升国家治理能力的重要基础，更是社会主义制度优越性的充分体现。改革开放40多年，我国取得了辉煌成就，也创造了无数的“中国奇迹”，更彰显了党组织建设的先进性。如今正处于扶贫攻坚的决胜阶段，是深化改革的关键时期，要建立共享共治的社会体系，就必须听从党的领导，以人民为中心，以治理为保障，加快推进社会治理现代化。

习近平总书记指出：“保障人民安居乐业是政法工作的根本目标”[16]。十九届四中全会明确提出推动社会主义现代化治理体系建设。在新时代如何推动治理体系建设，从而实现社会主义治理体系现代化，关键在于党的基层组织的建设。面对多元社会结构转型的大变革时代，充分发挥区域化党建在地区治理中的引领作用，实现“党建+治理”的城市治理体系成熟化，从而最终达到共建、共享、共治的社会治理局面。