行民交叉案件的法律适用——以《行政诉讼法》第六十一条为视角

刁 梦 梦

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

对于行民交叉案件(同一事实或行为同时引发行政争议和民事争议，该行政争议和民事争议相互交叉和牵连，二者在法律事实上相互联系，在处理顺序上存在先后，在处理结果上互相影响)[1],到底是先行后民，还是先民后行？两案分开审理，最终判决结果相冲突，如何解决？法律一直未作出明确规定。随着2015年《行政诉讼法》的修改，其中第六十一条关于行民交叉案件作出明确规定，弥补了之前此类案件在司法实践中的法律空白。此外，司法解释中也具体规定了部分程序。但是六十一条以完全列举的方式罗列四种适用一并审理的案件，范围相对过窄，并且对于部分程序问题，如证据、裁判方式等也都没有作出明确规定。故笔者基于以上背景，以《行政诉讼法》第六十一条为视角，分析此类案件的法律规定及审理模式。

一、行民交叉案件纠纷的产生背景

（一）政府权力的扩张

随着市场经济的发展，行政权这一公法性权力不断扩张，政府已经不再只承担消极职能，开始主动地介入私法领域，使得行政案件中的法律关系呈现出复杂化、多元化的特点。行民交叉案件便是其中一种。如全国首例行民交叉案件——浙江省宁波市鄞州区房屋登记纠纷案件,①原告向法院提起行政诉讼，与此同时，被告又就同一事实向法院提起民事诉讼。对于此案，最终当地法院以行政附带民事的模式进行审理，顺利解决纠纷。

（二）实体法和相关程序法的缺失

在《行政诉讼法》修改之前，关于此类案件，法律仅仅在《民事诉讼法》第一百二十四条中和第一百五十条第一款中分别规定“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”、“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”可以中止民事诉讼，但是由于规定太过概括且只是针对民事诉讼案件，无法解决此类案件在司法实践中的复杂问题，甚至导致案件久拖不决，最终使法律判决丧失司法公信力。

（三）案件属性不同

根据法律的不同属性，传统上将法律分为两种：一种是公法、一种是私法，由于法律一般是义务性的，因而区分公私法诉讼的一个简便标准是看被告（而非原告）的性质。[2]行政法便是典型的“公法”，行政诉讼的被告必须是代表公权力的组织或个人。而民法是典型的“私法”，其被告必须是以私人身份的组织或个人。公法和私法在法律上不同的处理方法，导致行民交叉案件纠纷的产生。

二、我国行民交叉案件的传统审理模式

《行政诉讼法》修改之前，对于行民交叉案件，法律没有规定专门统一的审理模式，导致在司法实践中法官处理方法不一。在长期司法审判实践中，法官对此类案件的审理通常包括以下几种模式：

（一）先决型的审理模式

此类审理模式的优点在于可以防止相互冲突判决的出现，但其缺点在于，法律上并没有明确的标准，司法实践中的法官对于何案为先决案件的认定标准不一致，可能导致两个案件都被中止的情形发生，延缓诉讼进程。其主要包括两类：

1.先行政后民事

由于行政行为一经作出，民事案件中法官是无权对该行政行为进行审查的，非经法定的行政复议和司法审查程序撤销，只能假定其为合法有效。[3]因此，民事诉讼必须以行政诉讼为前提，否则极易发生冲突判决的出现。例如：行政机关先行作出行政行为，当事人根据该行政行为进行民事活动，发生民事法律关系。此时，若发生争议，则必须首先解决在先设立的行政行为，而后处理民事纠纷。[4]

2.先民事后行政

民事争议为在先是指若要解决行政争议，必须首先解决民事争议。这类案件仍是民事案件，其是先产生民事法律关系，后发生行政行为，使得行政和民事法律关系同时出现。此种情况下，法院必须先行解决民事争议，根据民事案件的判决审理行政案件。

（二）并行审理模式

此种模式的优点在于无需中止诉讼，两案一并审理，保证司法效率。但对没有先决问题的行民交叉案件，并行模式可能导致相同的当事人在两个案件中向不同的法官就同一事实进行举证、质证，再由不同法官对同一事实进行反复认证。对于存在先决问题的案件来讲，如果民事诉讼中法官认定作为先决问题的行政行为有效，而行政诉讼的法官认为行政行为无效，民事案件即面临再审。[5]

