“大棚房”清理整治的救济与法律规制

张 凯 铎

（西安财经大学法学院，陕西 西安 710061）

一、“大棚房”清理整治典型案例及其法律问题

a公司在与北京相邻的涿州市百尺竿镇与当地的某村签定了土地租赁合同，租赁该村百余亩耕地用于实施“乡村振兴战略”和发展所谓“生态农庄”，并将该项目命名a庄园。庄园内有采摘园和为钓鱼爱好者设计的鱼塘，对面则是一片片整齐的“大棚房”。在售“大棚房”每个占地在300到500平米之间，每户“大棚房”内都有占总面积一半的大棚和一个约15平米的看护房。在庄园的“售楼处”，销售人员这样宣传着：“只需花不到二十万，就能在京郊大棚种菜、住别墅。只要保持大棚外观不变，在大棚内象征性种一些蔬菜、瓜果，就可以对大棚内部进行隔断、装修。”凭借着北京城郊的地理位置和低廉的价钱，前来咨询的人络绎不绝，这正是a庄园2017年的景象。

2018年8月以来，面对屡禁不止，愈演愈烈的“大棚房”问题，一场迅速果断，雷霆万钧的专项治理行动在全国范围内展开。9月7日，全国“大棚房”问题专项清理整治行动电视电话会议召开，国务院副总理胡春华强调，要认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志批示要求，坚决遏制农地非农化乱象。[1]此时再看a庄园已是一片废墟。随着庄园的拆迁，a公司也人去楼空。截止到2018年12月，a庄园的“大棚房”已基本拆除完毕，但是租赁者已经交付的租金能否返还，受到的损失能不能得到补偿，任然没有与a公司达成统一的解决方案。

“大棚房”是假借发展农业之名，擅自或变相将农业用地用于非农业建设的一种经营模式。结合案例分析，目前“大棚房”的形式主要有三种：一是在农业园区或耕地上直接违法违规建设“私家庄园”；二是在农业大棚内违法违规建房；三是违规改扩建大棚看护房。[2]据介绍，“大棚房”占地70%是耕地，耕地不用来种粮食，而“种”起了房子，这样下去势必会危害国家粮食安全。“大棚房”要拆，但“大棚房”问题绝不仅仅是拆除就结束了。“大棚房”大量产生和屡禁不止的背后一定有其原因，而如何维护“大棚房”租赁者的权益和怎样预防类似侵占耕地的行为再次出现，显然是更值得我们思考的问题。

二、“大棚房”大量产生和屡禁不止的原因分析

治理“大棚房”专项行动要治理的不仅是“大棚房”，而是非法占用耕地和危害国家粮食安全的这种行为。“大棚房”可以通过拆除解决，但是“只顾眼前利益，忽视长远利益”、“头痛医头，脚痛医脚”的传统运动式执法模式，短期效果比较明显，长期效果往往不尽人意。传统运动式执法模式更多体现的是长官意志，要想使长官的意志变成一种完善的制度长期存在下去，就需要认真分析问题产生的根源，并“对症下药”——完善相应的法律制度。

（一）相关法律法规不健全

习近平总书记在2017年10月18日在党的十九大报告中明确提出了乡村振兴战略，为新农村的发展指明了方向和目标。中央全面部署实施乡村振兴战略以来，各地积极推进现代农业，发展城乡旅游。与之相伴的，资金来了，发展的机会来了，但是政府的监管并没有跟上，监管法律法规存在着大量灰色地带。有些方面法律虽然有所规定，但要不就是规定的比较宽泛，不便具体实施；要不就是立法没有前瞻性，已经不适应当前出现的新情况。“大棚房”正是在这种环境中，钻政策的空子，获得了生存的空间。例如：按照以往政策规定，蔬菜大棚可以配建简易看护房，用于存放农具或农民临时休息。但是什么样式可以称为看护房？看护房的面积有没有限制？农民临时休息又该如何界定等一系列问题都没有明确的标准，让对看护房的监督难以落实。

