自由贸易试验区建设背景下广西高层次人才集聚研究

吴凡 苏佳琳

[摘 要] 中国自由贸易试验区是国家战略的试验田，建设好自由贸易试验区是我国坚持对外开放和深化改革的重要内容。基于广西自由贸易试验区建设的背景，梳理广西高层次人才集聚现状，结合自由贸易试验区建设和广西自身特点，思考自由贸易试验区人才治理中“改革性”“国际化”“市场化”的特质，提出广西自由贸易试验区高层次人才集聚的对策建议，从而更好地推动中国（广西）自由贸易试验区的建设与发展。

[关键词] 自由贸易试验区;高层次人才;人才集聚;广西

[中图分类号] C962     [文献标识码] A     [文章编号] 1673-8616（2019）06-0044-11

一、研究背景与文献梳理

（一）研究背景

1.自由贸易试验区建设的战略意义

FTZ（Free Trade Zone）自由贸易园区，也称“自由区”“自由园区” 或者“免税贸易区”，其概念于1973年《京都公约》中首次提出，主要指在缔约方境内划定的一部分区域，进入这部分区域的任何货物，视为关境之外，无须海关监管[1]。自由贸易区是国际通行的一种自由贸易区域，具有高度国际化、市场化、法制化特点，可以说是一个国家对外开放的最高形式。2015年，国务院印发《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，提出了我国加快实施自由贸易区战略的总体要求，提出要加快自由贸易区建设，布局立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络。自由贸易区的建设具有重要意义，它积极献力国家对外开放和深化改革战略，并加快促进国家经济增长和发展。建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。党的十九大报告也提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。习近平总书记提出自贸区的核心任务是制度创新1。

2.我国自由贸易试验区布局

自由贸易试验区（后文简称“自贸试验区”）是自由贸易区的前身，是我国自贸区建设积极尝试的重要载体，一般不超过120平方公里。我国自贸试验区围绕制度创新，着眼国际高标准贸易和投资规则，全面坚持对外开放和贸易投资自由化便利化开展，是新时代改革开放的新高地。2013年9月，上海自贸试验区成为我国首个自贸试验区。截至2019年9月，我国在6年时间里，分5批共批复了18个自贸试验区，形成“1+3+7+1+6”的雁式矩阵，覆盖从南到北、从沿海到内陆，全国一半以上省份2。这18个自贸试验区既有相同的战略目标要求，也有各自的任务、使命和定位。广西自贸试验区作为首批三个沿边自由贸易试验区其中之一，包括南宁片区（46.8平方公里）、钦州港片区（58.19平方公里）和崇左片区（15平方公里）三个片区。

3.中国（广西）自由贸易试验区功能定位

广西自贸试验区的战略定位是全面落实中央关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户3。广西自贸试验区全球价值链导向分别为南宁—国内市场（国际陆海贸易新通道节点）和国外市场（面向东盟的融合），钦州—国内市场（国际陆海贸易新通道门户港）和国外市场（向海经济集聚区和海上丝绸之路经济带），崇左—国内市场和国外市场（跨境产业合作示范区，国际陆海贸易新通道陆路门户），重点推动与东盟的融合。这个战略定位是广西自贸试验区建设的要求，也是广西的使命。广西迎来了多个战略叠加、政策叠加的难得机遇4，如何在发展中抓着机会，推动地方经济发展，是现实和时代给广西人才治理提出的课题。

（二）文献梳理

1.自贸试验区建设中的人才问题研究

自贸试验区的建设与发展离不开人才的支撑。为了更好促进自贸试验区的发展，学者们就自贸区发展中存在的人才治理、人才集聚问题进行了探讨，特别说明的是，现有研究中不少学者混用“自贸区”和“自贸试验区”两个概念。王佳（2016）认为自贸区主要面临着国际化人才储备不足、人才支持政策有待优化等问题，需要根据自身特色和人才需求特点来制定相应的人才政策，为自贸区发展提供人才保障[2];李伟超等人（2017）认为在推进自贸区建设过程中，要注重防范创新人才的流失，加强自贸区经济文化的营造、内部知识网络的维护和体制规范[3];徐新鹏（2018）认为自贸区建设要把人才问题放在自贸区建设的战略高度，政策应将“走出去”和“引进来”相结合起来[4];程荆荆（2019）认为要推进自贸区的建设就要加强应用型人才的培养[5];刘渝阳（2019）认为人力资源是自贸区发展的关键因素，可以通过税收政策、出入境政策和打造宜居的人文環境来吸纳人才[6];李忠华等人（2019）认为要从“解放思想、市场链接、全新招商模式、产学研合作”这几方面入手来为自贸区的发展提供人才保障[7]。