（三）附属审理模式

附属审理模式是指行政案件和民事案件是互为条件，相互决定，只通过一种诉讼程序，无法解决争议。其包括民事附带行政案件、行政附带民事案件以及两种争议并重的三种交叉案件类型。优点在于可以节约诉讼成本，使判决两案结果保持统一性。但是既然是附属模式，必须分清主从关系才可以产生附属关系，关于如何区分主从关系没有相关法律标准。

三、国外的审理模式

对于世界法学体系，按照传统划分方法，其划为普通法系和大陆法系，与两种法系相对应的民事和行政案件的争议处理也划分为一元裁判体制和二元裁判体制以及兼具两种体制的混合裁判体制。

（一）一元裁判体制

由于英美国家自身法律体系的特点，其法律部门的划分比较模糊，此时所有纠纷均由同一法院进行管辖，即为一元裁判体制。但是也存在缺点，由于行政案件涉及行政机关，相比一般案件更加复杂，不再由专门法官审理，而只由普通法官进行审理，便会导致专业能力水平较低的法官对部分复杂问题无法作出公正、令人信服的判决。为了解决此种问题，普通法系的部分国家设立了专门的机构，例如，英国为行政裁判所，其具有覆盖面广、办案效率高、法官专业性强等优点，有利于更有效率的处理该类案件。[6]

（二）二元裁判体制

由于法德国家属于大陆法系国家，本身法律部门的划分，导致对于民事和行政案件的争议更为明显。以法国为例，对于此类争议规定了附属问题规则。附属问题规则包括两方面：（1）先决问题原则。该原则如下，主诉和附属问题统一由一个法院审理，附属问题不再单独由其他法院立案管辖。但是此种模式只适用于同一系统内部的两个法院。（2）审判前提原则。即指主诉讼和附属问题分开立案、分别解决，附属问题由有管辖权的法院进行单独管辖。此外，对行政案件中的附属问题和司法审判中的附属问题的规定也不同，由普通法院决定行政案件的附属问题；司法审判中的附属问题分情况处理，属于先决问题的，按照第一条规定，由普通法院决定；属于审判前提问题的，由专门的行政法院对附属问题进行处理。

（三）混合裁判体制

二十世纪三十年代之前，日本深受欧洲等国的影响，是典型的大陆法系国家。之后，随着英美等国在世界的崛起，日本又吸收普通法系的优点，使得日本的法律体系兼具两种法系的特点。从而形成了混合裁判体制，但是日本法律没有像前两者模式一样作出明确规定，只将其作为中止诉讼的理由。

四、现行立法及立法检讨

（一）《行政诉讼法》第六十一条

为了解决司法实践中存在的问题，《行政诉讼法》第六十一条规定了四类当事人可以申请法院一并审理民事争议的案件。由此，正式确立了行政民事案件“一并审理”的模式，其优点在于，无需中止诉讼，直接作出裁判，保障审判效率，不会加重讼累，出现久拖不决的现象。[7]

依照法律规定，第六十一条成立包括以下几方面条件：（1）行政诉讼本身必须先行成立，原告向法院提起的行政诉讼应当符合该法第四十九条规定的起诉条件，包括符合法院审查原告、被告、受案范围等要求。同时必须排除《行政诉讼法》司法解释第三条规定若干情形。[8]（2）由于第六十一条采用完全列举式，该行政诉讼必须是涉及行政许可、登记、征收和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼，除此之外的其他案件不能均依照第六十一条申请法院一并审理。（3）当事人在行政诉讼过程中申请一并解决民事争议，应当由当事人向人民法院申请，由法院进行审查。同时对于当事人申请但是不符合审理条件的，法院也不得允许对两案进行共同审理。（4）两案之间必须具有相关性，即指两案的诉讼主体和诉讼请求内容具有相关性或者基于同一事实。

（二）《行政诉讼法》司法解释

由于《行政诉讼法》第六十一条的规定仍然比较模糊，《行政诉讼法》司法解释中规定了行民交叉案件的部分法律程序问题。大致包括以下几点：（1）一方当事人在行政诉讼中，申请法院一并审理民事案件，必须在第一审开庭审理前提出，有其他正当理由的，也可以在法庭调查中提出，但是如果有以下四种情形之一的不予立案，包括法律规定应当由行政机关先行处理的、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的、约定仲裁或已经提起民事诉讼的、其他不宜一并审理的。（2）对于行政许可、登记、征收、征用，涉及的民事纠纷仍需单独立案，但还是由同一审判组织审理。而行政机关对民事争议所作裁决的案件，所涉民事纠纷不再另行立案，由法院统一管辖立案。（3）人民法院对两案应当分别裁判，可以制作一份判决书。无论当事人对行政、民事判决哪一部分提出上诉，二审都应当全案审查，发现未上诉部分确有错误的，通过审判监督程序予以纠正，当事人的调解供述不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。[9]