（二）乡镇政府没有认清“大棚房”的危害

乡镇政府作为最基层的行政单位，在国家各种政策实施上有着更大的主体责任。在这次专项整治活动开始前，很多村民，甚至乡镇领导认为建设“大棚房”是一件双赢的“好事”。农民在大棚中辛苦劳作，一个大棚的年收入在万元左右，还会受到农业市场价格波动的影响。将土地租给开发商搞“大棚房”挣得钱和种地差不多，而且二三十年的租金一次性付清，远远比每年种地稳定。“大棚房”既可以引进资本下乡，又可以为农民带来稳定的收益，还能满足城市居民的“田园梦”。正是这样的思想，让一些乡镇领导明明知道“大棚房”存在问题，不但没有明确制止，反而采取睁一只眼闭一只眼的态度，有的还成为其保护伞。产生这种状况的很重要一点在于乡镇政府领导站位不够高远，眼里只看到了短期的经济、政绩利益，却没有看到人多地少是我国的基本国情。耕地问题直接影响到十几亿人吃饭大事，捡起了芝麻丢了西瓜。也正是这个原因，过去的“大棚房”治理往往流于“一阵风”，反反复复，屡禁不止。

（三）现代大城市居民“田园梦”为“大棚房”提供了市场

“大棚房”这种形式从产生、发展、被遏制再到死灰复燃，为什么如割韭菜一般，割掉一茬又出来一茬？一个不可忽视的原因是市场上有这样的需求——大城市居民的“田园梦”。随着我国经济的发展，产生了一大批以“北上广”为代表的现代化大城市。“大城市化”的必然后果是越来越严重的聚集效应，同时也带来了聚集空间趋近极限和难以维持的种种“城市病”。[3]这些城市的共同特点是生活节奏快，交通拥堵，生活压力大，环境状况不好。再加上近些年不断高涨的房价，让城市居民的生活状况不容乐观。2018年北京的平均房价已经到了51000元/平米左右，①而上海的平均房价也接近50000元/平米，②对于很多工薪阶层来说辛辛苦苦一辈子的积蓄只能买一个“鸽子窝”。与之形成鲜明对比的是一套城郊500平米的“大棚房”仅需二三十万，不仅可以摆脱城市的喧闹，还可以过宁静的乡间生活。城市人长期居住于独立的商业社区，不断疏远的人际关系也无形中增加着人们对于乡村生活的向往。在这些大城市中，很多年轻的白领希望能过上周一到周五在市中心写字楼里上班，周六周日在农村田园里休闲的“五加二”式生活。[4]不可否认的是逆城镇化的萌芽已经产生，“大棚房”正是看到了城市居民的这种需求，配合上中介团队包装营销，为其创造了生存的土壤。

三、“大棚房”租赁者权益的救济

截止到2018年12月，“大棚房”专项清理整治活动已经在全国范围内展开了4个月，取得了不错的成效。在整治期间，仅京津冀地区查处的“大棚房”项目就有1854个、棚数3．01万个，涉及土地面积2697亩。如果不能妥善解决租赁者补偿问题，必然会成为社会的不安定因素。可以说“大棚房”拆除后，要面对的最主要、最尖锐、最迫切的问题就是“大棚房”租赁者如何补偿问题。

（一）诉讼方式获得补偿

从学界主流观点和法院对于“大棚房”请求赔偿案件实践判决来看，“大棚房”租赁者已经交付的租金可以请求返还，但其他损失应由自己承担。[5]租赁者能否获得补偿，重点要搞清责任主体是谁。在“大棚房”的拆除过程中，一共有三方主体，分别是政府、租赁者、销售者。首先，政府在我国法律规定中并没有向租赁者补偿的责任和义务。大棚房的拆迁与普通蔬菜大棚或农村宅基地的拆迁性质不同。对于普通蔬菜大棚或农村宅基地的拆迁，属于国家对农业用地的征收，我国法律明确规定了相应的补偿标准。③而“大棚房”违反了《土地管理法》的相关规定，擅自变更了耕地性质，在没有履行农转用手续的情况下将农用地用于其他非农建设，应将其界定为违章建筑。到目前为止，无论是《土地管理法》、《城乡规划法》还是各地方性法规对于违章建筑的拆除，都确认了不予补偿的规定，政府也由此不需要对“大棚房”的拆除进行任何补偿。其次，“大棚房”销售者应对“大棚房”租赁者提供相应补偿。租赁者和销售者享有或承担的一切权利和义务都源于租赁合同而产生。显然租赁合同的效力在租赁者和销售者关系中起着决定性的作用。租赁者和销售者签订的合同名义上是租赁，但实为以租代售商品房，用农用地的形式掩盖建设用地的真实用途，是典型的以合法形式掩盖非法目的合同。此外，“大棚房”大量占用耕地，变相进行房地产开发，危害到了国家粮食安全，损害了公共利益。结合以上两点，我们可以认定该租赁合同应属于法定无效合同。“大棚房”的销售者基于合同无效，对租赁者交付的租金构成了无权占有，租赁者通过诉讼手段要求销售者全部返还租金应得到法院的支持。而除了租金以外的其他费用和损失，由于租赁者自身也存在过错，应由自己承担。