2.自贸试验区建设经验借鉴

上海经验借鉴方面，刘良群等人（2014）提出营造能够凝聚人才的生态环境，建立与市场相配套的人才管理体制和运行机制，健全人才开发的政策支持体系，完善保障措施[8]。加强优化人才政策，优化教育培训机制，健全人才市场，营造良好人才环境。李宝梁（2015）借鉴上海和天津自贸试验区经验，提出要重视产业人才与专业人才的匹配，避免结构失衡。应当重点培养“四通”（即通用语言、通用规则、通用管理、通用工具）人才、中高层复合型人才，加强人才资源的政策研究和规划，重视培训人才，重视公务员专业能力考核，鼓励政府企业高校合作培养人才[9]。王艳艳（2013）认为地方高校可以尝试“专业实践+跨文化沟通+语言”三通人才培养模式培养自贸区人才[10]。王孝钰（2019）建议促进海外拥有职业资格人士在自贸区直接就业，研究创业类签证，建设全球引才平台[11]。

广东经验借鉴方面，罗亮梅（2016）对广东南沙自贸区人才吸引机制进行研究，建议从精准政策、产业集聚、人才保障三个角度构建南沙自贸区人才吸引长效机制[12]。广东省从体制机制创新、发展创业支持、综合服务等三大方面提出了20条政策措施，抛出大礼包吸引人才。

福建自贸区人才建设借鉴方面，龚家颿（2015）指出高层次国际贸易、金融、法律、物流等人才尤为紧缺，建议一要加强人才政策研究和规划，二要完善人才政策扶持体系，改善引进人才的工作条件和生活待遇，三要实施项目带动战略，以项目吸引集聚人才[13]。念晶晶（2015）认为通过优化高层次人才软环境、构筑创新型人才集聚平台、加强高层次人才管理服务、创新人才机构、凸显对台元素、加强人才保障机制等对策推进平潭自贸区高层次人才引进工作，从而更好制定自贸区的人力资源流动规则[14]。郑秋锦等（2016年）建议通过参观学习、引进人才、高校培养、社会培养和校企联合培养等五种主要模式培养自贸区所需人才[15]。

在河南自贸区借鉴方面，李伟超等（2017年）对河南自贸区创新人才流失风险进行了分析研究[3];张慧（2018）认为河南自贸区的发展仍面临着高层次人才总量不足，人才结构失衡、高端人才的培养与市场需求不匹配等问题，要创新人才开发、引进与培养机制，建议与当地高校、科研机构联合培养人才满足自贸区发展的人才需求[16]。

其他自贸区借鉴。周迎洁等（2016年）研究迪拜、新加坡自贸区经验，建议加大自贸区服务业开放制度创新[17]。石良平等（2015年）提出促进自然人流动开放政策[18]。程名君（2017年）认为重庆自贸区在人才培育方面存在财政支出偏低，科研技术环境欠佳等问题，要加强本土人才培养、构建国际接轨人才制度、建立人才发展研究智库[19]。程荆荆（2019年）分析海南自贸区建设情况，建议加强应用型人才的培养[5]。

二、广西自贸试验区高层次人才集聚现状

（一）高层次人才聚集地域概况

1.广西自贸试验区概况

广西自贸试验区一共119.9平方公里，占广西土地面积的5%，包括南宁片区、钦州港片区和崇左片区三个片区，包含了南宁综合保税区、钦州保税港区、凭祥综合保税区。三个片区功能定位各有不同，其中钦州港是占地面积最大的片区，崇左片区为沿边片区（见表1）。

