中国入世以来美国对华 反倾销的认定逻辑及应对策略

杨艳琴

摘 要：从2001-2018年，美国对华反倾销力度在不断加大，做出肯定性裁决的案件占据绝大多数。美国反倾销主管机构在认定反倾销的过程中，通常是确定中国输美产品是否低于正常市场价采用的是替代国计价方式;在认定对美国相关产业造成损害的时候采用的是同类产品限定、美国生产商生产情况和中国生产商价格及相关信息综合判定;认定因果关系的时候采用的是趋势分析方法。基于这样的逻辑，中国政府和企业需要从宏观、微观两个层面加以应对。

关键词：美国;反倾销;认定逻辑;肯定性裁决

中美是全球最大的两大经济体，两国经济依存度较高。中国从2001年入世以来，中美双边的货物贸易急速增长，与之相伴的是美国对中国货物贸易逆差不断加大，2018年美国对中国货物贸易逆差占到了其全球贸易逆差的50%。随着贸易逆差的扩大，中美两国之间的贸易摩擦不断加剧，从2017年8月至今，美国对中国发起了多轮调查和制裁，严重影响了双边贸易的发展。特朗普政府秉持的贸易保护主义态度，在短期内难以改变，这就意味着未来中美之间的贸易摩擦还有继续扩大的趋势。美国国际贸易委员会（ITC）公布的数据显示，从2001-2018年，美国总共对外发起的反倾销调查为592起，其中针对中国发起了106起调查，位居全球首位。从某种程度上看，反倾销调查已经是美国贸易救济的主要手段。同时美国在2017年11月正式拒绝了中国提出的“市场经济地位”要求，未来反倾销调查依然是美国实施贸易保护主义的杀手锏。因此，分析美国对华反倾销的发展态势及裁决逻辑，是我国采取针对性应对美国反倾销的重要前提。

一、中国入世以来美国对华反倾销的基本态势

反倾销裁决分为肯定性裁决和否定性裁决，肯定性的裁决就是认定反倾销行为成立并实施反倾销措施（通常是征收反倾销税），否定性裁决就是认定反倾销行为不成立，不实施反倾销措施。中国入世以来，美国对华反倾销案件数量不断增加，在2003-2007年间平均每年大约5起，2008年全球金融危机爆发后，贸易保护开始增强，从2008-2011年见平均每年10起左右，从2011-2018年大约每年7起左右，与金融危机之前相比平均数量上有一定程度的增加。

从反倾销裁决的结果看，2001-2018年106起案件中，其中有85起为肯定性的裁决，21起为否定性裁决。其中，2001-2004、2008-2011这7年间的肯定性裁决比例为100%;2013-2014年间肯定性裁决比例较低，大约为50%左右，其他年份肯定性裁决占据多数，比例约为60-90%。整体看，2001-2018年间，美国对华反倾销做出肯定性裁决的比例为80.1%，这个比例是美国所有贸易伙伴中最高的。

中国商品之所以被美国反倾销主管机构频频判定倾销行为成立，其中最主要的原因是因为中国的非市场经济地位所导致的。美国反倾销主管机构认为中国涉案企业是属于中国政府控制下的单一出口体系，企业并未取得独立的出口地位。如果中国涉案企业要证明自身的独立出口地位，需要向美国商务部提交企业股权结构、实际控制人、出口授权证明等大量证据，通过美国商务部审查之后，在判定反倾销成立的时候，能够获得单独税率待遇。然而这个过程极为漫长，程序也比较复杂。因此在对华反倾销中，每一起案件中只有少部分企业能够获得单独税率待遇，其他的企业均按照普遍税率来进行征税，而普遍税率往往会高于单独税率。通过对上述106起案件分析后发现，中国企业在被判定反倾销行为成立后获得单独税率的机会较少，绝大部分企业还是按普遍税率来征收反倾销税。在实践中，普遍税率低于30%的案件仅为4起，占案件总数的3.7%;税率高于70%以上的案件有60起，比重为56.6%，而税率超过200%以上的案件占到了案件总数的27%。由此看，中国涉案企业一旦遭到美国反倾销机构调查后，不仅获得普遍税率的机会较大，而且征收的普遍税率极高。

