中央与地方民航补贴政策协同研究

2019-12-29张思铭李钰超

民航管理 2019年2期

□ 张思铭赵嵘李钰超/文

中央与地方各级政府一直都对民航业的发展给予了有力的财政支持，2014～2017年，国内四大航空公司共获得各类财政补贴372亿元，占利润总额的36%，其中最高的东航达到69%；各种形式的补贴更是机场建设和运营的重要资金来源。近年来，随着各地补贴显著加大，以及财政预算透明度的提高，社会舆论对财政补贴资金的使用效率问题越来越关注，甚至产生了一些质疑。本文尝试通过发现目前中央与地方民航补贴政策的不协同之处，挖掘原因，找出症结，为提高财政资金使用效率、更好地发挥补贴资金的引导和促进作用，提供建设性、创新性的建议。

民航补贴政策概述

本文按补贴资金的实际承担者，将民航补贴政策分为中央和地方两大类。中央民航补贴是由中央财政承担的专用于民航业的补贴，资金来源以民航发展基金为主。地方民航补贴是由地方财政承担的专用于民航业的补贴，包括通过机场代转、实际由地方财政承担的补贴。

无论是中央还是地方民航补贴政策，在过去十多年里都对民航业的高速、健康发展起到重要的作用，是实现民航大国、建设民航强国的重要助力。一是促进了民航细分领域的快速发展。在获得财政补贴的支线航空、国际航线、通用航空等领域，几乎都取得了高速增长。二是实现了良好的社会效益。民航业具有显著的正外部性，特别是在补贴政策的促进下，普遍服务理念深入贯彻。三是提升了民航企业的竞争力。财政补贴提升了航空公司的经营效益，扩大了市场容量，同时也是许多机场赖以维持的重要资金来源。四是推动了经济发展方式和产业结构的升级。财政补贴引导了民航业的绿色、创新发展，加快了新技术、新设备的应用，还起到调节运力布局、吸引社会资本的作用，促进了行业供给侧改革和产业结构优化。五是增强了政府对民航业的调控能力。政府部门可以通过补贴资金的灵活安排来实现管理目标，加强对行业和企业的约束。

综上，民航补贴政策对行业和地区发展有着积极的意义，在未来落实民航“一二三三四”总体思路上也将扮演重要角色。因此需要关注的不是是否应该给予补贴，而是如何提升中央与地方民航补贴政策的协同性，以更好地发挥民航补贴政策的作用。

当前民航财政补贴体系存在的问题

目前中央与地方民航补贴政策在一定程度上实现了互补、协作和促进。但是，由于现有的协同并非来自成体系的制度安排，而是基于中央与地方长期以来形成的政策默契和各自层面利益的驱动，因此必然会存在一些协同不到位的地方，甚至一些政策效果会相互抵消。本文认为主要体现在六个方面：

（一）过度激励降低财政资金使用效率

当一个事项同时满足多项政府期望时，就有可能从中央与地方财政都获得补贴资金。双重补贴在一些亏损较大的领域，起到了强化激励的作用,但在部分细分领域也存在过度激励的情况。假定加上一定的补贴能达到合适的利润率，企业就会投入运营，就已经实现了政府刺激供给的目的,超过的部分就可以视为过度激励。近年各城市对国际航线补贴动辄每班上百万，如果再从中央财政获得补贴，就难免出现过度激励，相当于额外投入了本来可以用于促进其他领域的资金，却没有获得更多的效果。

（二）政策缺位影响行业协调、绿色发展

与过度激励相对应的，就是在一些确需得到支持的领域，由于中央与地方事权定位不清晰，存在政策缺位的情况。比较突出的是航空货运领域。中央财政虽然研究多年，但一直未出台扶持政策；大多数地方政府对航空货运的兴趣也远不如客运，不少地方并没有将航空货运纳入补贴范围。近年来航空货运发展速度明显低于客运，除了宏观经济环境影响，政策缺位也是不可忽视的原因之一。

此外，机场方面也有一些能够产生正外部性（或降低负外部性）的事项缺乏财政支持，例如降噪技术运用和设施建设，由于不直接产生经济效益，需要政策引导，但目前处于政策空白状态。