（二）非诉讼方式获得补偿

在“大棚房”租赁者的救济中，除了采用诉讼途径，我们更应该积极鼓励租赁者采用非诉途径寻求补偿。目前，我国的非诉讼途径主要包括和解、调解、仲裁等。适于该问题的非诉讼途径主要是和解和调解。和解，即“大棚房”的销售者和“大棚房”的租赁者直接进行协商，就纠纷达成和解协议。调解，指的是“大棚房”的销售者和“大棚房”的租赁者在第三方的协助下就纠纷达成调解协议，这里的第三方主要指的是政府。虽然诉讼的手段可以帮助租赁者获得补偿，且在法院实践中已经得到了认可，但与和解和调解相比，诉讼还是有很多自身的缺点：第一，诉讼手段解决纠纷的时间比较长，“大棚房”的租赁者往往都不是当地的居民，冗长的诉讼过程要耗损大量的时间和金钱；第二，由于双方的对抗关系，在最终执行前销售者很有可能转移资产，造成最终执行困难；第三，“大棚房”拆除过程中时间短数量多，如每户都提起诉讼，将会给当地的法院以及法院的工作人员带来很大的办案压力，同时还会降低诉讼效率。和解和调解与诉讼最大的不同在于其解决纠纷的协议是基于销售者和租赁者自愿达成的，这就为快速解决纠纷打下了基础。虽然在和解和调解的过程中会存在双方相互妥协和让步，换句话说租赁者获得的补偿有可能会减少。但正是租赁者的这种让步使销售者有利可图，并且更愿意配合租赁者进行补偿。此外，我们还要注意到租赁者和销售者地位本身并不平等。租赁消费也是消费的一种，租赁者也是消费者，消费者在财力、人力、信息获取等方面与销售者相比都处于劣势。在这种情况下租赁者很难靠自身的能力获得与销售者平等协商解决问题的机会。与普通的消费者相比，政府与公司企业的交集要多得多，例如：工商、税务、质检、安检、行业主管部门等。此时就需要政府作为第三方，积极行使职权，为双方创造平等的沟通机会，尽快拿出妥善的解决方案，协助“大棚房”经营者和“大棚房”的租赁者达成协议。

四、“大棚房”法律规制的对策建议

土地广袤、农村地区众多、不同地域情况千差万别，这是我国农村现状。保护耕地以及粮食安全，不仅仅是法律问题也是乡村治理问题，其复杂性可见一斑。如法律规定过于具体，限制的太多太死，就会丧失活力与适应性。反之，则会造成农村资源的滥用，混乱不堪的局面。如要完善相应的法律制度，只有加强监督和行政管理的法律规制，才能保证法律既不“太僵”也不“太松”。

（一）建立全国范围内的耕地备案登记制度

耕地的统一备案登记是在现有的土地登记制度上将耕地独立与农村宅基地、设施农用地以及其他农村建设用地进行登记，更方便政府直接对耕地进行监督和管理，及时发现问题，在问题出现和发展阶段就及时处置，防止再次出现擅自变更耕地性质的违法行为。此外，国家建立统一的耕地备案登记，也有利于对耕地的统计，可以防止多部门交叉管理，各部门数据不一致的情况。在国土部门通过测绘和卫星遥感相结合掌握的耕地面积基础上，将全国的耕地按照“一镇一村一册”的原则由各乡镇人民政府（包括街道办事处）以村为单位登记造册。耕地备案要与农村土地确权相结合，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途（地类）等，按照统一的宗地编码模式，对每一块耕地建立档案，并将有关信息全部纳入监管平台。耕地备案还要与土地质量等级制度相结合。2016年底我国实施了《耕地质量等级》标准，该标准从农业生产角度出发，对耕地地力、土壤健康状况和田间基础设施构成的满足农产品持续产出和质量安全的能力进行评价，将耕地质量分为10个等级。[6]一等地质量最高，十等地质量最低。当土地质量变化时，及时更新耕地备案，确保耕地的动态更新。经过备案耕地的使用要严格进行审查，尤其是对乡村非农业项目进行开发时应按建设用地进行管理，对其占有的耕地以占一补一、占优补优、先补后占为原则进行开垦补充，切实保护好国家耕地红线。

