农地经营权抵押融资对农地经营权流转的影响——以甘肃省为例

仙玉莉 詹王镇

农地经营权抵押融资对农地经营权流转的影响——以甘肃省为例

仙玉莉1詹王镇2

（1.西北师范大学知行学院法律系，甘肃兰州，730070；2.甘肃省高级人民法院研究室，甘肃兰州，730070）

农地经营权流转在取得2019年新修订《土地管理法》的许可之后已经成为必然趋势，农地经营权抵押融资成为影响农地经营权流转的重要因素。以甘肃省为例对农地经营权抵押融资对农地经营权流转的影响所进行的研究结果表明：新型农地抵押贷款融资模式对于促进农地经营权流转和满足农地经营权受让主体的融资需求的效果显著，但是农地抵押贷款服务体系中存在的问题制约了农地经营权流转的效率。因此，完善农地经营权抵押融资服务体系的内容势在必行，此项举措旨在提升农地经营抵押融资对农地经营权流转的积极影响。

农地；农地经营权；抵押融资

2019年1月1日生效实施的《农村土地承包法》及2021年1月1日起生效实施的《民法典》明确将土地经营权与集体土地所有权、土地承包经营权相并列。土地经营权成为一项独立权利，标志着农村土地“三权分置”政策转化为法律制度。在法律上删除“耕地不得抵押”的规定，旨在适应“三权分置”后土地经营权入市的需要，为商业银行的创建和农地经营权抵押贷款融资制度的完善提供合法性前提，并使农村土地金融产品创新成为可能。现阶段，国内关于农地抵押贷款融资的研究主要集中在农地抵押贷款政策效果评价和农地经营权流转模式的实践方面，而对农地经营权抵押贷款与农地经营权流转之间的关联性研究较少，以2016年甘肃省入选国务院土地承包经营权抵押贷款试点6个地区为样本，对农地抵押贷款服务体系对农地经营权流转的制约所做的分析及提出的相应解决对策，其目的在于提升“可复制推广”的农地抵押贷款模式对农地经营权流转速度、规模及效益的积极影响。

1 农地抵押贷款融资与农地经营权流转的关联性

1.1 农地抵押贷款融资的合法化与农地经营权法律地位的取得具有同步性

农地经营权抵押贷款具有了合法性。制约我国“三农”发展的一个重要因素是农户、农业经营主体融资难，为了解决这一困难，在政策层面，2014年中央“一号文件”首次提出“允许承包土地经营权向金融机构抵押融资”[1]，但该政策内容因与当时的《物权法》《担保法》《农村土地承包法》均禁止土地承包经营权用于抵押的规定相冲突，导致农地经营权抵押融资法律风险较高，并且难以在实践中实行。2019年新《农村土地承包法》第四十七条规定 “承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担”，这从法律层面消除了农地抵押权抵押融资的法律障碍，使政策内容转化为法律内容。

农地经营权取得独立法律地位。新《农村土地承包法》没有明确规定农地经营权的权利属性，而是允许土地承包经营权可用于“融资担保”，回避了对农地经营权法律性质的界定。根据《民法典》的规定，土地的经营权被列为物权范畴，可以通过登记使它具有物权的效力，经营权人可以将土地经营权作为担保抵押。在“三权分置”的框架下，土地经营权取得了独立法律地位，成为摆脱集体经济组织内部成员身份属性、突显财产权属性的一项独立权利，为土地经营权抵押融资提供了前提。农地经营权在抵押融资中以二种形态存在： “一是集体成员内部‘户’对其所承包的土地享有‘土地经营权’用于抵押融资；二是他人通过流转方式从家庭土地承包经营权人取得‘土地经营权’用于抵押融资”[2]。

1.2 农地抵押贷款融资与农地经营权流转目标正相关

农地经营权流转为农地抵押贷款创造了前提。农村土地经营权抵押贷款制度设置的原因在于其服务主体不是单个农户的融资需求。单个农户拥有的承包土地面积小且分布不集中，农业经营风险较大，商业金融机构贷款意愿不强，因此单个农户的融资需求主要依赖于政策性金融机构提供的服务，主要有妇女小额担保贷款、双联惠农贷款等。农村土地经营权抵押贷款主要满足通过土地经营权流转产生的各类具有长期融资需求的规模化新型农业经营主体，主要有各类农民合作社、专业大户、农业企业等，以推动农业生产规模化、产业化、现代化发展。