（三）地方财政资金导向与国家战略规划存在矛盾

中央政府与地方政府的着眼点和具体目标不尽相同，因此会导致两级财政资金导向作用不同，有时甚至会相背离。

区域枢纽国际化发展的矛盾。《中国民用航空第十三个五年规划》明确提升成都等7个机场的国际枢纽功能，武汉、长沙等29个机场定位为“各具特色的区域枢纽”。可以看出，在国家民航战略导向上，要构建世界级机场群、国际枢纽和区域枢纽层次清晰、布局合理、功能完善的机场体系，集中国际客源打造大型国际枢纽，并不主张枢纽建设遍地开花，避免过度的内部竞争。

但是，地方政府往往不满足于中央部委对自身的定位。希望通过巨额财政补贴，吸引航空公司大量开辟国际航线乃至洲际航线，分流了国际枢纽机场的境内客源，占用了稀缺的国际远程航权时刻资源，加剧了去枢纽化态势，与国家规划思路并不相符。

支线航空发展的矛盾。民航局一直鼓励支线机场以较高频次连接就近的区域枢纽（通常为省会），通过干支结合和中转联程航班实现通达各地，形成分级分类的航线网络布局。民航局支线航空补贴的范围也体现了这种导向。

但地方政府往往更注重出行的便利性，同时也更看重来自主要城市的社会和商业资源，会积极引导航空公司开通与各大城市间的航线。以提供财政补贴的安徽阜阳机场为例， 2018年夏秋航季运营的14条航线，分别连接北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、西安等城市，却没有到省会合肥以及临近的省会南京、武汉、郑州、济南的航线。这一方面占用了大型枢纽机场的宝贵时刻资源，增加了机场拥堵；另一方面造成支线机场的航点需求离散，由于客货源不足，难以形成密集的航班波，虽然提高了到几个大型枢纽机场的便捷度，但反而降低了支线机场的通达度。

（四）地方政府间的政策攀比加大财政压力

地方政府间的竞争现象普遍存在，在航空业扶持政策上各地政府往往也会设定若干竞争对手进行对标，补贴标准不断加码推高。根据预算公示，青岛市2017年对四条航线的补贴资金就达4.97亿元；长沙2017年也有多达4.2亿元用于国际国内航线补助资金；机场吞吐量排在全国30名开外的宁波，2017年的航空运输发展专项资金和空港发展扶持专项资金达1.84亿元，2018年还将增长43%到2.64亿元。西部城市虽然财政紧张，但由于市场需求更加不足，补贴力度也不小。甘肃省政府和机场集团2016年仅对其中3条国际航线，就补贴了约1.2亿元。水涨船高的补贴背后，财政压力也越来越大。

（五）巨额财政补贴影响企业战略路径

政府“有形的手”是强力的指挥棒，当财政资源较多的介入和引导市场行为时，会对企业的经营策略乃至发展战略都发生影响。以南航为例，为落实“广州之路”战略，2010年～2014年5月，新增的8条洲际客运航线中7条是广州始发的直达航线。但从2014年6月各地补贴大战起，洲际运力逐渐分散，随后两年开通的11条洲际客运航线只有4条是广州始发的直达航线，这无疑会分流广州的中转客源，削弱广州的枢纽地位。但航空公司却是不得不为之，自己不飞，其他公司在补贴吸引下也一样会飞，枢纽地位同样难以保持。主动执飞至少还能拿些补贴，也更易于协调补贴航线与自身枢纽航线之间的竞争关系。

政府合理引导市场与过度干预市场没有明显的界限，很难说巨额的财政补贴扭曲了市场资源配置，但从结果来看，确实与企业的一些既定战略方向产生了较大的冲突。

（六）巨大的前期投入未能带来长期收益

非一线城市的国际航线特别是远程航线普遍面临市场需求不足的问题，有不少航线剔除补贴后座公里收入只有0.2元或更低，有的甚至没有边际贡献，完全是受高额补贴等短期利益驱动，往往没有成熟的远期网络规划，一旦补贴停止，很可能会退出市场。2014年5月英国航空开通成都—伦敦航线，但2017年1月补贴一到期就宣布退出该市场；2015年9月捷星航空开通武汉-黄金海岸航线，但仅运营满了一年即停飞；2017～2018年冬春季，受补贴取消影响，海南航空一下子停飞了5条洲际航线。而目前绝大多数城市的扶持政策普遍没有体现出对航线持续运营的约束性要求。