从商品类型上看，美国对中国反倾销主要集中在化学产品和钢铁及其制品上，在过去18年时间内，化学品遭受反倾销调查的案件有55起，钢铁及其制品遭受调查的案件有31起，两者分别占到了案件总数的51.8%和29.2%。同时，化学产品和钢铁产品及其制品遭遇肯定性裁决的比例均超过了80%。这两类产品之所以遭受反倾销调查的概率较高，主要是因为这两类产品的可替代性比较强，中国主要靠价格竞争来获得市场。從全球范围看，无论是哪个国家生产的化学品和钢铁产品在美国均容易遭遇反倾销调查，特别是发展中国家的产品，毕竟这两种产品发展中国国家的生产成本和原来成本比美国要低。而化学品和钢铁产品恰是中国的优势产品，积累了大量的产能，对发达国家市场有较强的依赖性，面对其他国家同类产品的竞争，不得不靠低价竞争来获得市场优势。

二、中国入世以来美国对华反倾销的认定逻辑

（一）对正常市场价的认定逻辑

是否存在倾销行为，需要按照商品销售的市场价和正常市场价之间的对比得出。美国反倾销主管机构针对中国发起的反倾销调查是以中国为非市场经济地位为前提的，在判定中国涉案商品的正常市场价的时候，不能按照中国企业生产成本来计算，需要按照第三方替代国的市场价来认定涉案产品的正常市场价。按照替代国生产相同产品过程中所使用的生产要素、管理、包装等费用以及合理利润来综合计算得出的。显然，正常市场价的认定与替代国选择有直接影响。美国商务部选择替代国的标准有两条：一是替代国与中国经济发展水平相当;二是替代国必须是生产涉案产品或同类产品的生产国家。对美国对华反倾销的106起案例看，用了“唯一替代国”的案件为60起，其中用印度作为唯一替代国的案件为52起，比重达到了86.7%。其他的46起案件用了多个替代国，替代国包括印度、印尼、美国、南非等国家。随着2016年美国商务部将更多的国家列为非市场经济国家，其选择替代国的范围进一步拓展，不确定性进一步增强，中国企业应诉的力度也在加大。

选择替代国的逻辑是考虑替代国生产类似产品与中国涉案产品的成本相同，事实上，这个判断并不是一个通过计算后的考量，而是一种大致的判断。从美国对华反倾销案例裁决结果看，美国商务部在选择替代国的时候并未论述其依据及具体标准，选择过程的随意性和自主性较大;用替代国的生产要素价格计算正常市场价通常忽视了中国的人力资源优势;替代国与中国会计制度差异较大放大了中国涉案产品出口价和正常市场价之间的差别，导致最后被认定的概率较大且征收较高的反倾销税。

按照《中国加入WTO议定书》第15条之规定，中国非市场经济地位到2016年12月11日到期，但美国在2017年11月正式拒绝了中国对市场经济地位的申请诉求。正是如此，当中国商品和其他国家特别是和市场经济国家的商品一起被调查的时候，就容易遭到美国的歧视。在过往的106起案件中，有25起肯定性裁决的案件是涉及到中国与其他市场经济国家并案裁决的，但最终的结果大不相同。如2016年的聚乙烯醇案件，涉及到的中国和韩国相关企业，最终结果均认定中韩两国的倾销行为成立，但中韩两国企业裁决被征收的税率是不一样的，在该案件中，韩国企业被征收的反倾销税率是38.74%，而中国企业被征收的反倾销税率是107.98%。上述25起案件中，有24起案件中国企业被征收的反倾销税率超过了并案国家的一倍以上，最高可达30倍，如2017年的铜版纸案件中，涉及到中国、印尼、韩国三国企业，最终裁定结果是对中国企业征收44.69%的反倾销税率，对印尼、韩国企业征收1.46%的反倾销税。因此，对来自于不同国家的同一种产品反倾销，尽管表面看使用的法律依据、市场价计算方式是一致的，但裁决结果针对中国的歧视性是极为明显的。

美国在反倾销调查中，对来自于不同国家的同一产品基本上是实施并案调查。如果涉案的国家是中国和其他非市场经济国家，两者之间的正常市场价在选择替代国的时候也会存在不一致的问题，最低税率往往不会适用于中国。如果涉案的国家是中国与市场经济国家，两者之间的正常市场价计算后的对比更为强烈，对中国企业征收的反倾销税率会更高。