2.广西自贸试验区地域优势

广西西南与越南接壤，是西南地区最便捷的出海通道，在我国与东南亚经济交往中占有重要地位。当前，广西拥有8个国家级陆地边境口岸和26个边民互市贸易点。2017年广西边境贸易进出口1469.8亿元，其中边民互市贸易进出口633.5亿元，占全国74.4%，在全国沿边省区中排第一位;邊境小额贸易进出口836.3亿元，占全国31.9% 1。此外，东盟十国中已有6个国家在南宁设立了总领事馆。除菲律宾和印度尼西亚两国外，南宁与东盟其他八个国家拥有直飞航线，交流和交通非常便捷。

3.广西自贸试验区平台优势

广西首府南宁，是中国—东盟博览会（简称东博会）永久性举办地，至今已经成功举办16届，接待80多位中外国家领导人、3000多位国家部长级贵宾。东博会由中国和东盟十国政府经贸主管部门及东盟秘书处共同主办，国际化特征显著，是服务中国—东盟自由贸易区建设，落实贸易投资便利化的有效平台，是中国与东盟国家、“一带一路”国家汇聚共识，对接发展战略的高端平台。从2017年开始，东博会合作范围延伸到丝绸之路经济带，也成为“一带一路” 的合作平台，对推动“南向通道”建设有积极作用。此外，我国与东盟十国和部分“一带一路”国家有着良好的文化、贸易等合作交流基础。广西自贸区人才集聚可以借助东博会合作的平台，继续深化人才等各项合作。

（二）广西自贸试验区高层次人才概况

1.广西高层次人才概况

从人才政策视角来看，广西在国家人才项目基础上，连续出台系列高层次人才政策（项目）：如对应国家人才计划的广西院士后备人选培养工程（简称“院士后备人选”）、广西“十百千”人才工程（简称“广西十百千”）、广西特聘专家制度（简称“特聘专家”），如针对海外人才的《广西壮族自治区引进海外人才工作实施办法》、广西金绣球友谊奖（简称“金绣球专家”）、广西高校引进海外高层次人才“百人计划”（简称“高校百人”）、东盟杰出青年科学家来华入桂工作计划（简称“东盟杰青计划”），如针对国内高层次人才的广西壮族自治区主席院士顾问（简称“院士顾问”），如广西特色人才项目广西人才小高地项目（简称“人才小高地”）、广西八桂学者制度（简称“八桂学者”）、广西优秀专家项目（简称“优秀专家”）等。在这些人才政策的影响下，广西在高层次人才集聚取得了一些成绩。截至2019年10月，共集聚院士1名、国家五类人才（“百人计划”入选人才、“千人计划”入选人才、“万人计划”入选人才、“长江学者”“杰出青年”）50人1、国家百千万人才工程人选45名、广西院士后备人选12名、国家特殊津贴专家1587名、自治区特聘专家187名、自治区十百千工程人选650名、八桂学者104人、自治区优秀专家100名、自治区主席院士顾问168人、广西金绣球奖外国专家100名、副高级以上职称专业技术人员20万人2。

2.“广西高层次人才认定”项目专题分析

2017年，广西出台高层次人才认定办法①，在首批335位广西高层次人才认定名单中，广西自贸试验区三片区（以行政隶属地进行统计）拥有高层次人才194人，占比57.9%。其中，南宁市190人，占比56.7%;钦州市3人，占比0.9%;崇左市1人，占比0.3%，高层次人才集聚地域不平衡现象明显（见表2）。335位高层次人才中，从性别来看，男性285人，女性50人，男性占比85%，是女性高层次人才的5倍多;从年龄来看，最高年龄78岁，最低年龄29岁，平均年龄57.1岁;从籍贯来看，广西籍贯人才133人，外国国籍人才11人;从单位性质来看，事业单位（高校和科研机构）275人，企业60人;从学科领域来看，自然科学人才313人，人文社会科学人才22人;从兼职全职工作形式来看，全职人才313人，兼职人才22人②。