（二）进一步强化耕地保护行政规制

正如我国其他很多领域一样，虽然耕地保护立法还有很多不足，相关制度还不完善，但对于耕地保护不力的主要顽疾仍在执法。进一步强化耕地保护行政规制，我们可以从这两方面下手：第一，政府有关部门应加强对普通民众和基层乡镇干部有关耕地保护及土地红线的法律宣传教育。加强对普通民众的宣传教育，一方面可以使其认识到“大棚房”的危害性，不给“大棚房”的销售创造潜在市场，从需求一侧遏制类似侵占耕地现象的发生；另一方面可以让民众增强维护粮食安全的法律意识，增强民众对违法行为的辨识能力，法律意识和辨别能力强的民众还可以作为监督者，对政府监管部门的监管形成有效补充。除了对普通民众进行宣传教育外，还要加强对基层乡镇干部进行宣传教育。确保我国的国家政策切实有效的执行到底，落到实处。对于侵占耕地的现象严格查处，绝不姑息，更不可成为其保护伞。第二，要进一步厘清耕地保护监管体制。多层次，多部门，多环节监管是我国监管体制的普遍模式。这种模式的弊端是容易造成各部门之间监管分工不合理，信息沟通不充分，形成分段式的监管碎片。工商、税务、审计、地方政府等各部门在监管上各有优势。各监管部门间深化妥恰地配合就显得尤为关键，特别是监管信息的交流。要梳理监管信息的传导途径，减少监管上的漏洞，避免出现监管上的“中空地带”和“重叠地带”。“中空地带”会给不法分子可乘之机，“重叠地带”会浪费行政资源降低执法效率。在保障执法效果的情况下不断完善监管体制，减少“两带”区域，把保护国家耕地和粮食安全落到实处。

（三）完善乡村振兴项目的审查机制和加强耕地利用监管

乡村振兴战略是突破农村发展瓶颈的有效途径，将城市的人、城市的资金导入乡村，给农村带来发展。目前我国的乡村经济形式还主要以低端市场为主，同质化严重，基础设施、硬件条件也不能满足乡村振兴战略的要求，此时势必要引入新的发展项目来推动乡村振兴战略的实施。在这个过程中，政府应完善项目审查机制和加强耕地利用监管，其中最具有代表性的就是要防止城市房地产产业在乡村建设中随着城市人口和资金一同导入到乡村。城市房地产产业可谓是一把双刃剑。有利的一面是房地产产业是中国近十年经济发展的主要动力。随着我国城镇化水平的不断提高，持续火爆的房地产市场刺激消费的作用十分明显，并带来很多工作岗位。但是我国房地产产业的弊端也很明显。行业制度不完善，本身发展体制存在漏洞，虽然经过了多年的发展，依然没有跳出先投资，手续慢慢办这种惯性粗旷的发展模式。无论是“大棚房”，还是“秦岭别墅”“石家庄别墅”，都是城市房地产业疯狂蔓延，将魔抓伸向了土地红线、生态红线、建设用地红线。把传统的城市房地产开发模式生硬套用到乡村振兴战略的农村建设中，必然会适得其反。所以政府首先要加强对乡村振兴项目的审核，认真辨认项目的本质，完善相关的审核流程，建立健全的审核机制。唯有通过切实有效的审核机制对项目进行筛选，才能让真正促进乡村发展的项目惠及农村。审核机制灵不灵，是否有效，仅仅靠完善机制本身还不够，审核人员本身也是重要的一环。审核人员的选用要突出其专业性，拥有相关专业背景或从业经验，这样才能充分发挥审核机制的作用。其次，土地用途是监管的重点。划清土地红线、生态红线、建设用地红线三条红线是监管的前提，以三条红线为依据把好土地用途的关是关键。加强土地用途的监管，并不是片面要求是绿地就不能碰，是耕地就不能占，更不能搞行政上“一刀切”。监管是有依据的监管，依据是有计划的依据。对于农村的土地，要做好顶层设计，充分发挥好每一寸土地的作用，这样才最有利于乡村振兴战略的实施。完善项目的审核机制和加强土地用途监管也是当前国内环境的必然要求。房地产行业法律法规不健全，三权分置及土地确权刚刚起步实施，没有其他比邻领域的法律作为依靠和支撑，要想在纷繁复杂的经济环境中保持乡村振兴路线方向正确不走偏，唯有从以上两方面下功夫。

注释：

① 数据来源于吉屋网http：//bj.jiwu.com/fangjia/

② 数据来源于吉屋网http：//sh.jiwu.com/fangjia/

③《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用有三部分组成：分别为土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。