空管“十三五”规划中期评估分析及对“十四五”规划的建议

□ 崔志云 戴睿 周瑾/文

民航空管五年规划是空管重大建设项目安排、生产要素分布和改革发展建设的纲领性文件。本文首先对空管“十三五”规划实施近3年来，主要目标、指标完成情况进行了归纳，并梳理出部分发展目标指标在行业和系统层面不契合的3个方面。然后，结合当前形势判断，提炼了空管体制改革需进一步深入、空域瓶颈突出、空管服务效率短板凸显、规划建设标准体系滞后及科技创新驱动不足等5个突出问题，随即展开深入讨论。从“十三五”后期的发展态势展望“十四五”发展趋势，提出空管“十四五”规划建议。一是推动空管“事转企”改革，从体制机制更深层面释放发展活力。二是加强空域规划建设，推动建立国家空域系统、加快军民深度融合以及提高空域精细化使用效率。三是开展优化区域管制中心布局体系顶层设计，超前规划增加大型区域管制中心，均衡容量负荷，提升空管服务效率。四是健全高质量规划发展指标和建设标准体系。五是建立“进得来、出得去”的科技创新体制机制，强调核心关键技术国产化必须保持战略定力、久久为功。

研究背景

“十三五”时期是我国夺取全面建成小康社会新胜利的决胜阶段，是全面深化改革的攻坚期，也是为实现第二个百年奋斗目标奠定坚实基础的关键时期；是空管行业服务“民航强国”战略，推进“四强空管”建设，实现空管高质量发展的关键期。空管改革发展建设工作既面临难得机遇也面临严峻挑战。

本文试图分析2016年至2018年空管“十三五”规划的总体实施情况，对其中一些重大规划建设问题进行研究，为更好地进一步落实“十三五”规划和为“十四五”规划提供对策及建议。

空管“十三五”规划中期实施情况分析

根据国家战略和民航强国建设总体要求，民航局制定了《中国民航空管行业发展“十三五”规划》；为落实国家综合交通运输体系和民航强国战略部署，民航局空管局制定了《民航空管系统第十三个五年发展规划》。

（一）空管“十三五”规划总体推进情况

空管“十三五”规划实施近3年来，主要安全指标、容量指标中的航班起降架次保障能力均符合预期。空管与航空企业协同保障航班正常率仍需要在严格把控总量，科学把握运行标准，持续改进保障能力，强化技术手段支撑的基础上，加大工作力度，才能实现与航空企业协同保障航班正常率达到80%的目标。为服务“民航强国”建设，加强“四强空管”建设，“十三五”后半期依然是空管系统巩固发展基础，加快设施设备布局，扩大基础设施规模，加速空管发展的关键阶段，其单位航班空管运行保障成本下降的目标较难实现。

通过系统梳理《中国民航空管行业发展“十三五”规划》和《民航空管系统第十三个五年发展规划》有关发展目标、指标，我们也发现，在指标体系制定方面，空管系统与行业要求尚有不契合的内容。一是有的指标在《中国民航空管行业发展“十三五”规划》提出，但未纳入《民航空管系统第十三个五年发展规划》，主要包括空管原因造成的跑道侵入百万架次率，系统性、关键性空管设施设备运行正常率，按非重复距离计算的班机航线里程年均增长率，航路航线的直线系数，使用临时航线架次等。对此，民航空管系统“十三五”发展规划中期实施情况评估中对标《中国民航空管行业发展“十三五”规划》发展指标后，提出增加部分指标；但是，空管原因造成的跑道侵入百万架次率、航路航线的直线系数2个指标并没有予以补充。二是《中国民航空管行业发展“十三五”规划》中提出的部分定量目标，在《民航空管系统第十三个五年发展规划》及其中期评估中使用了定性描述，包括区域、进近每年增加的扇区数量。三是《民航空管系统第十三个五年发展规划》将《中国民航空管行业发展“十三五”规划》中有关目标进行了表述转化，尚难以确定是否按行业规划推进，包括每吨公里碳排放减少比例、区域管制单位最小水平调配间隔比“十二五”缩小比例。

综上可见，传统的空管体制和运作模式具有很大的惯性，应对发展挑战处于被动适应的状态。但空管系统一些新的变化正在产生，一些新的制度正在探索，这些积极因素将会真正引导空管发展进入新的阶段，“十三五”乃至更长时间内能否切实加强“四强空管”建设、实现高质量发展，将取决于上述积极变化能否持续、不断扩展和深化。

（二）空管“十三五”规划实施3年存在的主要问题

围绕建设现代化空管体系，全面推进空管系统协调均衡发展，要从树立战略思维、推进体制改革、加强组织建设、争取空域资源、提升服务效能、加快规划落地、打造人才队伍、优化保障措施等多方面综合施策。本文通过对“十三五”规划中期实施情况进行分析，突出问题导向，结合当前形势判断，提炼出空管体制改革需进一步深入、空域瓶颈突出、空管服务效率短板凸显、规划建设标准体系滞后及科技创新驱动不足等5个主要问题，展开深入研究。由于作者从事的规划专项工作和篇幅所限，其他方面在此不予深入讨论。

