民航发展基金预算绩效评价研究

□ 张 渊 刘晓红 苏春毅/文

民航发展基金预算绩效评价的现状

（一）民航发展基金的现状

民航发展基金属于政府性基金，政府性基金是政府为支持公共基础设施建设和公共事业发展向公民法人征收并且具有专项用途的财政资金。民航发展基金也不例外，主要是为了加强民航基础设施建设，支持民航业发展等为目的而征收的。2000年前政府性基金共有327项，种类繁多、政出多门、重复设置、规模越来越大。随后财政部会同有关部委进行了大力治理整顿，基金种类已大幅削减，目前保留21项。民航发展基金由于政策效应明显、属于仍对民航基础建设投资和事业发展发挥重要作用的基金项目，所以得以继续保留，民航局也建立依法、规范、透明的管理制度，加强与一般公共预算资金统筹使用，提高资金使用效率，尤其是近几年的民航发展基金预算执行提升速度很快，降低了大量结余资金带给公众对其合法性、资金流向等问题的质疑。

（二）民航发展基金绩效评价的现状

这几年民航系统在如何提高民航发展基金预算执行上大下功夫，包括加强预算申报管理、签订预算指标承诺、定期约谈机制、引入激励机制、清理遗留项目、盘活存量资金等。而绩效评价这个强有力又能持续化的引擎也开始发动起来，绩效考评不仅对预算管理工作及业务管理工作进行有效反馈，能及时纠正长远战略的偏差，同时具备监督和规范工作流程的功能，对保证民航发展基金的征收预算具有重大意义。而绩效评价目前从指标设立体系来看口径较难统一，多维度考核难度较大，从指标评价体系来看可操作性较弱，需要继续完善，从指标评价方法来看政府预算项目的差异性并未完全体现，要点不甚明确，预算执行部门接受度不高，从绩效评价实施程度来看，在绩效自评工作的基础上还需进一步强化评价机制。

民航发展基金预算绩效评价面临的问题

（一）绩效指标设置不合理

目前民航发展基金建设项目绩效指标设置较为单一，多维度考核难度较大。使用民航发展基金的各单位在申报政府性基金预算时，对产出指标理解不一，导致产出指标设立口径难以统一，无法精确的定量。并且预算项目在每期预算中按项目进度匹配不够严谨，特别是民航基建项目大部分为跨年度建设项目，预算指标涉及不同的基建程序阶段，从项目前期费开始到资产交付中各个环节，所以针对的年度预算指标和中期预算指标需要以不同的阶段予以设计。

（二）缺乏可操作性的基建项目绩效评价指标体系

绩效评价指标是绩效评价的基础，直接影响到绩效评价的质量和效果。现行绩效评价指标依据为2013年财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》，从投入、产出、过程和效果四个阶段设置了绩效评价指标。但其一方面与政府投资基建项目的施工和管理实践存在偏差，缺少一些必要的绩效评价指标，无法实现对项目的直接评价。要提高民航发展基金基建项目绩效评价效果，就必然要解决基建项目绩效评价指标现存的上述问题。

（三）绩效评价要点不明确

民航发展基金预算绩效评价需要对各类标准值进行收集和整理，形成体现计划、行业、专业、历史等各方面特点的各类评价标准，并对评价权重设置，选用各种科学的方法，合理设置权重分值，明确绩效评价要点。“有的放矢”便可“事半功倍”，但从民航发展基金预算绩效评价的内容来看，并没有明确四个阶段的评价要点，容易导致评价标准和方法出现偏差，资料收集与数据分析工作也难以有针对性的开展。

（四）基建项目绩效评价实施程度不高

绩效评价是绩效管理工作的核心环节。民航局积极组织绩效评价试点及推广工作，目前已形成了一套较为成熟的绩效评价体系。然而已开展的绩效评价工作主要针对飞标适航等课题类项目，面向民航发展基金基建项目的绩效评价尚未开展。民航发展基金基建项目涉及资金量大，建设程序复杂，建设结果偏离目标的风险更大，后果也更加严重，迫切需要加强对其绩效评价。目前各单位虽已开展了基建项目绩效自评，但缺乏来自主管部门或第三方的绩效评价，使得现有评价结果的权威性和公正性难以得到保证。

民航发展基金预算绩效评价存在问题的对策

（一）设立科学合理的绩效目标

设立科学合理的政府性基金项目支出绩效指标，就是要确定绩效指标范围、分类、共性，尽量考虑到建设项目的特点、预算安排的时间，建立科学合理的框架结构。本文选用综合分析法设立民航发展基金项目绩效指标，该方法是将已存在的一些指标按一定的标准进行聚类，并将符合条件未纳入指标体系的指标进行选取，使之体系化的一种构造指标体系的方法，设立的绩效指标符合惯例。

产出指标。产出指标——数量指标，可按照项目建设内容进行聚类，基本涵盖了绝大部分建设项目单位工程类别，各类型建设项目可依具体工程类别选取。指标层级是财政部要求的三级指标，三级指标的层级定为初步设计及概算批复中概算单项。并将费用类等不形成结果性产出的指标，转化成过程类产出指标，便于绩效考核评价。