3.广西高层次人才培育平台概况

从人才科研平台来看，截至2019年10月，广西共有人才小高地单位76个、博士后工作站和博士后流动工作站64个、院士工作站104家，自治区专家服务基地14个、留学人员创业园4个。从高等教育机构来看，广西14个地市，共有80所高等学校。广西自贸试验区三个片区内（以行政隶属地进行统计），一共有46所高校（南宁37所、崇左7所，钦州2所），其中本科高校18所（南宁15所、崇左2所，钦州1所），共开设本科专业659个，同专业合并后为235个专业，占全国已开设506个专业的46.8%（见表3）。

在235个本科专业中，英语、视觉传达设计、市场营销、计算机科学与技术、环境设计、国际经济与贸易这6个专业开设频次最高，18所学校中超过10个学校开设该专业（见表4）。这些专业人才培养可为下一步广西自贸试验区提供人才支撑平台。

4.广西自贸试验区高层次人才需求预测

广西自贸试验区的建设，首先还是人才的建设。从《中国（广西）自由贸易试验区总体方案》中提出的指导思想、战略定位、发展目标、功能和任务来看，广西自贸试验区人才需求明确指向了金融（跨境金融）、物流（跨境物流）、数字经济、文化传媒、现代服务业、新兴制造、国际贸易、绿色化工、新能源汽车、电子信息、生物医药、跨境旅游和跨境劳务管理等领域，其中新能源汽车、电子信息和生物医药也是广西14+10千亿产业人才领域，这些人才需求量将会非常大。自贸试验区是制度创新的前沿阵地，是人流、物流流动最便捷的区域，是对外开放程度最高的区域，因此，自贸试验区体制机制创新类人才、国际金融、国际贸易、国际法、政府治理等专业人才也是自贸试验区的紧缺人才。

三、广西自贸试验区高层次人才集聚困境

（一）广西地方政府人才集聚总量困境

人才是经济社会发展的第一资源，没有人才优势，就不可能有创新优势、科技优势和产业优势。广西地处西部，人才总量和人才吸引力弱，市场力量有限，虽然在资源、产业方面具有一定的优势与基础，但是与东部、中部地区相比，广西在地区经济发展、产业平台、区域位置等方面依然存在较大差距。

1.广西高层次人才总量少

自贸试验区的发展和建设需要大量的人才，特别是高层次人才。但是，广西高层次人才占全国总数比例小，广西两院院士、国家百千万人才、国务院特殊津贴专家均不足全国占比的1%，相对于广西5500多万人口来说，高层次人才人口总量还有很大的增量空间。更让人感到紧迫的是除了高层次人才，大学生的人口占比也不占优势，以广西首府城市南宁为例，2015年南宁每10万人中具有大学教育程度仅13853人，而广州是23654人。广西人力资本集聚创新发展任重道远。

2.广西高層次人才地域分布失衡

基于广西自贸试验区三个片区的产业和经济基础各异，高层次人才集聚区域不平衡状况也比较突出。从整体来看，南宁市、柳州市、桂林市凭借自身教育资源、区域位置、产业资源等优势条件，在广西人才集聚过程中占据优势，吸引高层次人才数量比较集中。例如，第一批认定的335位高层次人才中，南宁、桂林、柳州3个地市分别占有190人、93人、32人，合计315名，占比94%，而钦州市才3人，崇左市才1人，防城港、梧州和河池三地则无一位高层次人才入选。

3.广西高层次人才专业结构失衡

自贸试验区人才队伍建设专业性高，人才需要综合性高，涉及专业领域种类繁杂。从高层次人才现状来看，广西高层次人才专业结构和任职单位不平衡也较为突出：我们仍以第一批认定的高层次人才为例，从高层次人才专业领域来看，人文社科类专业人仅23人，自然科学类的专业人才313人，是人文社科类人才的13.6倍;从“八桂学者”前四批人选专业领域看，人文社科类专业人才仅11人，自然科学类的专业人才93人，是人文社科类人才的8.4倍。从任职单位来看，任职事业单位的有276人，任职企业仅有60人。自贸区建设中，不仅需要自然科学类人才，也需要政府治理、金融、贸易、物流等人文类高层次人才;不仅公共部门需要人才，企业和非公有制单位也需要大量高层次人才。这种不均衡会给自贸试验区建设带来人才结构失衡的困境与挑战。