巨额财政补贴的初衷是协助航空公司度过培育期，市场成型后形成固定航线，虽然前期投入很大，但能产生长期效益。如果有补贴就飞，没补贴就停，无法通过市场自身维持，财政补贴就可有能变成一个单方面的付出。

中央与地方补贴政策不协同的原因分析

造成补贴政策不协同的诸多问题，其原因是多样化的。本文认为主要包括四个方面：

（一）中央与地方政府的政策出发点、着眼点差异

虽然各级政府施政的根本目标都是发展，但具体目标有很大的差异，政策诉求及政策出发点不同，对政策协同性有很大影响。具体到民航业，中央政府部门着眼点往往是补贴对象所承载的国家战略，每项补贴政策的针对性很强；而地方政府的出发点则既微观又综合，考虑的多是本地的G D P、招商引资、居民就业、产业链带动、财税贡献等因素。

同时，中央政府没有面临竞争，而地方政府则十分重视城市间的横向比较，一方面民航运力是有限的，在一个地方增加投入必然意味着在其他地方减少投入；另一方面，地方政府官员间的晋升锦标赛长期存在。民航的发展往往被认为是城市品牌和竞争力的构成之一，也是官员政绩的一种体现。由于竞争思维的存在，地方政策有时会变得更加激进和强势，将城市间的博弈作为重要的考虑因素，武汉、郑州、长沙三个中部省会的枢纽之争、大量非一线枢纽的国际航线竞争，都是竞争格局下地方政策主导的结果。

（二）缺乏全国性的政策规划和全局统筹

由于中央与地方政府天然存在站位和视角差异，要在这一客观条件下实现补贴政策协同，就要有统一的政策规划和统筹安排机制，而这一点恰恰是目前最为缺乏的，也是本文认为影响政策协同的最根本原因。

缺乏对补贴政策协同的重视和统一认识。虽然政策协同问题已经引起民航局的关注，但没有上升到国家普遍认识的高度。地方政府也没有意识到应当与中央补贴政策相互协同，仅仅从自身需求角度制定政策。

缺乏协调中央与地方补贴政策的机构。从职权来看，民航局只有提出行业发展战略规划和行业管理相关职能，即使在中央民航财税政策上也只有建议权；而无论是财政还是交通领域，都不属于中央垂直管理，地方政府有极强的话语权；从行政地位来看，民航局是交通部管理的国家局，在与副省级城市乃至省级政府协调的过程中，难以获得主导地位。

缺乏民航战略在地方的落地保障。目前关于民航战略布局的发展规划更类似于发展思路，不具有强制力和约束力，在与地方政府期望存在距离的情况下，地方政府会试图利用自身资源突破规划的定位。

缺乏中央与地方补贴政策的协调机制。一方面，即使中央政府部门发现补贴政策存在不协同问题，也缺乏有序的协调机制来调整。另一方面，由于地方政府缺乏足够的信息资源，即使愿意配合中央战略，也不知道应该怎么协同。

（三）缺乏统一的社会效益考核评价方法

财政补贴的最重要作用是提高正外部性的产出，但如何衡量航空业的正外部性和社会效益贡献，一直是业界的研究课题之一。目前国内除了一些笼统的比值关系外，尚未有较权威的、有说服力的综合性评价体系，自然也没有统一的考核评价方法。这就导致了补贴标准不是在科学计算的基础上形成，在一定程度上存在主观性、随意性甚至是盲目性，这是过度激励和政策攀比的原因之一。尤其是由于地方政府对行业的了解有限，又因为缺乏统一科学的衡量依据，补贴标准可能不是根据产出效益，而是“随行就市”、“水涨船高”，影响补贴对社会总效益提升的作用。

（四）补贴政策相关者之间的信息不对称

中央财政与地方财政的支出信息不完全互通。虽然民航局或部分地方政府会通过公示或者年度财政预算公开部分信息，但一方面各级政府缺乏整理和统计，另一方面补贴细节仍没有公布。因此，中央政府部门在制定补贴政策时不掌握地方补贴方案，反之亦然。