产出指标——质量指标，即本年度或项目期内实际达到既定质量标准，主要按项目期结束后质量目标等级，单位工程验收合格率进行分类。该指标应设立于项目期结束或单位工程完成时的当年预算年度。时效指标，基本上以工程完成的及时率判定，按单位工程完工时间、整体工程完工时间、计划完成项目进度划分。成本指标，以控制项目成本为主要目标，科学的成本目标应趋近项目批复概算，偏差度不应过大，可按单位工程造价结算审减率，整体项目成本超出概算比例设立。

产出指标是涉及基本建设项目绩效指标设立的核心内容，指标设计实际上并不是指标层级越细越好，也不是指标数量越多越好，良好的指标体系应具有简明，易操作及可重复使用的特征。

效益指标。效益指标中经济效益指标主要针对的是经营性项目，非经营性项目无法考证经济效益，主要是社会效益。对于经营性项目来讲经济效益指标中应包含投资收益率、投资回收期、经济内部收益率、经济净现值、效益费用比等指标，这些指标对于跨年度项目来讲应在最后预算年度设立。

社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标是经营性项目与非经营性项目所共有，社会效益指标主要包括对行业的影响，对单位整体形象的影响，对地区人民生活水平的影响；生态效益指标包括绿化情况、对周边景观的影响、主要污染物的排放情况等；可持续影响指标主要包括项目自身可持续性，项目对所处区域的可持续性影响等，这三类指标在项目的预可研、可研、初步设计报告中均有体现。经营性项目与非经营性项目可根据具体项目具体设定。这里不多赘述。

（二）完善符合项目特点的绩效评价指标体系

财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）是现行最新的绩效评价指标体系框架，是政府部门进行绩效评价的依据，也是本文研究并完善民航发展基金基建项目绩效评价指标体系的基础。民航发展基金基建项目具有鲜明的独特性，其绩效评价指标体系的建立既要考虑民航发展基金的政策预期，又要符合基建程序的特殊性。本文将上述特点与现行共性评价指标体系相融合，对现行共性评价指标进行适当的补充和调整，逐一分析各阶段基建项目管理的实施细则，将各项指标评价要点具体化，以提升绩效评价指标的系统性、科学性和可操作性，完善适用于民航发展基金建设项目绩效评价的指标体系，达到优化基建项目绩效评价指标的目的。

一为基于利益相关者理论对绩效评价共性指标体系进行完善。民航发展基金基建项目存在多元的利益相关者，除了直接参与建设过程的建设单位、施工方、监理方、设计方外，与项目利益相关的政府、社会公众以及最终消费、使用者等均属于项目的利益相关者，自然也就导致了绩效评价指标的多样性。因此，需要引入与勘察方、设计方和招投标方等相关的绩效评价指标。

二为结合项目实施过程对绩效评价共性指标进行完善。建设项目实施程序是设置绩效评价指标的重要依据。鉴于项目绩效评价不仅是对单个项目实施过程进行评价，同时关注如何通过现阶段评价使下一步实施过程能够获得更好的绩效，因此，项目实施的各阶段在总体上应是一个连贯的过程，过程之间的绩效评价需要实现紧密的衔接，才能通过提升过程绩效来实现项目绩效的有效改善。

三为基于项目管理理论对绩效评价共性指标进行完善。项目管理理论是进行项目实施管理的基础，其核心是对项目数量、成本、质量、进度等基本目标进行确定和管理。因此，应对项目管理的基本目标予以适当补充，将时间目标、质量目标、成本目标等作为相应阶段的评价要点予以规定。

四为基于映射理论对绩效评价共性指标进行完善。从政府绩效评价的视角看，从投入到过程，从过程到产出等均为一种映射。投入阶段确立的项目目标指标不仅是进行过程管理的依据，其与过程评价指标均是设置产出阶段项目建设成果相关评价指标的重要依据。

需要说明的是，民航发展基金基建项目类型较为广泛，如有些项目涉及大量的土建工程，有些项目仅涉及设备采购及安装，有些项目规模很小未涉及招投标程序等，在具体应用时还要在其中灵活选择最能体现项目特点的评价指标，同时，赋予各类评价指标符合项目特点的权重分值及评价标准，从而形成符合项目特征的绩效评价指标体系。

（三）明确项目绩效评价要点

投入部分。项目立项阶段绩效目标的合理性，主要对应预算项目库中立项依据及实施方案，并参照可研及初设的评审报告进行评价，但部门预算上报需初设批复后才可上报，绝大部分项目会经过中介机构专家评审，并已获得主管部门批复，所以绩效目标的合理性不应作为评价重点，分值应较低。