（二）广西人才培育平台建设困境

1.广西高等教育人才培育有待加强

高等学校是人才培养的重要载体，是经济社会发展动力源泉。自贸试验区大量的人才需求将给广西高校专业人才培育带来巨大的压力。从广西自贸试验区高等院校分布和专业设置情况来看，急需人才专业中涉及的金融（跨境金融）、物流（跨境物流）、数字经济、文化传媒、现代服务业、新兴制造、国际贸易、绿色化工、新能源汽车、电子信息、生物医药、跨境旅游、跨境劳务、国际金融、国际贸易、国际法、政府治理和体制机制创新相关专业不多，学校开设频次最高的7个专业中，仅国际经济与贸易和英语专业与自贸试验区相关度高。本地高校人才培养服务地方经济发展、地方产业发展的力量有待提升。

2.广西高层次人才柔性管理能力有待提升

柔性引进是高层次人才集聚的一种重要方式，也是人力资源柔性管理的新尝试。近年来，广西党委和政府高度重视柔性引进人才工作，按照“按需引进、对口工作;不求所有，但求所用;引得进、用得上”的原则，实施了多项高层次人才的柔性引才机制。比如，“八桂学者”“东盟杰青”等项目已经面向国内和东盟国家实施计划，取得了一定效果。但是，从高层次人才认定项目来看，335人中，兼职人才22人，仅占比6.5%，广西高层次人才的柔性引进和管理还有很大的提升空间。

3.广西高层次人才科研平台建设不足

科研平台是高层次人才引进和使用的重要载体，广西的高端科研平台建设还较弱，广西科技经费投入与全国水平和发达地区还有很大距离。据国家统计局《2018年全国科技经费投入统计公报》显示，2018年全国R&D经费支出为19677.9亿元，广西144.9亿元，仅占全国的0.74%;全国R&D经费投入强度平均为2.19%，广西为0.71%，尚未达到全国的平均水平。就目前来看，广西科研平台还非常有限，产业基础集中在产品后端，对高层次人才容纳有限，这也给高层次人才集聚带来非常大的阻碍。

四、广西自贸试验区高层次人才集聚政策建议

自贸试验区是国家对外开放和深化改革的重要战略部署，其设立是国家战略，是国家行为，本身就自带“改革”基因和“国际化”“市场化”特质[20-23]，它既给广西带来了机遇和挑战，也对广西地方政府人才治理提出了新的要求。

（一）高层次人才集聚的“改革性”

1.厘清政府和市场的关系

广西自贸试验区是我国首批三个沿边自贸试验区其中一个，系国家战略和国家行为，广西自贸试验区的建设，是代表国家与世界发生贸易联系，是国家行为。因此，首先应当充分重视高层次人才集聚中的政府与市场的关系，明确政府人才治理监管的位置和底线。自贸试验区的改革是为了更好地服务市场，而非全盘交给市场。其次重视人才集聚中地方经济社会发展与国家战略、国家政策的嵌套和融合的优势，提升人才机制管理创新水平。变“自上而下”的改革为“自下而上”的改革，从而从局部到整体、从试验到复制推广。

2.厘清“条”和“块”的关系

广西自贸试验区人才集聚涉及多个职能模块和地域层级监管的融合，职能模块包括金融、文化、商贸、信息、工业、物流、旅游、劳务合作等，地域层级监管有国家间、国家、自治区、市、城区等。这就意味着在人才集聚过程中需要关注“条块”中的府际关系和监管责任。在自贸试验区高层次人才集聚政策研究和政策创新中，围绕国家战略和自贸试验区功能定位，围绕紧缺专业和常规人才需求，点面结合，以广西现有人才集聚政策进行探索和机制创新，制定适应自贸试验区的高层次人才规划和人才政策，促进区域人才集聚。自贸区建设人才需求量大，专业繁杂，需要重视存量人才，提高人才使用效能，加大培育和引才平台建设。高校是高层次人才的集聚地，高校的硕士点，博士点，国家重点实验室都是高层次人才集聚的重要载体平台。集聚人才，应当加强地方高校服务自贸试验区的能力。

（二）高层次人才集聚的“国际化”