（二）对实质性损害或威胁的认定逻辑

ITC判定中国涉案产品是否对美国相关产业造成实质性损害，主要是从美国本土生产相同产品的成本以及中国涉案产品的价格变化两者的对比而做出的。在具体操作当中，美国国内的相关企业会向ITC和商务部提交证据并说明诉求，这些证据包括市场份额下降情况、企业利润减少情况、美国进口商信息、中国涉案企业信息等。在案件受理之后就进入了调查阶段，ITC会给予申诉者提交的材料，通过问卷调查的形式来调查美国国内生产商、进口商和中国涉案企业，这三类主体需要按照同类产品限定、美国国内生产价格以及其他信息三个方面来进行作答。同类产品限定需要回答的信息包括相关产品的特性、用途、制造过程、销售过程等;美国国内生产价格情况需要回答的问题包括雇佣人数、产出情况、年生产能力、利润率、生产转换能力等;中国涉案生产企业需要回答的信息包括原材料成本及其在产品总成本中的比例、运输到美国的交通成本、汇率、与第三方价格比较等。在这些信息当中，同类产品限定是基础，是分析中国涉案产品和美国同类产品比较的基础。

从调查结果看，中国涉案产品的市场价格往往是低于美国同类产品的，在市场份额上对美国同类产品的压制也较为明显。然而ITC在认定中国涉案产品对美国同类产品是否造成损害，在前述三大类信息当中，美国国内生产价格情况是判定的主要依据，但这11项评估要素中，任何单一要素均不能对产生实质性损害起决定性作用。特别是出口、生产能力、进口原料情况、生产转换能力等四种因素对其影响较为有限，从前述106起案件的裁决情况看，产出、雇佣人数、库存率、利润率等7项要素占据主导地位，这7项要素是判断中国涉案产品是否造成实质性损害的关键。这实际上也给中国涉案企业提供了一个启示，在以后的应诉中需要针对这7项要素提供反驳证据。

（三）实质性损害与反倾销的因果关系认定逻辑

美国商务部对因果关系认定是按照“原因论”确定的，一个是主要原因标准，即倾销行为对美国相关产业造成了50%及其以上的损害就可以裁定中国商品倾销行为成立;另一个是部分原因标准，只要是倾销构成了损害，不管损害多大，就可以裁定中国涉案商品倾销行为成立。美国法律并不要求商务部对造成损害的原因或要素进行衡量或比较，這就是“部分原因”标准流行的根源所在。

在实践中，美国商务部在判定因果关系的时候主要是用趋势分析方法，即按照进口量、进口产品占有的市场份额、市场影响力、价格趋势、低价程度和美国国内商品销售额损失、利润损失来做出判断，当然这个判断需要划定一个时间段，至少是6个月以上。严格意义上看，美国商务部认定的因果关系不是真正的因果关系，而是一种相关关系，以美国对中国钢铁及其制品的裁决就可以认定其中端倪。中国钢铁工业在过去18年时间内迅猛发展，占到了全球粗钢产量的70%和生铁产量的90%，与中国钢铁业相比，美国无论是粗钢还是生铁的产量始终较低，且从2008-2018年之间产能还是处于下降趋势。在2001-2008年间，美国对中国钢铁制品发起的反倾销调查并不多，但2009-2018年数量开始猛增。从裁决结果看，主要是因为中国钢铁产品在美国市场上的份额不断扩大，价格还逐步下降，而美国国内或第三方进口国产品市场份额和利润率不断下降所导致的。按照美国商务部的数据看，从2009-2018年，中国出口到美国的钢铁及其制品从25.84亿美元上升到158.97亿美元，增幅较大，而占美国钢铁制品进口量的比重也是从8%上升到21%。按照趋势分析方法，美国商务部就认为美国本土企业各类生产经营指标在下降是中国钢铁制品市场份额扩大的结果，对美国钢铁产业造成了实质性的损害;而中国钢铁产品的不断下降与美国同类产品利润率下降有直接关系，据此认定中国钢铁产品的倾销行为与美国钢铁产业产能、利润及市场份额下降有直接因果关系。