空管改革需进一步深入。改革是发展的动力。“十三五”以来，民航局空管局推动了管制专业人事制度改革、西北地区三项人事制度改革、管制人才教学和招生改革、收费体制改革、精细化管理改革等方案，取得了一定成绩。但未从根本上改变空管长期被动适应民航业发展的状态，空管的资源保障体系、服务运行体系、企业管理体系、通用航空服务体系尚未建立。空管系统按事业单位定位、推行企业化管理，但各项制度还不完善，不同程度存在“两张皮”“双轨制”现象制约着我国民航空管系统的发展，需要从职能上转变和体制上进行变革，深化改革势在必行。

空域瓶颈愈发突出。近年来，空域资源紧张与行业持续大流量、高密度、爆发式发展的矛盾日益凸显。制约民航发展的体制环境没有根本性改善，空域资源不足依然是制约民航发展的突出瓶颈。重点表现在空域管理体制改革滞后、空域资源结构不合理及空域使用效率有待进一步提高等方面。

空管服务效率短板凸显。建设安全高效的空中交通管理体系是空管行业的历史使命。当前，空管服务效率短板突出表现在航班正常率与规划目标尚有差距、航路航线非直线系数高以及各大机场和诸多区域航路处于高负荷运行状态等。

规划建设标准体系滞后。中国民航空管现代化战略将坚持标准化作为发展的原则。目前，规划编制与上层战略、政策和规划的契合度不够；有的基础设施规划建设标准规模不明确、步调不统一，有的标准系统性不足，不协调、不兼容；有的指标定量研究不足，量化指标的制定和后续评价脱节，有的指标提出后却没有制定数据的获取方法和计量标准。

科技创新驱动不足。民航局提出要以科教创新引领新时代民航高质量发展，提出科技“三出四型五基地”的发展目标。对此，科技创新在支撑空管综合保障能力上表现不足，一是空管科技创新的体制机制不够灵活开放；二是缺乏长期稳定的科技战略定力。

空管“十四五”规划建议

民航空管五年规划作为民航规划的专项规划，是空管重大建设项目安排、生产要素分布和改革发展建设的纲领性文件，要用科学方法系统研究，要用知行统一的态度推进实施，要用滚动迭代的措施将规划前期、中期、后期衔接好、不断改进提升，促进空管事业健康高质量发展。

从2020年到2035年，是基本实现社会主义现代化的阶段，也是建设民航强国的关键时期。“十三五”后期，我国社会经济发展的外部环境正发生变化，大国间的博弈趋于长期化，全球社会经济发展不确定性明显增强；内部环境上，供给侧结构性改革将不断推进，经济迈向高质量发展阶段。民航空管工作将持续面临航空运输需求的快速增长与空管保障能力相对不足的矛盾，空管运行效率处在提质增效期的关键时期，改革处在深水攻坚期，“四强空管”建设处在加速期。“十四五”期间，我国经济增长方式将发生实质性转变，更注重发展质量，人民生活水平大幅提升，激发出更高层次的民航需求。“十四五”时期是民航强国建设从航空运输大国向航空运输强国的跨越启承关键阶段，民航的高质量发展将跨上新台阶，民航强国建设将取得新突破。要求我国空管必须破除内生性障碍，从根本上变革空管体系，在“十四五”实现跨越式发展。

（一）深化空管体制改革，释放发展活力

深化空管系统体制机制改革是空管行业改革的核心和关键，也是深化民航改革难啃的“硬骨头”之一。“十四五”期间，空管在延续“十三五”改革试点、推广的基础上，需要持续进行大幅度改革，释放发展活力。

建议从根本上深入推动空管系统事业转企业改革。按照事业单位分类改革相关政策，做好空管系统的顶层设计，在明确空管系统的属性定位和发展方向的前提下，持续深化空管系统体制机制改革，推进空管系统事转企，建立真正符合民航发展需要、管理规范、具有活力的企业管理体制。在人事制度、绩效考核制度、财经制度等影响和制约空管系统发展的深层次矛盾和结构性问题上，释放系统活力，培育内生动力，增强发展能力。

（二）加强空域规划建设，补齐空域短板

民航作为国家战略性产业，正处在由民航大国向民航强国的战略转型过程中，民航空域规划建设面临新的时代机遇。一是推动建立国家空域系统。根据国务院中央军委确定的空管改革“三步走”战略，空管规划应进一步加强国家空域统一管理、统一规划研究。建议将空域体制改革纳入国家供给侧结构性改革工作中，逐步推动搭建军队、民用航空、通用航空、无人机等各类空域用户都能健康发展的国家空域系统。二是加快军民深度融合，改善空域资源结构配置。根据《全国民用运输机场布局规划》，在有关机场深入推进军民航联合运行机制落地，争取在空域使用管理机制、军民航统一运行标准、优化繁忙终端区进离场航线结构三方面有所突破。三是提高空域使用效率。推广空域资源灵活、动态、精细和高效使用。以推动低空空域改革为牛鼻子，使通用航空“上天、落地、盈利”的关键环节尽快顺畅起来。