农地经营权抵押贷款促进了农地经营权的流转。农地经营权流转将促生各类农业规模化、产业化新型农业经营主体。这类经营主体经营农业的风险低，其通过流转方式取得的农地经营权的财产属性突显，提高了金融机构开展农地抵押贷款业务的积极性，这种积极性能够满足新型农业经营主体的融资需求，反向增强新型农业经营主体的农地流转需求。“截至2017年9月末，全国232 个试点地区，累计发放额达448 亿元。”[3]而截至“2018年9月底，全国232个试点地区中，农村承包土地经营权抵押贷款964亿元。”[4]

2 甘肃省农地抵押贷款融资模式与农地经营权流转现状分析

2.1 甘肃省农地经营权抵押贷款与农地流转同比提高

自试点以来，甘肃省农地经营权抵押贷款主要发放给农户，个人经营性贷款占比较高，这一点与全国试点地区基本一致。“2019年，全国试点地区个人农地经营权抵押贷款占比达69.9%。”[5]“截至到2017年6月，凉州区累计发放农村土地承包经营权抵押贷款6413户，6.74亿元。”[6]“截至2017年12月，金塔县向农户投放农地抵押贷款7674万元，惠及经济主体1150户。”[7]金塔县和西和县农地抵押贷款中，农户和专业合作社各占一部分，“甘肃西和县发放农地抵押贷款92笔，贷款金额8160万元，金融机构重点扶持了广鸿中药材、民旺马铃薯和恒力半夏等一批专业合作社，每户贷款额度都达到了300万元以上。”[8]与2017年相比， 2018年甘肃省农地抵押贷款的数额与农村土地流转的面积同步增加。2018年，“甘肃农村土地流转总面积达1310万亩，累计完成交易11763件12.2亿元，强化金融服务支撑陇西县、凉州区等6个试点县区“两权”抵押贷款余额10.98亿元。”[9]

2.2 农地抵押贷款融资模式的创新必然促进农村土地经营权流转

在甘肃省政府对参与土地承包经营权抵押贷款的银行给予税收优惠或贴息等支持、引导下，甘肃各地区金融机构立足当地实际情况，已经探索出比较符合当地农业经营主体的多种土地经营权抵押贷款模式，促进了甘肃农村土地经营权流转。首先，财政基金担保抵押贷款模式降低了农地抵押贷款融资的金融风险。被列为全省农村土地承包经营权抵押贷款试点县的甘肃临夏州，2017年在农地抵押贷款方面，最大的创新是设立了财政风险补偿基金，为贷款资金的安全运行提供了担保机制。[10]2018年，临夏州“已筹集风险补偿基金100万元”[11]。“金塔县自筹资金212万元，建立了‘农地’抵押贷款试点风险补偿基金。”[12]其次，多主体联保抵押贷款模式体现了农村土地经营权流转中的农地价值。多主体联保的农地抵押贷款类型具体有：陇南市创建的“产权（承包土地经营权以及地上附着物）+联合担保+专业合作社”模式；武都农合推出的“农业合作协会+农户+银行”“椒红宝”信贷产品；建行推出的 “合作社+基地+农户”和“担保委员会+农户+银行”贷款模式；武威凉州区的农户联合抵押；金塔县“信用+保证+联保+抵押’模式”。多主体模式之所以能在联保过程中“绑定”，其主要原因是多个主体在生产经营上产生了关联性，而关联点是土地经营权以专业合作社等多种形式集中，集中后的土地经营权的市场价值被重新评估且被用于农地抵押贷款，这相当于银行对“集中后的土地经营权”的市场价值给予了评估和认可，改变了单户土地经营权市场价值难以评估的现状。再者，多层次农地抵押贷款体系支持农村土地经营权集中发展农业产业。陇西县推行了“扶贫再贷款+基地项目+配套贷款+优惠利率”、“两权抵押+新型农业经营主体”模式及“两权抵押+金融精准扶贫”模式”，该县建立的多层次农地抵押贷款体系对促进甘肃农业产业化龙头企业的发展具有重要意义。根据“2019年上半年，甘肃省用于发展“牛、羊、菜、果、薯、药”等一大批特色优势产业的土地面积达到1453万亩。”[13]农业产业化龙头企业对农地的需求必然会促进其对农地经营权流转的需求，而其对资金的需求也必然会促使不断集中后的土地经营权被用于农地经营权抵押融资。