三、中国的应对策略

（一）宏观层面

第一，不刻意去追求市场经济地位的认可。截至到2019年6月底，全球将近有90个国家已经承认了中国的市场经济地位。但主要贸易伙伴如欧盟、日本、美国依然没有承认，特别是美国的态度较为坚决，在2017年11月就正式拒绝中国的要求。中国于2018年3月已经就该问题上诉到WTO，但最终结果要到2020年才能做出。即便是WTO争端解决机构仲裁庭支持中国的诉求，但中国依然无法因为此前非市场经济地位在反倾销调查中遭遇的损害而追求赔偿。实际上，按照《中国加入WTO议定书》第15条d款之规定，即便是中国无法获得市场经济地位，但并不影响中国企业获得市场经济地位认可，只要是进口国按照其国内法律认定中国某个行业具有市场经济属性，一样可以获得市场经济地位。因此，对中国而言，没有必要花费大量的资源来换取其他国家对中国市场经济地位的整体认可。事实证明，即便是认可了中国市场经济地位，但在反倾销调查的时候，还是要依靠各个行业的实际情况来认定，如韩国已经认可了中国市场经济地位，但针对中国钢铁产品的反倾销调查还是按非市场经济地位来对待。另外，中国当前处于新旧产能交替时期，不能为了完全迎合美国的标准来贸然改变国内某些产业的扶持政策，否则就会导致某些产业转型困难，于经济发展和社会稳定不利。

第二，大力推进贸易模式转变。无论是美国还是其他国家，针对中国产品发起的反倾销调查主要原因就在于中国产品的出口竞争策略。不论是传统的纺织服装、钢铁产品、化学产品还是新兴的光伏产品等，中国企业为了扩大国际市场，均会采取低价竞争的策略。有些企业的低价竞争策略完全是处于亏本状态，但为了提升自身产品的影响力，还故意为之。如果按照正常价出口包括出口成本在内，只要是进口国在反倾销调查中选择合适的替代国，反倾销调查并不一定能够成立。但如果中国企业执意低价竞争特别是亏本竞争来占领发达国家市场，特别是美国市场，在认定的时候是极为容易的。因此，中国需要调整外贸出口模式，通过技术创新提升出口产品的附加值和技术含量，尽量减少低价竞争策略的使用。

（二）微观层面

第一，中国企业要积极关注美国反倾销调查机制，积极应对美国的歧视性做法。美国拒不承认中国市场经济地位，通常使用替代国计价模式。在选择替代国计算时，中国企业可以对其施加压力，尽量选择与中国生产成本相近的替代国，如此即便是裁定倾销行为成立，征收的反倾销税也不至于太高。为此，中国企业应该加强与美国商务部、ITC之间的对话与沟通，积极研究美国的反倾销程序以及评估过程。从短期看，美国反倾销主管机构还是会沿用替代国计价模式，中国企业要对自身的定价策略特别要降低原材料成本在生产总成本中的比例，尽量减少被裁定倾销的可能性或是降低反倾销税税率。

第二，中国企业要积极应诉，加大对实质性损害认定过程的参与度。在过去18年时间内，中国企业对美国反倾销主管机构发起的反倾销调查应诉并不积极，参与度不高，只有大约50%的企业积极回复ITC的问卷调查。一旦中国企业不配合调查，那么中国企业可提供的证据就比较少，导致对中国商品的裁决不利，也会影响美国反倾销机构对中国商品反倾销税的厘定。为了避免美国反倾销机构作出的“不参与即不利”的事实推断，中国企业要积极配合调查和积极应诉，向ITC提交详细可靠的生产数据。当然，单个企业的力量较为有限，中国涉案企业应该借助于行业协会来对国内外相关信息进行把控，加强企业联合的力量。还必须明确的是，如果中国涉案企业应诉不积极，不但裁决会对中国企业不利，也会招致其他国家对中国相同产品进行调查的概率，必须要防止这种扩散效应。

第三，中国企业要改变自身的出口策略，积极关注因果关系的认定方式。美国商务部在因果关系认定中，采取的“部分原因”标准，并通过趋势分析方法来比较中国进口产品与美国同类产品的市场份额及发展趋势。基于此，中國企业在产品出口之前要做好充分的市场调查，并及时关注美国相同产品的生产及市场情况，尽量做好反倾销的规避。另外，中国企业要关注美国生产商的生产策略，必要时可以改变出口策略，对出口量进行监控，完全以低价竞争的出口策略并不可取。