1.人才集聚的国际视野

自贸试验区是国家开放的窗口，是改革的前沿阵地。自贸试验区的人才集聚应当具有国际视野。人才集聚的最终目标就是发挥集聚效应，促进集聚使用效能发挥，从而带来区域经济社会的发展，完善相应的产业链和提升区域竞争力。同时，区域经济和社会发展与基础产业发展也会反过来提升人才流入的吸引力，扩容人才存量，促进人才集聚良性循环。广西自贸试验区要做好集聚全球的先进技术和先进人才的准备，如构建全球人才服务体系，探索高校和企业国际课程开设，探索高端人才股权激励和免税制度，探索国际人才的使用和管理创新，建设具有国际视野的公务员队伍。

2.全球价值链的融入

自貿试验区会加大国家人力资源市场要素的流动，自贸试验区的人才集聚和管理要对标国际公约，积极融入全球人力资源价值链。加大自贸区总部经济推广，实施更精准的人才服务。熟悉国际高层次人才引进和使用规范，海外人才风险控制，在移民制度基础上，探索促进人流、物流、资金流更便捷的国际化管理机制。把高层次人才集聚视野从聚焦的专业技术人才领域拓展到政府治理领域、技能人才领域、农村人才领域、青年人才领域，从自然科学领域拓展到人文社会科学领域。

（三）高层次人才集聚的“市场化”

1.充分调动人力资源市场活力

自贸试验区建设人才需求量大，在重视紧缺专业人才培育同时，需要充分调动市场力量，引入人才寻访机制激活人力资源市场活力。引入社会和市场力量协助人才寻访，寻访人才要对接国家战略（如“一带一路”倡议、西部陆海新通道建设、中国—东盟自由贸易区建设等），充分以中国（广西）自由贸易试验区、中国东盟合作、西江经济带建设、粤港澳大湾区规划为背景优势，结合本地产业需求，把更多人才集聚到优势产业，当产业集聚形成， 就能够为人才提供良好的成长环境，有效推动当地产业结构转型升级，形成良性循环。

2.加强加大柔性引才力度

人才集聚是人才流动的特殊形式，柔性引才是中西部地区人才使用的现实选择。西部很多地区都在积极尝试。例如，2016年，云南出台《云南省柔性引进人才办法（试行）》，提出加大柔性引进人才工作力度，建立柔性引进高层次人才基地，以多种方式柔性汇聚海内外人才资源;同年，青海制定《青海省柔性引才引智实施办法》，提出通过顾问指导、兼职服务、“候鸟式”聘任、项目招标、联合攻关、成果转化、专题服务、合作交流，以及经认定的其他柔性引才方式，积极吸引省（国）外人才（团队）。广西地域吸引力弱，是人口流出大省份，需利用广西气候、地域、资源、特色产业深化高层次人才柔性集聚。广西自贸试验区应当贯彻“不求所有，但求所用”的柔性引才理念，把柔性引才作为招揽高端人才的重要手段，聚天下英才而用之。

3.高层次人才集聚协调发展

为了应对广西自贸试验区三个片区高层次人才分布不均衡，可以通过引导扶贫项目、对口帮扶项目，促进人和资源的流动，缓解区域人力资本失衡，促进广西自贸试验区整体协调发展。同时，越是欠发达吸引力弱的地方，越是要营造爱才重才用才的人才环境，优化人才软环境和提升人才服务能力，整合政府、企业、社会力量，识才引才用才留才，为自贸试验区人才集聚提供环境支撑。

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[责任编辑：李君安]

Study on High-level Talent Pool in Guangxi against the Backdrop of

Building China （Guangxi） Pilot Free Trade Zone

Wu Fan  Su Jialin

Abstract：China Pilot Free Trade Zones are experimental fields of national strategy， which is important for China to further open up and deepen its reform. Against the backdrop of building China （Guangxi） Pilot Free Trade Zone， this paper presents the current situation of high-level talents pool in the province. By analyzing how to reform and internationalize market-oriented talent management， this paper proposes countermeasures on pooling high-level talents in Guangxi Pilot Free Trade Zone in an effort to boost the establishment and development of the pilot zone.

Key words：Guangxi Pilot Free Trade Zone; High-level Talents; Talent Pool; Guangxi