3 抵押贷款融资制约农地经营权流转的原因

3.1 统一化农村土地价值评估、流转、抵押登记制度不完善

农村土地价值评估体系的不统一致使农地经营权市场价值难以得到评估。目前，甘肃省农村土地价值的评估主体、评估依据及评估标准都不统一。比如，张掖市的农村土地评估由农村产权交易中心承担；临夏回族自治州将评估工作委托给甘肃公信资产评估事务所；陇南市各县(区)、乡镇政府则是将其委托给林业、农牧、国土、建设等相关部门。农地评估主体、标准和方法的不同必然导致同一土地经营权测算出的土地价值不同，不利于金融机构对农村土地经营权市场价值进行认定，也不利于已经用于抵押的土地经营权再次流通。

农地产权登记和抵押交易中心建设的不健全致使农地经营权抵押程序不规范。农地经营权抵押贷款涉及农地经营权的确权和抵押登记程序，须以公示方式保障土地经营权流转的安全性。2014年西和县何坝镇成立了甘肃省第一家乡镇级的农村物权抵押交易中心；陇西县建立了甘肃省首家县级农村土地承包经营权流转交易市场；[14]甘肃陇南市政府联合林业、国土、金融等相关部门和兰州银行合作，建成了甘肃省首个农村产权确权抵押交易服务平台，把农村产权确权登记、抵押贷款和流转交易整合到一个服务平台。土地经营权在公开市场上向专业大户、农民合作社及农业企业流转交易的运行机制尚未完善，主要表现在土地经营权流转信息收集发布、土地流转交易登记申请程序、土地经营权流转合同签订鉴证及土地经营权抵押登记机制都不统一，这影响了农地经营权抵押登记公示作用的发挥，也不利于保障农地经营权流转的安全性。

3.2 农地经营权抵押实现机制不完善增加了农地经营权再次流转的难度

目前，由于农村土地经营权的二次、多次流转缺乏市场支持，在土地运营平台进行土地经营权抵押拍卖的机制尚未建立或者不完善，在土地经营权抵押贷款融资业务中，如贷款方出现违约情况，金融机构对农地经营权抵押权实现之前的管理成本较高，且还有处置难、收益低等问题，上述问题增加了农村土地经营权抵押贷款的管理风险。金融机构对于持有的流转期限内的农地经营权实现问题，仍处在探索之中。

3.3 农地经营权抵押风险共担机制缺失影响了农地经营权权属的稳定性

由财政基金担保的农地经营权抵押对地方政府的财政实力要求过高，不具有市场意义上的广泛推广性。农地经营权抵押贷款融资的需求主体主要是涉农企业，它们主要生产、经营市场价格波动较大的农产品，农资贷款的商业风险仅由银行承担，这增加了商业银行审批农地经营权用于抵押贷款的不确定性，也影响了农地经营权财产权权属的稳定性。

3.4 农地抵押贷款纠纷解决机制不完善增加了农地经营权流转的法律风险

首先，农地抵押贷款以政府主导推动为主，政府与市场主体之间的界限不明。农地经营权流转市场尚未完全建立，甘肃省的农地抵押贷款模式仍处在由政府主导下的探索阶段，2015年，甘肃省政府金融办与相关部门联合出台了《甘肃省农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》，统一了农村土地承包经营权抵押贷款的定义，对抵押贷款涉及的主体、条件、额度、期限、利率以及贷款用途等做出了全面规定，成为商业银行试行实施农地承包经营权抵押贷款的依据。各地根据实际情况出台了抵押贷款实施方案和实施细则，以促进农村承包土地经营权抵押贷款的创新。这种主要依靠政府主导的农地抵押贷款发展模式，易混淆政府与市场主体的职责。其次，土地流转程序与形式不规范。在政策的指引下，商业银行与农地经营权流转出让方、受让方、土地流转服务机构等主体的权利义务不明确，容易产生纠纷。农户有委托乡村集体组织流转土地的新途径，但是农民仍主要在亲戚和朋友之间进行自行协商流转，“流转多以口头协议为主，没有正式合同，程序简单，实际并没有从根本上明确双方的权利和义务。”[15]再者，土地流转备案机制不完善。个人流转经营权如果没有备案给村社集体和土地主管部门，就易造成村集体和土地管理部门对土地流转的监督管理弱化。最后，农村土地经营权流转交易鉴证书抵押登记的法律效力不明确。在银行对农村土地经营权办理抵押登记融资时，农村产权交易所出具的鉴证书备注栏登记相关融资信息的方式以及登记是否对第三方产生对抗法律效力等方面不明确，不利于解决由此产生的法律纠纷案件。