绩效指标的明确性，主要考虑绩效指标是否清晰、细化、可衡量等，这里面存在细化分解的度的把握问题，越细越好还是有固定标准，这在指标设立的问题及对策中已经过论述，鉴于民航发展基金以基本建设项目为重，那以初步设计及概算批复的单项作为细化标准是较为合理的。并将合理划分过程类产出和结果性产出指标作为评价因素考虑。

过程部分。业务管理及财务管理中的制度执行有效性评价应重点对制度的实体性和程序性进行评价。当然，评价的前提是预算单位的相关制度已经建立。实体性方面应重点评价原则和要求的条款是否符合国家及民航的相关规定，是否有假大空的条款，有无建设单位曲解上级原则性要求的条款。程序性方面重点评价有无执行实体性条款的方法、措施和流程等内容，即有无规定“如何做”，有无违反基本建设程序及财经纪律的条款。

产出部分。产出部分是绩效评价的核心，其分值应占绩效评价总分一半左右。其评价的重点应放在准确区分过程类产出指标和结果性产出指标上，并注意是年度预算指标还是整个项目周期预算指标。质量目标实现程度和成本目标实现程度主要评价的是结果性预算指标，且须在跨年度预算的项目周期预算指标中予以评价。数量目标实现程度和完成及时率除了结果性和项目周期性的表征外，还具有过程类产出和年度预算评价的特性。

效果部分。项目效益评价指标在评价过程中要严格区分经营性项目和非经营性项目，不能眉毛胡子一把抓。经营性项目应将经济效益评价比重加大，非经营性项目应重点关注社会效益，社会公众或服务对象满意度应在各类群体对该项目的投诉率基础上评价。除社会公众或服务对象满意度外，其他效益指标的评价应以项目决策阶段的资料和中介机构评审资料作为参考，看其指标设立的是否符合相关批复中的内容。

（四）切实推进项目绩效评价工作

提高重视，认真组织部署。各单位应提高对绩效评价工作的重视程度，建议召开专门会议进行研究部署，对实施流程、人员组织、方式方法、结果应用等提出明确要求。在评价过程中及时掌握评价进度，积极协调解决相关问题。

强化实施，健全评价队伍。进一步强化评价队伍建设，建立上下联动的绩效评价工作机制。在局本级成立以财务司牵头的绩效评价工作小组，负责全面统筹协调评价工作；委托审计中心组织专人负责，具体实施绩效评价工作，充分保证评价结果的专业性和人员队伍的稳定性；各建设单位成立绩效评价工作组，确定分管领导和专项负责人，全力配合绩效评价工作；根据需要，适时引入专家、中介机构等第三方参与评价，拓宽绩效评价工作的专业保障渠道。

创新方法，拓展评价模式。积极创新评价方式方法，在确保结果科学公正的前提下，提高评价效率。将案卷研究、数据填报、单位自评、实地调研、座谈询问、远程查账等多种方式相结合，如可通过民航局财务信息联席监控系统，远程核对各单位资金使用情况；将绩效评价工作与经济责任审计相结合，更加注重绩效完成的效益。

科学安排，有序组织实施。时间安排上，民航发展基金基建项目绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据评价年度的项目支出完成和进展情况实施阶段性评价。评价流程上，通过绩效自评报告基础上进行初评，进一步确定评价重点、全面收集各单位项目绩效完成材料，进行分类整理、重点审查和分析。选取重点单位开展实地复评。深入了解各单位预算执行成效、面临问题、对评价工作的意见建议，强化各基层业务部门预算绩效管理的意识，为后续更好地开展评价工作打好基础。

结语与展望

（一）结语

现行民航发展基金项目需要建立一套行之有效的系统性的绩效评价体系，指标明确统一、等级划分清晰、绩效评价操做简明、绩效评价实施统筹有序，以满足民航发展基金预算综合评价要求。在民航发展基金预算绩效管理体系建设过程中，民航相关部门要以优化自身内部的财务管理体制为基础，深化预算管理制度改革，以建立多层次、全方位的预算绩效管理评价体系为标准，实施预算绩效考核，全面提升资金运营效率和使用效果，继而优化自身内部的资源配置。

（二）民航发展基金绩效评价发展方向将以结果运用为重点

随着民航发展基金绩效评价工作实践的发展，评价内容不断扩展，评价方法不断创新和总结，各预算单位应当及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果，并将其作为改进预算管理、改进项目管理、完善激励措施的重要依据。民航相关部门应制定完善预算项目绩效管理责任追究与奖励机制，厘清单位绩效、团队绩效与个人绩效，依据绩效评价结果安排预算，将个人职位升迁、工资调整、发展计划与绩效评价相挂钩，切实消除问而不责、奖罚不公的现象，真正做到奖优罚劣、赏罚分明，充分发挥绩效评价的积极作用，提高民航发展基金的使用效能。最后，民航发展基金预算的绩效评价结果运用的核心还是要促进预算执行，使民航发展基金预算更加符合政府性基金预算管理要求，保证其在政府性基金预算中站稳脚跟，继续对民航基础建设投资和事业发展发挥出重要作用。（其他作者：沈鹤忠、莫红凌、张庆）