（三）优化管制中心布局，提高服务效率

“十三五”后期至“十四五”时期，补齐空管服务效率短板，必须从局部优化走向系统引领，必须实现从简单管制需求向加强顶层设计转变。这既是全球空管一体化运行的发展方向，又是空域资源空间分布特征（跨省市区）所决定。优化区域管制中心布局体系是空管行业顶层设计的重要组成部分，通过优化该体系，处理好高空区域繁忙航路点、航路段、扇区的空中交通流量，可以为中低空和终端区加速汇入主干航路航线提高效率，进而提升出港航班运行效率；反之进港航班亦然。

建议在现有北京、上海、广州等8个大型区域管制中心基础上，超前规划增加大型区域管制中心，均衡容量负荷，提升空管服务效率，形成全国大型区域管制中心“8+N”布局体系。区域管制中心之“N”应充分对标民航强国战略，按照国家打造世界级机场群、国际航空枢纽的部署，优化和完善相应空管单位的管制区功能，完善其空域类型，调整其管制机构设置，配置相应管制资源，划设相应扇区及席位，全面强化高空管制能力，衔接中低空及终端管制服务能力。

（四）健全规划建设标准，护航高质量发展

完善高质量规划发展指标。一是将目标导向和问题导向相结合，用系统方法合理增减优化发展指标。二是明确规划指标的预期性、约束性等属性，并将这些指标应用到规划执行和评估上去。三是加强规划指标定量研究，配套确定基础数据的获取方法和计量标准，用于项目实施管控和后期评价。

健全高质量建设标准体系。空管系统应在总结现有经验基础上，与关联行业、产业、企业积极互动，与有关行业标杆企业交流互鉴，搭建高质量建设标准体系。一要分层次，包括总体、基础、通用、专业标准等。二要分专业门类，包括空域、管制、通导、气象、情报、培训、信息化、动力能源、安防、土建及附属设施等。三要分工程序列，包括计划、投资、建设管理、采购招标、合同、财经、统计等。

（五）强化科技支撑，实施创新驱动

建立“进得来、出得去”的科技创新体制机制。在未来，我国有能力在大数据、人工智能、互联网/物联网、云计算等技术方面领先世界，这些技术将对空管科技创新产生重要影响，必将极大促进空管高质量发展及“四强空管”建设。一要打破行业壁垒，让其他行业的优势人才和技术进入空管。通过充分引进、共享，以集成创新为切入口，加快形成中国特色的空管科技创新之路。二要形成出得去的机制，将空管推向更广阔的创新领域，嵌入相关产业链、供应链、价值链，促进多方协作共赢；要着眼全球航行服务体系变革，以科技创新为抓手积极发挥空管在民航对外开放格局中的重要作用，营建具有国际竞争力的空管创新生态圈。

制定领先且能够强有力执行的科技创新战略。我国作为世界航空大国，要制定以创新驱动、科技支撑为动力的下一代空管系统研究战略，保证其不断逐年迭代滚动实施，免受不良干预。一要凝聚共同愿景，即成为全球一流的空中航行服务提供者。二要制定创新驱动战略，明确实施路径，在为各类航空活动提供安全、高效、经济、绿色空中航行服务中，激发创新驱动、科技支撑动力。三要跟踪国际最新科技动态，积极参与相关事务，把握发展方向。四要坚持核心关键技术必须走国产化、自主研发的道路，给予其长年累月的制度、政策、资金保障，提供相应的战略规划支撑。

结束语：

解决我国空管系统发展的突出问题，研究空管体制改革的发展方向，探索具有中国特色的空管道路，需要上升为国家重点战略任务。打破现有利益格局，为长远发展创造条件。这是民航空管行业需要重点推动和呼吁的关键工作。

空域资源作为国家重要的战略资源，应服从国家供给侧结构性改革，持续提升空域供给质量。统一开展全国空域规划，优化航路航线，优化和完善相应管制区功能，加强区域管制中心顶层设计，全面提升高空、中低空及终端管制服务效能，是现代化空管体系的必经之路。

空管的国际话语权竞争也是标准体系的竞争，我们应在实施全球空中航行计划进程中，加强运行概念和技术标准引进与输出，逐步实现与全球空中航行系统的无缝衔接。同步组织开展与技术推广相关的标准体系研究，促使标准体系与新技术应用同步实施。

“十四五”时期是民航强国建设从航空运输大国向航空运输强国的跨越启承关键阶段，民航的高质量发展将跨上新台阶，民航强国建设将取得新突破。应发掘“十三五”规划中期评估成果，在“十四五”前期充分调研，及早确立高质量发展规划指标和高质量建设标准体系，在具有中国特色的现代化空管建设道路上扎实前进。（其他作者；王喆、王卫华、张利永、郭长乐、蔡登高）