4 农地抵押贷款融资促进农地经营权流转的建议

4.1 政府指引建立农地抵押贷款融资服务机构

首先，建立省内统一的具有独立性和专业性的土地经营权评估机构。2018年中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》，成为甘肃省商业金融机构开展农地抵押贷款融资服务的指引。在统一的土地经营权评估机构建立之前，银行信贷部门可以与乡镇农村经济管理中心、村委会和群众代表共同组成评估小组以确定土地经营权市场价值的评估模式，仍在一定时间内存在，但毕竟不符合市场化农地抵押权评估。为了确保农地经营权评估价值符合实际情况，应建立具有独立性和专业性的土地经营权评估机构，参照自然资源部于2020年4月22日发布实施的《农村集体土地价格评估技术指引》制定土地经营权流转交易的指导价格以供参考，为农村土地评估机构对土地经营权价格的评估提供技术支撑，有利于形成土地经营权的市场价值。

其次，构建省内统一的农地确权、抵押登记一体化信息平台。2017年兰州市成立了农村产权交易中心，采用全市统一的信息系统和信息平台，形成市、县（区）、乡（镇）三级联网，其属性是市政府批准的行政区域内唯一特许经营农村产权交易的非盈利性机构，这一举措促进了农地经营权流转程序的规范化。2018年，甘肃省政府确立已基本形成县（市、区）有服务中心、乡（镇）有服务站、村有服务点的土地流转服务体系。该体系建立之后将促进农地确权和抵押登记信息平台与农地经营权流转交易机构及金融机构之间就土地流转、抵押规则流程、权利义务等内容实现信息共享，以提高农地流转的效益和规模，为农地流转交易提供制度保障。

4.2 建立农地抵押权实现机制，促进农地经营权的再流转

首先，建立多元化商业农地抵押权处置制度。成立专门的农村资产经营管理公司对涉案土地经营权进行委托管理，管理的方式可以是转包、出租，也可以是用受委托的土地经营权入股经营，所得收益用于抵偿、代偿债务。在实践中，重庆和吉林省主要采取的这类方式。商业化农地抵押权处置制度的完善，有助于培育农地经营权再次转让市场，增强农地经营权二次、多次流转。

其次，建立农地抵押权托底回购制度。在农村土地经营权抵押贷款出现不良时，一类是由成立的专门的农业资产管理公司托底回购抵押权人的土地经营权，回购的土地经营权可以用于自营或再流转；另一类是由建立由借款人所在村集体进行托底回购抵押权人流转的土地经营权，村集体经济组织对抵押权人流转的土地经营权、村民的生产经营及信用状况等信息非常熟悉，在村民中具有较强的公信力，对抵押物处置及再流转的能力强。

再次，建立不良农地抵押权处置机制。根据银行经营特点和风险管理能力，确立农地经营权流转监管及处置程序，制定差别化的不良贷款率监管目标，加强不良农地抵押权资产评估体系，以规范不良抵押权定价机制。在抵押物农地经营权被处置、诉讼的过程中，发挥村集体经济组织或乡镇农村经济管理中心的协助作用，促进不良农地抵押权交易市场机制的完善。

4.3 建立农地抵押贷款融资风险共担机制，增强农地经营权财产法律属性

建立多个机构共同按比例分担农地抵押贷款融资的风险机制。地方政府在财政允许的情况下，成立贷款风险补偿基金，发展政策性涉农保险；政策性、商业性保险机构创新农地抵押贷款融资保险产品，促进保险资金直接或间接参与到农地抵押贷款融资；创建具有法人地位的土地抵押担保公司，参与银行具体的农地抵押贷款融资业务，降低商业银行农地抵押贷款融资的金融风险。农产品生产经营发生巨大风险时，由政府贷款风险基金、政策性或商业性保险机构、土地抵押担保公司同商业银行按照比例分担。