更为突出的，是政府部门与企业之间的信息不对称。被补贴企业是掌握最多信息的相关者，但维持信息不对称，有助于企业从多方获得更多的财政支持。而从技术上说，因为政府补贴本身就是一个不明确的概念，航空公司等企业也有能力通过概念变换、内部设定条件、区分会计核算等方式，隐藏所获得的财政支持。所以，即使是政府部门，也很难运用行政权力获得航空公司掌握的所有信息。

由于各方的信息不对称，在政策安排上，就有可能导致政策重叠、过度激励、政策缺位等情况，同时也增加了中央与地方补贴政策协同的难度。

关于建立由上而下的民航补贴政策体系的建议

要解决前述各项问题，实现中央与地方民航补贴政策的真正协同，本文认为，必须有一个长远的战略统筹和成体系的政策安排。由于地方政府在利益格局和政策视角上天然存在局部性、地域性、竞争性的问题，难以自发地从全局的高度形成一套纵向互补、横向协调的政策体系。因此，协同的补贴政策体系必须由上而下规划，以中央部门为主导制定和推动。

（一）由有力机构协调中央与地方政策

中央部门形成的行业战略规划，要能够获得地方政府的认可，并且得到落实，必须要有一个强力的协调机构或综合性的部门来实现。无论是从行政级别还是职能范畴来看，仅仅作为行业主管部门的民航局都难以承担起这一任务。因此，建议由民航局推动，从国务院的高度来重视民航补贴政策体系的建立，形成一个包含财政、发改、民航等中央部门在内的协调机构，或者至少由国家财政部、发改委牵头开展该项工作，直接对接各地政府或财政部门，从国家战略层面规范地方民航补贴政策。

（二）确定统一的财政补贴原则

要确立一个政策体系，首先就要确立科学的原则，能够为规范财政补贴提供清晰的指引。至少应当包括：

第一，补贴的方向，即“补什么”。引导地方政府往国家民航发展战略上靠，不允许或者限制与战略规划不符的补贴政策，避免补贴导向跑偏甚至冲突。

第二，补贴的度，即“补多少”。是补贴到仅仅弥补边际成本，还是可以基本实现盈亏平衡，抑或达到企业或者行业的平均利润率？由于许多政府部门特别是地方政府对民航成本构成了解较少，民航局还应对成本的主要构成和基本衡量原则等问题提供指引。

第三，中央与地方事权财权的划分，即“谁来补”。基于中央与地方政策互补的原则确定，避免过度激励和补贴缺位。

（三）建立财政补贴竞争方式

政府可以公开或在一定范围内发布航线需求和班次、运营年限等具体要求，并对需补贴金额、航空公司规模、品牌、枢纽成熟度等因素赋予不同权重，由各家航空公司投标，通过竞争降低补贴资金需求。同时，航空公司为了获得竞争优势，也会将中央与地方财政补贴都纳入考虑范围，相当于从企业的角度推动中央与地方补贴政策的协同。

（四）强化财政补贴绩效考核评价

由民航局对民航业的社会效益，特别是对地方经济、就业等拉动作用进行全面、详细、客观的课题研究，涵盖机场和航空公司，不仅要有总体的结论，还应包括测算方式、计算模型、不同地区和航线类型的影响差异、各民航生产指标与社会效益换算之间的量化关系等内容。依托这一研究结果，出台一套统一的民航社会效益的评价体系，作为中央与地方补贴政策的衡量标准。

在此基础上，加强对财政补贴绩效的考核评价。以易于统计的民航生产指标为主，结合量化关系换算为社会效益，订立绩效目标。一方面将预期的社会效益作为补贴上限，避免过度补贴、盲目增加无效供给；另一方面将补贴金额与考核结果挂钩，完善正向和负向激励。

（五）完善信息收集渠道

要做好补贴政策体系的设计，并确保落到实处，至少中央政府部门需要掌握全局的信息。因此，建立和完善中央政府部门特别是民航管理部门的信息收集渠道，确保信息的畅通传递和完整收集，是中央与地方补贴政策协同的重要基础。以航线补贴为例，从同样接受民航局业务指导、没有很强的动力隐瞒补贴情况、又有能力了解当地补贴政策的地方机场获取数据，建立地方航线补贴的备案制度，就会比从航空公司收集信息容易。