（三）现存的立法问题

1.法院“不告不理”原则

随着《行政诉讼法》的修改，弥补了此类案件的法律空白，建立了行民交叉案件“一并审理”的模式。但在此单一模式下处理复杂的司法实践仍然存在问题，即关于《行政诉讼法》第六十一条的规定，依旧遵循司法机关“不告不理”的原则。只有当事人在行政诉讼中主动申请法院一并审理民事案件或者另行向有管辖权的人民法院提起民事诉讼，人民法院才可以一并审理或者中止行政诉讼。但是，若当事人未采取任何一种方式，案件将无法继续适用该条规定。最终会造成当事人之间纠纷无法得到迅速、公正的解决。

2.法律程序的缺失

虽然司法解释中已经规定了调解、判决书的制作、审判监督等诉讼程序，但是其他更加细致的程序问题尚未明确规定。以举证责任为例，行政诉讼程序中一般由被告行政机关举证，而民事诉讼中则遵循“谁主张谁举证”的原则，两案一并审理，是分开适用不同举证原则还是适用同一原则，法律没有明确规定。除此之外，关于案件受理费、审理组织、证据、管辖权、庭审等问题也都没有作出明确规定，便导致了司法实践中相关程序仍然无法可依。

（四）解决措施

1.人民法院充分行使释明权

在前举例案件中，争议焦点为民事合同是否有效，而该焦点直接关系到行政诉讼的审理。笔者认为案件当事人在没有主动申请法院一并审理时，人民法院应当主动并且充分的行使释明权，即按照法律规定，法院应当在法庭调查结束前，主动告知当事人可以对该行政案件相关的民事纠纷申请一并审理。

2.全面审查案件事实

若当事人在行政诉讼中在法院释明后，仍然没有一并提起民事诉讼或者没有单独提起民事诉讼，导致人民法院无法审查的，人民法院可以主动将两案相关联的内容进行共同审查。原因有二：（1）由于司法机关对于是否适应“一并审理”的模式，人民法院在行政诉讼中对民事纠纷的能否决定审理权力过小，不利于案件处理。因此，可以根据《行政诉讼法》第6条规定，在行政诉讼中，人民法院对行政行为的合法性进行全面审查。若将上述案件中民事合同是否有效纳入行政诉讼的审查范围，即便当事人未提出民事诉讼，人民法院也可以依照法律规定，对民事案件的事实审查，最终对被诉行政行为的合法性进行全面审查。（2）在《行政诉讼法》修改前，关于行民交叉案件没有具体的法律规定，司法实践中，会导致行政案件和民事案件的法官对同一事实的两个案件作出大相径庭的判决。而对于上述案件，关于民事纠纷事实的审查虽然是发生在行政诉讼中，但是其证明标准与单独在民事诉讼中查明事实的证明标准相同，因此发生矛盾判决的概率大大降低。（3）随着立案登记制度的建立完善，行政案件的不断增加，导致行政审判庭的法官增多，而行政审判庭的法官很大比例从事民事审判庭的工作，基本不会出现专业水平低的法官作出不专业的判决。因而，由法官在行政诉讼中将民事争议一并作为行政行为合法性审查依据，不会破坏司法公正。

3.贯彻“立案登记”制度

为了尽量避免上述矛盾的产生，需认真贯彻《行政诉讼法》确定的“立案登记”制度。例如上述案例中的争议焦点为合同是否有效，因此原告在行政诉讼立案时，法院应当告知当事人不需以撤销登记为由提起行政诉讼，而是可以先进行民事诉讼，以防止案件后来无法处理，延缓诉讼进程。因而立案部门在立案阶段应发挥积极的指导和释明作用，以防最终影响司法进程和权威。

注释：

①徐某在公社插队时分得一间知青安置房，后当地区人民政府根据徐某妻子弟弟盛某的申请,为盛某颁发该房屋的房屋所有权证。徐某认为其所有权受到侵犯，以区政府为被告提出行政诉讼。同时，盛某就房屋归属问题向徐某提起民事诉讼.详见宁波市鄞州区人民法院.行政附带民事判决书(2010)甬鄞行初字第36号.[Z].2010-10-21.