4.4 完善农地抵押贷款融资纠纷解决机制，降低农地经营权流转的法律风险

首先，明确参与农地抵押贷款融资主体各方职责，预防农地抵押贷款纠纷。以市场为基础，从政府主导农地抵押贷款融资向由商业金融机头为主导的农地抵押贷款融资转变；农地经营权抵押贷款法律关系的主体应该是资金需求者（种养殖大户、农民合作经济组织、农业龙头企业等）与银行金融机构，商业金融机构的主要职责是根据农地经营权抵押贷款的法律风险和市场风险，开发多种类贷款流程简化的农地经营权抵押贷款模式，以满足农地经营者资金需求；农地流转中介服务机构、农地抵押登记机构、农地经营权抵押评估机构以及农地经营权抵押担保公司为农地抵押权流转服务机构。

其次，建立农地经营权流转程序性机制，完善农地抵押贷款纠纷解决机制。甘肃省农村土地流转服务中心可以制定省内统一的《农村土地经营权流转合同》样本，规范土地经营权流转；建立健全土地经营权流转登记制度，抵押人和抵押权人签订抵押合同后，须经村集体经济组织备案并签发《农村土地承包经营权抵押登记证》，以预防重复抵押纠纷；审慎鉴证农村土地经营权，与农村产权交易所抵押登记信息管理共享，规避交易风险。在国家法律层面，完善地方农村土地承包经营权纠纷调解机制，引导乡村土地纠纷仲裁机制的建立、推广和运用，发挥司法审判机构通过对农地抵押贷款纠纷案件的裁判来推到农地经营权抵押融资与农地经营权流转的相互促进作用。

结语

农地经营权的物权属性、农地经营权流转和农地经营权的抵押都已取得了合法性，农地经营权流转成为必然。农地抵押贷款融资模式的完善将满足农地经营权收入主体的融资需求，有助于实现农业的产业化、规模化发展。目前，农地抵押贷款融资模式服务体系的不完善成为制约农地经营权流转的重要因素。为实现农地抵押贷款融资与农地经营权之间的相互正向促进，有必要在政府的指引下，以农地经营权的财产属性为基础，完善农地抵押贷款融资服务机制，促进农地经营权再次流转的市场化实现方式，完善农地抵押贷款融资风险共担机制和纠纷解决机制，形成市场化农地抵押贷款融资制度，以减少农地经营权流转的法律风险并发挥农地经营权流转的经济效益。

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The Influence by Mortgage Finance of Rural Land Management Rights on the Transfer of Rural Land Management Rights——Taking Gansu Province as an Example

XIAN Yuli1&ZHAN Wangzhen2

Under the permission of the newly revisedin 2019, the transfer of rural land management rights has become an inevitable trend, and mortgage finance of rural land management rights has become an important factor influencing the transfer of rural land management rights. By taking Gansu Province as an example, the study on the influence by mortgage finance of rural land management rights on the transfer of rural land management rights shows that the new finance model of the rural land mortgage loan has proved to be significantly effective for promoting the transfer of rural land management rights and meeting the financing needs from the assignee of rural land management rights, but the problems in the rural land mortgage loan service system restrict the efficiency of the transfer of rural land management rights. Hence, it is necessary to improve the content of the rural land management rights mortgage finance service system, and this measure aims to promote the positive influence by mortgage finance of rural land management rights on the transfer of rural land management rights.

rural land; rural land management rights; mortgage finance

D922.32；D923.2

A

1009-1114（2020）04-0006-05

2020-06-05

1. 仙玉莉（1982—），女，甘肃平川人，硕士，西北师范大学讲师，主要研究方向为土地法。

2. 詹王镇（1974—），安徽安庆人，博士后，硕士生导师，主要研究方向为民商法。

研究项目：兰州市社科规划项目（19-014D）；最高人民法院司法研究重大课题（ZGFYZDKT201803-04）；甘肃省高级人民法院2019年司法研究课题（GSGYKT(2018)C10）.

文稿责编 吴庆国